程雪陽

為了解決自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位、管理權(quán)責(zé)不明確導(dǎo)致的資源過度開發(fā)、保護乏力、生態(tài)退化等問題，《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制試點方案》（以下簡稱《方案》）提出了如下改革試點思路：國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級、市地級政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。

這一改革試點思路主要有以下三個方面的法律意義。首先，在全國范圍內(nèi)，只有國務(wù)院可以代表國家行使全民所有自然資源所有權(quán)，其他的國家機關(guān)沒有此種權(quán)限。其次，在中央層面，由自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，國務(wù)院其他部門或機構(gòu)沒有此項職責(zé)。最后，我國幅員遼闊，國有自然資源資產(chǎn)量大類多，自然資源部不可能直接經(jīng)營管理所有的全民所有自然資源資產(chǎn)。為此，《方案》提出，自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)包括自然資源部直接履行和自然資源部委托有關(guān)地方政府代理履行兩種方式。

當(dāng)有關(guān)地方政府代理履行部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)時，這種“委托—代理”機制的法律性質(zhì)是什么呢？這個問題需要結(jié)合現(xiàn)行法的規(guī)定以及全面深化改革的要求加以分析。

首先，自然資源部委托省級、市地級政府代理履行的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，并不是公法意義上的行政監(jiān)管權(quán)，而是一種所有權(quán)。所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)是不同的，前者需要權(quán)利人與其他市場或社會主體在平等協(xié)商、自由交易的基礎(chǔ)上行使，后者則可以通過依法下達行政命令，進行行政處罰、行政強制等方式來實施。從現(xiàn)行法津規(guī)定看，地方政府對本區(qū)域自然資源的行政監(jiān)管權(quán)（比如違法開采或占用的處罰權(quán)）已經(jīng)被土地管理法、礦產(chǎn)資源法等法律明確規(guī)定，也不需要進行委托。因此，在經(jīng)營管理全民所有自然資源資產(chǎn)的過程中，自然資源部與省級、市地級政府所形成的“委托—代理”法律關(guān)系，并不是基于行政任務(wù)的行政委托，也不是行政法意義上的職權(quán)代理。

其次，我國的法學(xué)理論和法律制度并沒有建立獨立的公共財產(chǎn)權(quán)理論和制度體系，擬參照《民法典》的相關(guān)規(guī)定來理解《方案》所建立的“委托—代理”關(guān)系。根據(jù)《民法典》第163條的規(guī)定，民事代理包括委托代理和法定代理兩種類型。基于委托代理類型所形成的代理關(guān)系，需要代理人與被代理人逐個訂立授權(quán)委托書，而且需要與代理人共同承擔(dān)民事責(zé)任，甚至需要共同應(yīng)訴。顯然，不宜按照這種代理類型來理解和建構(gòu)《方案》所提出的“委托—代理”關(guān)系。相比而言，法定代理可以適用于全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理機制領(lǐng)域，因為在法定代理類型中，代理人與被代理人的權(quán)利與義務(wù)、代理權(quán)法律效力、相關(guān)糾紛解決以及責(zé)任承擔(dān)，可以根據(jù)各種自然資源資產(chǎn)的特點和稟賦，由法律作出統(tǒng)一的規(guī)定。請注意，這里的“法律”并不限于《民法典》，也包括《民法典》之外的其他特別法，而且相關(guān)特別法可以突破《民法典》對于代理制度的一般性規(guī)定。

最后，對于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的委托代理機制而言，《民法典》并沒有為其如何進行委托代理作出明確規(guī)定，也沒有其他的特別法可以適用。這是要進行探索和試點的原因之一。為此，試點地區(qū)應(yīng)聚焦代理履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)這一重大核心問題，重點圍繞《方案》提出的委托代理機制總體設(shè)計、改革舉措和重點任務(wù)，重點探索所有者職責(zé)是什么、怎么構(gòu)建、如何行使等問題，為立法機關(guān)建立健全該領(lǐng)域的所有權(quán)委托代理制度提供實踐經(jīng)驗支撐。（作者系蘇州大學(xué)東吳智庫研究員）（中國自然資源報）