董本云，朱 丹

（吉林工商學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130507）

一、城市突發(fā)事件概述

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程越來越快。同時(shí)，城市突發(fā)事件也頻繁爆發(fā)，給社會(huì)及公眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失，對(duì)生產(chǎn)生活安全帶來了嚴(yán)重威脅，制約了城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

不同國(guó)家對(duì)突發(fā)事件的定義不盡相同。國(guó)外最早對(duì)突發(fā)事件作出定義的是歐洲人權(quán)法院，認(rèn)為突發(fā)事件是一種可能對(duì)社會(huì)生活造成重大危險(xiǎn)或影響的急迫事件。美國(guó)把突發(fā)事件稱之為緊急事件，具體定義為：由美國(guó)政府宣布，在任何情況和地點(diǎn)都有可能發(fā)生的需要美國(guó)聯(lián)邦政府做出救援的，同時(shí)還需由地方政府開展救援以確保公眾的生命財(cái)產(chǎn)和人身安全免受危害。

突發(fā)事件的類型主要包括氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、地震災(zāi)害等。我國(guó)自然災(zāi)害形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，極端天氣氣候事件多發(fā)，自然災(zāi)害以洪澇、冰雹、干旱、臺(tái)風(fēng)、地震、地質(zhì)災(zāi)害、低溫冷凍和雪災(zāi)為主，沙塵暴、森林草原火災(zāi)和海洋災(zāi)害等也有不同程度發(fā)生。事故災(zāi)難在城市突發(fā)事件中所占的比重也非常高，常見的事故包括生產(chǎn)事故、公共交通事故、居家安全事故、生產(chǎn)設(shè)備事故、環(huán)境污染事故等形式。城市突發(fā)事件中還包括公共衛(wèi)生事件，其后果是形成了對(duì)大眾健康嚴(yán)重影響的疫情，同時(shí)動(dòng)物疫情、食品安全也屬于公共衛(wèi)生事件。近些年城市突發(fā)事件不斷發(fā)生，近年的新冠肺炎疫情、曾經(jīng)的“非典”都屬于這種情況，其特點(diǎn)是發(fā)生突然、傳播速度快、防控難度大。

我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各類突發(fā)事件容易引發(fā)社會(huì)矛盾，因此對(duì)突發(fā)事件的預(yù)防和處置十分重要。為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件帶來的各種影響，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展保駕護(hù)航，2003年10月召開的黨的十六屆三中全會(huì)就提出對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急預(yù)警，同時(shí)也要提高政府對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力。突發(fā)事件應(yīng)急管理能力作為城市處置的核心能力，能夠提高城市應(yīng)急管理的效率，對(duì)預(yù)防和降低城市突發(fā)事件的危害起到重要作用。

二、城市突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的問題

（一）缺乏獨(dú)立常設(shè)的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

城市突發(fā)事件的特點(diǎn)是突然性、緊急性，同時(shí)需要決策人員在較短時(shí)間內(nèi)迅速調(diào)動(dòng)一切資源和力量，將人力、物力、財(cái)力從不同的部門緊急調(diào)撥在一起，因此當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)，快速協(xié)調(diào)能力就顯得十分重要。而從我國(guó)目前的城市突發(fā)事件應(yīng)急管理調(diào)度上看，其建設(shè)還不夠健全。從部門的組織結(jié)構(gòu)上看，上下級(jí)政府之間信息溝通較為順暢，物資流動(dòng)較為迅速，但是平級(jí)部門之間缺乏協(xié)調(diào)性，城市在突發(fā)事件管理上大多采用垂直模式，垂直模式在某種程度上抑制了并行部門之間的交流與溝通，而應(yīng)急管理需要針對(duì)各部門之間進(jìn)行人力、財(cái)力、物力的調(diào)撥，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，各部門很難協(xié)調(diào)統(tǒng)一，因此由一個(gè)應(yīng)急協(xié)調(diào)的組織對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行統(tǒng)一管理是十分重要的。從目前情況上看，很多城市很難應(yīng)對(duì)復(fù)雜的突發(fā)事件，而相較于國(guó)外成熟的救援體系，當(dāng)涉及到城市與城市之間的突發(fā)事件救援時(shí)，其合作程度更低，因此浪費(fèi)了更多的處置機(jī)會(huì)和時(shí)間。

（二）上下級(jí)、部門間存在信息壁壘

我國(guó)在城市突發(fā)事件管理體系中已經(jīng)構(gòu)建了分級(jí)負(fù)責(zé)的管理模式，其主要負(fù)責(zé)人為事發(fā)當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人員，主要體現(xiàn)為地方政府擁有一定的自主性。而在實(shí)際實(shí)施過程中，涉及到各種責(zé)任的劃分和認(rèn)定，地方政府有時(shí)為規(guī)避問題，往往希望上級(jí)部門全權(quán)負(fù)責(zé)，同時(shí)也存在著瞞報(bào)、漏報(bào)的現(xiàn)象，最終延誤了和有關(guān)部門溝通的最佳時(shí)機(jī)。另外，突發(fā)事件具有緊急性和復(fù)雜性，涉及多個(gè)部門的分工合作，通過配合才能解決問題，因此信息的共享性是十分重要的，而在實(shí)際信息傳遞中，各部門之間信息的傳遞具有一定的壁壘性。有些部門為了自身的利益最大化，不愿將自己的信息進(jìn)行分享，從而對(duì)城市突發(fā)事件的管理及處置造成了很大的延誤。

（三）應(yīng)急法律體系不健全

我國(guó)目前的應(yīng)急法律體系還不夠完善，這也是影響我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的一個(gè)重要因素。我國(guó)執(zhí)政的根本思想是依法治國(guó)，在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程應(yīng)時(shí)刻以法律作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過法律來規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)急管理的流程，同時(shí)還能規(guī)范政府處置的合法性和規(guī)范性。但從現(xiàn)階段的法律上看，難以應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的突發(fā)事件。而且從目前的法律特點(diǎn)上看，法律的兼容性并不強(qiáng)，尤其是當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)，現(xiàn)有的法律法規(guī)難以起到全面有效的指導(dǎo)作用。因此，總體上看我國(guó)目前的法律法規(guī)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件上還有一定困難，需要進(jìn)一步調(diào)整。

（四）突發(fā)事件應(yīng)急管理社會(huì)力量參與度不高

目前突發(fā)事件應(yīng)急管理的主要力量為政府，而社會(huì)力量則是突發(fā)事件應(yīng)急管理不可缺少的輔助力量?！吨腥A人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》就作過相關(guān)規(guī)定，并指出國(guó)家要想制定出有效的突發(fā)事件救援機(jī)制，首先就應(yīng)提高全民的公共安全和防范意識(shí)，只有這樣才能提高整個(gè)社會(huì)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。從國(guó)外城市突發(fā)事件的管理經(jīng)驗(yàn)來看，更多的民眾參與到突發(fā)事件應(yīng)急管理之中，對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急控制具有很重要的作用，但從整體形勢(shì)上看，目前我國(guó)應(yīng)急管理的主要實(shí)施者仍是政府機(jī)構(gòu)，社會(huì)公眾的參與度非常低，無論是社會(huì)組織還是城市居民對(duì)突發(fā)事件管理的認(rèn)知度都很低，而在應(yīng)急演練方面政府對(duì)公眾的培訓(xùn)則更少。在應(yīng)急管理方面，政府起到了決定性的作用，而其他的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)起到的作用微乎其微，因此在突發(fā)事件應(yīng)急管理中過分地依賴于政府，而不動(dòng)用民間力量和不借助社會(huì)力量，從而造成管理方法過于單一，對(duì)預(yù)防和處置城市突發(fā)事件都是不利的。

三、完善城市突發(fā)事件應(yīng)急管理的對(duì)策建議

（一）構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

城市突發(fā)事件具有突發(fā)性和緊急性的特點(diǎn)，在應(yīng)急管理中需要管理者作出快速響應(yīng)，并集中一切資源和力量進(jìn)行應(yīng)對(duì)。而很多突發(fā)事件需要通過跨部門、跨區(qū)域甚至是跨城市完成相應(yīng)的合作，并且還要做到對(duì)人財(cái)物統(tǒng)一的管理和控制，高效地對(duì)資源進(jìn)行控制和管理是衡量城市突發(fā)事件處置能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，因此采用集中統(tǒng)一的行政區(qū)管理是十分必要的。所謂的區(qū)域管理也可以稱之為屬地管理，就是在其所屬管轄地發(fā)生突發(fā)事件需要應(yīng)對(duì)時(shí)，不同類型的突發(fā)事件由不同的責(zé)任部門主要進(jìn)行管理，例如出現(xiàn)疫情主要由衛(wèi)生部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，而決策權(quán)則由所屬城市任命負(fù)責(zé)人全權(quán)負(fù)責(zé)。當(dāng)負(fù)責(zé)范圍超過所屬城市時(shí)需要及時(shí)上報(bào)有關(guān)部門，由上級(jí)部門統(tǒng)一調(diào)度和管理，在法律的授權(quán)下，可調(diào)動(dòng)一切資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。

（二）處理好政府及職能部門之間的關(guān)系

為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件信息難以溝通的問題，應(yīng)該成立突發(fā)事件應(yīng)急管理辦公室。突發(fā)事件應(yīng)急辦公室作為城市應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其功能為對(duì)突發(fā)事件的各種應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行設(shè)計(jì)及管理。突發(fā)事件應(yīng)急辦公室的主要作用為信息溝通、應(yīng)急管理、專家咨詢、應(yīng)急監(jiān)測(cè)等。突發(fā)事件應(yīng)急中心是根據(jù)應(yīng)急法律的特定情況臨時(shí)成立的，而突發(fā)事件應(yīng)急中心的工作人員都是由相關(guān)部門選送的。因此要明確各機(jī)構(gòu)的主要職能，同時(shí)還要明確各機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。在城市突發(fā)事件應(yīng)急管理時(shí)期，突發(fā)事件應(yīng)急辦公室應(yīng)該作為最高的決策機(jī)構(gòu)和組織中心，全面負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理的決策及應(yīng)急管理的規(guī)劃工作，并且還要負(fù)責(zé)各城市間應(yīng)急物資的調(diào)度和管理，同時(shí)作為應(yīng)急信息的唯一出口防止網(wǎng)絡(luò)輿情的出現(xiàn)，各地方部門作為應(yīng)急管理的基礎(chǔ)單位，應(yīng)直接聽命于突發(fā)事件應(yīng)急辦公室。

（三）健全法律法規(guī)，為突發(fā)事件應(yīng)急管理提供法律保障

突發(fā)事件應(yīng)急管理體系可以作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的可靠保障，其應(yīng)該作為我國(guó)法律體系中的一個(gè)重要組成部分。自1954年起，我國(guó)首次頒布了戒嚴(yán)制度，其主要應(yīng)用于突發(fā)事件的應(yīng)急保障，目前已經(jīng)頒發(fā)了一系列的突發(fā)事件應(yīng)急保障法規(guī)，這些法規(guī)的主要特點(diǎn)是能夠更好地適應(yīng)國(guó)內(nèi)的自然環(huán)境，同時(shí)公共衛(wèi)生、社會(huì)安全法律及社會(huì)安全類的突發(fā)事件法律法規(guī)涉及較多。2007年通過的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，比較全面地對(duì)應(yīng)急管理進(jìn)行了規(guī)范。

近年來，雖然我國(guó)關(guān)于突發(fā)事件的相關(guān)法律的建設(shè)取得了較大的進(jìn)展，但從總體情況上看法律依然不夠健全，因此，構(gòu)建全面的突發(fā)事件的應(yīng)急法律是十分重要的。目前我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要時(shí)期，突發(fā)事件的出現(xiàn)頻率越來越高，國(guó)家應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的案例進(jìn)行分析，制定案例分析庫(kù)，對(duì)其中的各個(gè)案例進(jìn)行分析和研究，從而有針對(duì)性地制定相關(guān)的法律法規(guī)，明確其中的權(quán)力和職責(zé)。在對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急體系進(jìn)行完善的同時(shí)，加強(qiáng)地方性法規(guī)的建設(shè)，各地方政府可以根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為基礎(chǔ)，參考《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)法律條款，有針對(duì)性地制定地方性應(yīng)急法規(guī)，地方性法規(guī)作為城市突發(fā)事件應(yīng)急管理的有力補(bǔ)充，對(duì)整個(gè)城市突發(fā)事件的應(yīng)急管理將起到積極作用。

（四）建立多元化的突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制

在突發(fā)事件應(yīng)急管理中政府起到了非常重要的作用，但是單純地依靠政府的力量進(jìn)行突發(fā)事件的應(yīng)急管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此應(yīng)調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)力量來彌補(bǔ)政府部門應(yīng)急在人財(cái)物方面的不足，讓更多的社會(huì)力量、志愿者參與到突發(fā)事件應(yīng)急處置之中，這不僅有利于政府順利地開展各應(yīng)急事項(xiàng)管理工作，同時(shí)也提高了政府在突發(fā)事件中應(yīng)急管理的執(zhí)行能力和策劃能力。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)上看，其已經(jīng)形成了較為成熟的管理和救援體系，在許多國(guó)家已經(jīng)形成了市民和政府共同救援的模式。例如在日本不僅有政府救援組織，同時(shí)還擁有市民自助防災(zāi)組織；美國(guó)的城市突發(fā)事件應(yīng)急管理的社會(huì)組織不僅包括學(xué)校，同時(shí)還包括社區(qū)及事業(yè)單位。因此，要提高公眾突發(fā)事件應(yīng)急管理的意識(shí)，只有擁有安全防范的意識(shí)和社會(huì)救助的意識(shí)，才會(huì)有更多的社會(huì)救助的責(zé)任感，從而影響突發(fā)事件救助的效果，而提高公眾對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急管理的重視程度，也同樣提高了公眾在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的救援能力。同時(shí)政府也應(yīng)該對(duì)公眾的突發(fā)事件應(yīng)急管理能力進(jìn)行培訓(xùn)及應(yīng)急演練，讓公眾對(duì)應(yīng)急事件處理的過程更為了解，這不僅能提高公眾的自我保護(hù)能力，同時(shí)還能更好地救助他人。高校應(yīng)該把應(yīng)急管理課程納入到教學(xué)之中，讓學(xué)生有更多自我防范的意識(shí)。社會(huì)也應(yīng)該通過各種宣傳手段，對(duì)公眾開展應(yīng)急管理普及教育。

城市突發(fā)事件的應(yīng)急管理起到了積極有效的作用，目前我國(guó)城市突發(fā)事件應(yīng)急管理中依然還存在很多問題，應(yīng)該研究更多國(guó)內(nèi)外的城市應(yīng)急管理案例，總結(jié)出城市應(yīng)急管理的規(guī)律性內(nèi)容，為我國(guó)城市應(yīng)急管理提供一定的參考。