李 哲，姜一柱

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東廣州 510030）

0 引言

改革開放以來，我國經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化過程，在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平快速提升的同時，也存在建設(shè)用地盲目擴張、土地利用效率低下等問題。如今我國城市發(fā)展已開始步入存量時代，要求在保持建設(shè)用地面積和城市空間規(guī)模不增長的前提下，通過存量用地的盤活、優(yōu)化、挖潛和提升實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展[1]，而城市更新就是一種重要的落實手段。

在過往的實踐中，由于存量用地往往存在地塊破碎分散、土地權(quán)屬復(fù)雜、土地利用低效等問題[2-4]，城市更新工作的落地面臨多重困境。土地整備作為城市更新的前期整理環(huán)節(jié)，能夠綜合運用土地使用權(quán)回收、房屋征收、土地收購、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理等方式，實現(xiàn)零散用地的整合并進行土地清理及前期開發(fā)[5]，從而落實實現(xiàn)可供地狀態(tài)的技術(shù)工作，為城市更新的連片開發(fā)提供保障。

1 相關(guān)研究綜述

土地整備概念源于20世紀中后期德國等發(fā)達國家，是以土地重劃為代表的土地整理工作，旨在將細碎土地整合為完整地塊，并按一定比例返還給所有權(quán)人，以實現(xiàn)存量挖潛[6]。近年來，隨著廣州、深圳、上海等各大城市土地整備探索相繼展開，我國學(xué)者也結(jié)合相關(guān)實踐對土地整備議題進行了廣泛探討，內(nèi)容多集中于案例經(jīng)驗總結(jié)與重點問題優(yōu)化方法思考。

由于珠三角城市化進程開始早、土地開發(fā)強度較大[7]，已進入增量和存量并行發(fā)展的階段，是我國城市更新與土地整備的示范地區(qū)，相關(guān)案例研究多圍繞珠三角不同類型的典型城市展開。但俊等[4]總結(jié)深圳市基于土地全盤國有的特殊環(huán)境，主要采取整村統(tǒng)籌的連片開發(fā)模式進行土地整備；許宏福等[7]基于廣州魚珠車輛段片區(qū)的實踐，認為廣州可借其政府統(tǒng)籌與國資企業(yè)的資源特色，通過組建公私聯(lián)盟實現(xiàn)土地整備中的多方共贏；杜小剛等[8]提出佛山市南海區(qū)因集體建設(shè)用地大分散的特點選擇了集體建設(shè)用地整備入市的特殊模式；徐寧等[3]則以普寧市的實踐為例，提出中小城市的土地整備工作應(yīng)通過詳細規(guī)劃實現(xiàn)統(tǒng)籌。具體實踐方法方面，學(xué)者主要針對土地整備中的多方統(tǒng)籌問題進行了多角度的探討，提出可通過政府隱性介入重構(gòu)契約內(nèi)外剩余權(quán)[9]、搭建二層次利益博弈平臺以發(fā)揮農(nóng)村集體自治力量[10]，以及通過政府和社會資本合作（public-private partnership,PPP）模式引入市場主體，保障原所有人的合法權(quán)益[11]等多種方式，在土地整備全過程中落實“協(xié)商正和博弈”[12]，以實現(xiàn)多元主體的利益協(xié)調(diào)。另外，有學(xué)者通過總結(jié)案例經(jīng)驗提出了基于“三舊”改造監(jiān)管數(shù)據(jù)庫進行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全摸查、結(jié)合法定圖則與原所有權(quán)人訴求確定留用地位置與分配方案、設(shè)立分級土地整備機構(gòu)負責(zé)土地增值收益運作等全流程實操方法[2，12，13]。

總體而言，目前學(xué)者的探討多聚焦于特定案例的實踐經(jīng)驗總結(jié)，而對國內(nèi)外經(jīng)驗的綜合性對比研究較少。在各大城市城市更新快速展開的背景下，梳理各地土地整備工作要點，并根據(jù)實際情況提出有針對性的建議對土地整備工作的有序推進至關(guān)重要。本文在回顧廣州市土地整備工作進展與困境的基礎(chǔ)上，廣泛整理國內(nèi)外土地整備先進經(jīng)驗，并提出相應(yīng)的政策建議，旨在為廣州及其他各大城市的土地整備工作提供參考。

2 廣州連片土地整備與報批的相關(guān)實踐及問題

基于廣州市近年來城市更新的實踐探索及相關(guān)的政策梳理，用地整合和用地置換是連片整備的兩大主要路徑。用地整合主要以“三舊”用地為基礎(chǔ)，整合周邊國有用地、集體非建設(shè)用地、留用地、政府儲備地；用地置換主要采用復(fù)墾后指標轉(zhuǎn)移、用地權(quán)益轉(zhuǎn)移重劃等手段，實現(xiàn)集體建設(shè)用地與非建設(shè)用地、集體建設(shè)用地與國有用地的置換。

2.1 用地整合類整備實踐

黃埔區(qū)魚珠片區(qū)以貨幣或權(quán)益補償?shù)刃问秸鲜召復(fù)瑓^(qū)內(nèi)其他權(quán)屬人用地，包括周邊的國有舊廠、國有舊城鎮(zhèn)、國有非三舊用地，整合形成單一改造主體，拆除上蓋物，注銷不動產(chǎn)權(quán)證，完成產(chǎn)權(quán)變更，實現(xiàn)連片改造。但其在改造中，村集體需針對已批融資地塊、區(qū)統(tǒng)籌留用地、其他三舊改造圖斑及零星權(quán)屬用地進行整合，舊村莊改造與國有舊廠改造需要進行時序協(xié)調(diào)，收購、注銷原權(quán)屬流程復(fù)雜，且需要多次繳稅。

番禺區(qū)里仁洞村，政府征收集體非建設(shè)用地，完成集轉(zhuǎn)國后劃撥用作公服用地，支持更新連片改造。其征收村集體非建設(shè)用地周期長，征收后用地劃撥用于公服設(shè)施，不產(chǎn)生經(jīng)濟收益，政府征收動力較弱。

越秀區(qū)西坑村自身無法實現(xiàn)平衡改造，通過整合政府儲備用地，優(yōu)先使用本區(qū)內(nèi)儲備用地，當(dāng)區(qū)儲備地不足時，由區(qū)政府向市政府提出申請，跨區(qū)異地平衡，支持連片改造。儲備地若用作融資用地，通過招拍掛的形式確定中標人，若用作公益或安置地塊，則通過劃撥或協(xié)議出讓的方式供地。目前“異地平衡”政策局限于舊村全面改造，儲備地用作融資地存在行政風(fēng)險且無法享受土地出讓金優(yōu)惠；儲備地供地之前，需完成實際征地，該過程涉及財政收支管理問題，周期長、變數(shù)多。

2.2 置換類改造案例

黃埔區(qū)羅峰村采用集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地（政府儲備地）置換的方式實現(xiàn)連片改造。將國有建設(shè)用地（政府儲備地）納入改造范圍，支持舊改，同時通過征收集體建設(shè)用地，完成集轉(zhuǎn)國，用作后續(xù)政府儲備地。但兩者的土地置換周期過長，政府儲備用地收回受到舊村改造進度的制約，政府投資回報周期較長，且存在難以回收的風(fēng)險。

增城區(qū)群星村對建新區(qū)范圍外集體建設(shè)用地進行拆舊復(fù)墾后，將建設(shè)用地指標置換轉(zhuǎn)移至改造范圍內(nèi)的集體非建設(shè)用地，使改造范圍內(nèi)均為集體建設(shè)用地，實現(xiàn)連片整備。在實際操作過程中，缺乏相應(yīng)的操作指引細節(jié)，包括具體的轉(zhuǎn)移路徑、審批認定的部門及流程、用地供應(yīng)方式等。

3 連片整備報批路徑

解決連片整備堵點的關(guān)鍵在于土地開發(fā)權(quán)益的再分配。通過對“用地權(quán)屬”和“用地開發(fā)收益”的再分配，協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)連片整備；通過構(gòu)建政策、行政、技術(shù)相協(xié)調(diào)的體系，支撐用地權(quán)益的再分配；通過政府儲備地支持、政府征收用地后劃撥等手段支持，實現(xiàn)空間連片整備。

在利益協(xié)調(diào)方面，肇慶采用作價入股的方式，解決相關(guān)主體的利益分配問題，支撐空間連片開發(fā)。土地權(quán)屬人以土地作價出資入股項目公司與政府一同開發(fā)土地，有效避免了收地和利益再分配帶來的問題；用股權(quán)替代留用地，通過“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理”的模式，實現(xiàn)了留用地從“零星散亂”向“集中集約”的轉(zhuǎn)變，有效解決了留用地難以兌現(xiàn)的問題。

在用地支持方面，各城市均有各自的特色政策。例如，重慶采用地票制度，復(fù)墾閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，將以上用地轉(zhuǎn)為適合栽種農(nóng)作物的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴格驗收后騰出等量面積的建設(shè)用地，由市國土房管部門發(fā)放建設(shè)用地指標憑證，此憑證被稱為“地票”。河南省鄭州市則采用“復(fù)墾卷”的形式，土地競買人必須提前購買與出讓土地同等新增面積的復(fù)墾卷，方可參與土地競買。浙江省通過“集地劵”對閑置農(nóng)村宅基地、農(nóng)村地區(qū)廢棄工礦等建設(shè)用地進行復(fù)墾，驗收后形成建設(shè)用地指標，“集地劵”可以上市交易，允許銀行質(zhì)押。

在土地置換方面，佛山市順德區(qū)出臺了用地價值認定標準，夯實了用地置換的基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)匾?guī)定按置換流程進行換地手續(xù)不視為用地交易，避免土地權(quán)屬人變動帶來的重復(fù)繳稅。同時，差異化設(shè)置不同主體的置換條件，對政府用地設(shè)立較高的置換門檻，避免行政審計風(fēng)險。

4 政策建議

（1）建立有償使用、封閉管理和自我平衡機制，多機制保障土規(guī)規(guī)模和指標供給。主要措施包括以下3個方面：①對于連片改造項目，政府支持用地、指標有償使用的形式，改造主體通過移交人才公寓、公共租賃住房等形式返還市、區(qū)政府。②對周轉(zhuǎn)規(guī)模和指標庫進行封閉管理，對于連片改造項目，政府支持的用地規(guī)模、指標設(shè)定全市區(qū)上限，建立周轉(zhuǎn)規(guī)模和指標庫，通過分期滾動開發(fā)，借用市、區(qū)政府規(guī)模指標，拆舊復(fù)墾后騰挪指標歸還市、區(qū)政府，整體在舊改項目內(nèi)封閉運行。③鼓勵利用社會資金自我墾造，通過拆舊復(fù)墾或增減掛鉤等形式，實現(xiàn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的占補平衡。

（2）規(guī)范連片整合用地路徑與次序。首先，優(yōu)先將村集體權(quán)屬范圍內(nèi)建設(shè)用地、非建設(shè)用地、留用地的欠賬及可預(yù)支部分納入連片整合；其次，整合周邊舊廠用地、舊城鎮(zhèn)用地以及相應(yīng)歷史批文用地，并采取一定的限制措施；最后，當(dāng)條件不足時，經(jīng)充分論證，且在滿足政府資產(chǎn)收益的前提下，方可采用政府儲備地支持等方式。

（3）建立政府儲備地協(xié)議出讓黑白名單制度，提高政府儲備地使用門檻，降低政府儲備地支持連片更新的行政風(fēng)險。劃定協(xié)議出讓底線，與省級部門充分溝通，連片整備項目土地協(xié)議出讓底線與類型，明確可納入?yún)f(xié)議出讓地名錄，與省、市、區(qū)各政策協(xié)調(diào)一致。明確連片整備用地項目的負面清單，主要包括建新區(qū)范圍內(nèi)年代新、質(zhì)量好、效益好的國有用地，區(qū)位好、已收儲的經(jīng)營性政府儲備地，建新區(qū)范圍內(nèi)用地，以及位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的生態(tài)控制用地。

（4）政策、行政、技術(shù)體系相互協(xié)調(diào)，夯實成片連片更新的支撐基礎(chǔ)。政策體系方面，省、市、區(qū)政府需協(xié)同出臺政策，逐級反饋，完善細化。省政府出臺原則性支持政策，如支持復(fù)墾規(guī)模指標轉(zhuǎn)移、支持舊廠舊城鎮(zhèn)連片整備等。市政府落實實施細則，如明確準入門檻、細化底線要求、明確工作方案、實施意見等政策。區(qū)政府出臺區(qū)級試點政策，指導(dǎo)試點項目的實施。行政體系方面，明確審批流程，省、市、區(qū)及鎮(zhèn)、街依據(jù)政策指導(dǎo)逐級審批。在技術(shù)體系方面，要銜接各類技術(shù)標準，在路徑上要參照國土空間規(guī)劃技術(shù)體系，滿足耕地占補平衡、拆舊復(fù)墾、增減掛鉤、土地供應(yīng)管理等需求。在城市更新體系中，與連片土地整備方案、用地報批、改造經(jīng)濟測算、融資平衡等方面相匹配。在規(guī)劃技術(shù)體系中，與規(guī)劃技術(shù)標準、控制性詳細規(guī)劃等相符合。