●王 雯 劉鈺冰

一、引言

財(cái)政是國家的基礎(chǔ)和血液，是國家管理經(jīng)濟(jì)和配置資源、實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)和戰(zhàn)略意圖的主要手段。作為國家治理手段的重要工具，財(cái)政必須以國家與政黨發(fā)展所面臨的時(shí)代性問題為基準(zhǔn)，并以此來適應(yīng)時(shí)代發(fā)展與國家功能調(diào)整的需要。并且從歷史角度看，財(cái)政作為有效聯(lián)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在不同的時(shí)期會有不同的側(cè)重，扮演不同的角色，實(shí)現(xiàn)不同的職能。而財(cái)政理論的產(chǎn)生及發(fā)展與一個(gè)國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、思想緊密相關(guān)，財(cái)政理論不同流派的邏輯形成自然也與其所處時(shí)空的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和主流意識形態(tài)有極大聯(lián)系。

作為國家制度的決定性要素和核心領(lǐng)導(dǎo)力量，中國共產(chǎn)黨獨(dú)一無二的政治屬性體現(xiàn)為它始終堅(jiān)持以民為本、以現(xiàn)代化建設(shè)為根本導(dǎo)向，是有效推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的引領(lǐng)者。而財(cái)政始終圍繞黨的根本宗旨和不同時(shí)期的路線方針，為建立和鞏固社會主義國家政權(quán)服務(wù)、為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為謀求社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史方向服務(wù)，從而在制度和功能上形成了獨(dú)特的政治本質(zhì)、制度內(nèi)涵和功能定位。中國共產(chǎn)黨建黨百年來，始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，聚焦“醒過來”“站起來”“富起來”到“強(qiáng)起來”的歷史主題和發(fā)展邏輯，經(jīng)歷了新民主主義革命時(shí)期、社會主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期以及中國特色社會主義新時(shí)代。而現(xiàn)代國家在發(fā)展建設(shè)的過程中，財(cái)政理論也會隨時(shí)代變化和制度調(diào)整而不斷更迭轉(zhuǎn)型。本文圍繞新民主主義革命時(shí)期、社會主義革命和建設(shè)時(shí)期、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期以及中國特色社會主義新時(shí)代這四個(gè)歷史時(shí)期，通過對不同歷史發(fā)展時(shí)期財(cái)政改革背景的梳理，著重回答三個(gè)問題：不同歷史階段中國共產(chǎn)黨制定的發(fā)展戰(zhàn)略與方針是如何影響財(cái)政改革的？在這些改革背景下財(cái)政理論是如何應(yīng)運(yùn)而生的？財(cái)政理論的產(chǎn)生與演變又是如何進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政改革實(shí)踐的？并以此對建黨百年來財(cái)政理論的梳理進(jìn)行系統(tǒng)性總結(jié)，進(jìn)而為未來深入構(gòu)建新時(shí)代中國特色財(cái)政理論奠定基礎(chǔ)。

二、新民主主義革命時(shí)期的生存型財(cái)政

1921年中國共產(chǎn)黨成立，不僅使得中國革命從此面貌一新，也在根本上決定了這一時(shí)期的財(cái)政必須為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命斗爭、進(jìn)而建立社會主義國家政權(quán)而服務(wù)的歷史使命與政治本質(zhì)。

（一）中國共產(chǎn)黨成立和土地革命時(shí)期

1921年7月，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會召開，會議通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》中提出，廢除資本私有制，沒收一切生產(chǎn)資料歸社會所有。中國新民主主義財(cái)政理論便在農(nóng)村革命根據(jù)地的土壤中產(chǎn)生。土地革命初期，根據(jù)地的財(cái)政來源主要“取之于敵”，包括財(cái)政繳獲和沒收地主豪紳的財(cái)產(chǎn)兩部分。隨著土地革命的深入發(fā)展，農(nóng)民開始從分得的土地中取得經(jīng)濟(jì)利益，逐步具備了在一定程度上承擔(dān)納稅義務(wù)的能力。在條件基本成熟后，根據(jù)地逐步建立起稅收制度①，財(cái)政支出主要用于紅軍的戰(zhàn)爭供給②。在革命根據(jù)地，財(cái)政工作受到重視。1931年，“一蘇大”通過的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)政策的決議案》提出，消滅國民黨軍閥政府一切的捐稅制度，另定統(tǒng)一的累進(jìn)所得稅則。1934年，毛澤東在“二蘇大”的主題報(bào)告中專門談及了蘇維埃財(cái)政政策的基本思想和原則，明確地指出蘇維埃財(cái)政目的是保障革命戰(zhàn)爭的供給，性質(zhì)是維護(hù)和爭取廣大人民群眾的根本利益；其財(cái)政來源包括向一切封建剝削者進(jìn)行沒收或征罰、稅收和國民經(jīng)濟(jì)事業(yè)的發(fā)展，其基本方針是從發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)來增加財(cái)政的收入，財(cái)政支出必須堅(jiān)持節(jié)省原則。從“一蘇大”到“二蘇大”，蘇維埃中央政府正是遵循毛澤東的這一財(cái)政思想，建立和發(fā)展蘇維埃紅色政權(quán)的財(cái)政事業(yè)。

（二）抗日根據(jù)地時(shí)期

1935年華北事變后，中國共產(chǎn)黨把建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線作為實(shí)現(xiàn)民主革命戰(zhàn)略任務(wù)的一項(xiàng)根本策略。此時(shí)紅軍和政府的財(cái)政來源主要包括在戰(zhàn)場上奪取和沒收的日偽財(cái)產(chǎn)、愛國民眾捐助和來自公營企業(yè)的收入，其中第一項(xiàng)是最主要的收入來源，財(cái)政支出主要用于抗日戰(zhàn)爭供給。而戰(zhàn)爭的巨大消耗同有限的農(nóng)民負(fù)擔(dān)能力及落后的、受到戰(zhàn)爭嚴(yán)重破壞的農(nóng)村生產(chǎn)力之間存在著嚴(yán)重的矛盾。1942年，毛澤東在《抗日時(shí)期的經(jīng)濟(jì)問題和財(cái)政問題》一文中將“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障供給”作為革命根據(jù)地財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的總方針，“取之于民，用之于民”為總原則，并強(qiáng)調(diào)“財(cái)政政策的好壞固然足以影響經(jīng)濟(jì)，但是決定財(cái)政的則是經(jīng)濟(jì)”。這一時(shí)期，陳云在擔(dān)負(fù)陜甘寧邊區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)工作的同時(shí)，也提出財(cái)政收入第一、財(cái)政支出第二的財(cái)政思想。毛澤東和陳云等共產(chǎn)黨人的財(cái)政思想，雖然相對零散并未形成某種系統(tǒng)的財(cái)政理論，但為當(dāng)時(shí)的財(cái)政學(xué)者立足生產(chǎn)力的發(fā)展探討財(cái)政與國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系指明了方向，也為后期“國家分配論”這一重要財(cái)政理論的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。

（三）解放戰(zhàn)爭時(shí)期

抗日戰(zhàn)爭勝利后，全面內(nèi)戰(zhàn)很快爆發(fā)。為了恢復(fù)解放區(qū)工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，鞏固經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決財(cái)政困難，根據(jù)地和解放區(qū)繼續(xù)貫徹“發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)、公私兼顧、勞資兩利”的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)方針和“發(fā)展經(jīng)濟(jì)，保障供給”的財(cái)政方針。解放戰(zhàn)爭期間，中國共產(chǎn)黨主要在以下方面提出了新的財(cái)政思想：一是新解放區(qū)的稅收政策問題，既要保障戰(zhàn)爭供給，又要貫徹新民主主義的經(jīng)濟(jì)方針、經(jīng)濟(jì)政策，應(yīng)充分認(rèn)識和利用財(cái)政稅收所具有的聚財(cái)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的雙重功能；二是城市稅收政策問題，比如為了維護(hù)和恢復(fù)城市經(jīng)濟(jì)，沿用和改造舊稅制；三是新中國的稅收政策問題，比如分大區(qū)頒布單行稅法，為全國統(tǒng)一稅政奠定基礎(chǔ)；等等。

三、社會主義革命和建設(shè)時(shí)期的生產(chǎn)型財(cái)政

1949年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新中國成立。建國初期，國家建設(shè)的首要任務(wù)和目標(biāo)是鞏固人民政權(quán)，恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)。1953年，中國共產(chǎn)黨開始帶領(lǐng)人民開展大規(guī)模的社會主義改造和有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。隨后鄧小平指出，財(cái)政建設(shè)要發(fā)揮對實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)社會主義革命的保障作用。1956年，中共八大指出，黨和全國人民的主要任務(wù)是把我國盡快地從落后的農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)橄冗M(jìn)的工業(yè)國，應(yīng)正確地處理財(cái)政和國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，財(cái)政收入必須建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，財(cái)政支出也必須首先保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。前期，由于社會中存在大量的私人產(chǎn)權(quán)，稅收成為主要的財(cái)政收入形式。但隨著國家逐步完成社會改造任務(wù)，社會中的私人產(chǎn)權(quán)被基本消滅，稅收逐步衰落，逐漸形成一種以國營工商業(yè)單位為基本活動主體、以行政命令為主要運(yùn)行動力的現(xiàn)代家財(cái)型財(cái)政。財(cái)政支出主要用于國家基本經(jīng)濟(jì)建設(shè)（新建國營企業(yè)）和國有企業(yè)經(jīng)營活動（流動資金、挖潛改造資金）。

在財(cái)政理論發(fā)展上，這一階段，新中國財(cái)政學(xué)初步建立，同時(shí)也見證了蘇聯(lián)財(cái)政學(xué)傳統(tǒng)理念的引入和退出。20世紀(jì)50年代從前蘇聯(lián)全盤引入的“貨幣關(guān)系論”認(rèn)為，財(cái)政是進(jìn)行國民收入分配和再分配的工具，這種分配和再分配是以貨幣形式進(jìn)行的。因此，財(cái)政科學(xué)只有一個(gè)客觀的對象，即作為生產(chǎn)關(guān)系的一部分而客觀存在的貨幣關(guān)系，也就是形成這種貨幣關(guān)系的規(guī)律、表現(xiàn)、方法、作用范圍以及在再生產(chǎn)過程中的作用。然而，“貨幣關(guān)系論”沒有認(rèn)識到財(cái)政與國家之間的本質(zhì)聯(lián)系，也沒有正確地把握財(cái)政的本質(zhì)，因而并未得到中國學(xué)者的普遍認(rèn)同，只在我國經(jīng)歷了短暫的幾年時(shí)間，就被多數(shù)學(xué)者予以否定。1956年4月，毛澤東在中共中央政治局?jǐn)U大會議上發(fā)表了《論十大關(guān)系》的講話，重點(diǎn)就是要突出從“以蘇為師”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙蕴K為鑒”，至此中國財(cái)政理論也開始“去蘇聯(lián)化”。在馬克思主義基本原理基礎(chǔ)上基于本國實(shí)踐的獨(dú)立的理論建構(gòu)逐漸開始，最終確立了以“國家分配論”為主流學(xué)派的中國第一代財(cái)政基礎(chǔ)理論，與當(dāng)時(shí)興起的“價(jià)值分配論”“剩余產(chǎn)品論”等共同形成了早期中國社會主義財(cái)政理論體系，并產(chǎn)生了持續(xù)的歷史影響力。

1957年，老一輩財(cái)政學(xué)家許廷星教授在批判“貨幣關(guān)系論”的基礎(chǔ)上，第一次比較系統(tǒng)地提出并論述了“國家分配論”的基本內(nèi)容，明確地使用了“國家”和“分配關(guān)系”去界定財(cái)政內(nèi)涵，即“國家關(guān)于社會產(chǎn)品或國民收入分配與再分配過程中的分配關(guān)系，也就是人類社會各個(gè)發(fā)展階段中國家對社會的物質(zhì)資料的分配關(guān)系”，這樣社會生產(chǎn)中的分配就被區(qū)分為經(jīng)濟(jì)屬性分配和財(cái)政屬性分配兩大類型。老一輩財(cái)政學(xué)家陳共教授揭示并明確了財(cái)政的本質(zhì)，作為國家調(diào)控工具，財(cái)政本身隨著階級和國家的出現(xiàn)而產(chǎn)生，“是在國家集中分配過程中形成的以國家為主體的分配關(guān)系”，是“主要利用價(jià)值形式強(qiáng)制地、無償?shù)貐⑴c一部分社會產(chǎn)品或國民收入的分配”，這也正是“國家分配論”的核心觀點(diǎn)，同馬克思關(guān)于捐稅的本質(zhì)的分析相符合。1964年召開的第一次全國財(cái)政理論討論會，即著名的“大連討論會”，確立了作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期財(cái)政基礎(chǔ)理論“國家分配論”的主流地位。

由于“國家分配論”能夠較好地解釋和適應(yīng)當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)踐和財(cái)政事業(yè)，也為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府財(cái)政活動提供了理論解釋和實(shí)踐指導(dǎo)，為推動具有中國特色現(xiàn)代財(cái)政理論體系的建立和發(fā)展作出了重要的貢獻(xiàn)，因此在當(dāng)時(shí)逐步形成了一定的歷史地位和影響力。

四、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期的發(fā)展型財(cái)政

1982年，黨的十二大指出，全面開創(chuàng)新局面的首要任務(wù)是繼續(xù)推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)。1978年改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)成分的引入對中國經(jīng)濟(jì)制度產(chǎn)生了重大沖擊，一方面，由于經(jīng)濟(jì)效益全面下降，國營企業(yè)大量虧損，逐漸失去了財(cái)政收入提供者的地位，現(xiàn)代家財(cái)型財(cái)政在完成歷史使命后陷入了困境，處于事實(shí)上的危機(jī)狀態(tài)；另一方面，在市場經(jīng)濟(jì)改革初期，財(cái)政通過“分灶吃飯”“財(cái)政包干”等“放權(quán)讓利”改革措施持續(xù)性地向地方分權(quán)，使得財(cái)政包干制度逐漸成了央地關(guān)系的主旋律，地方政府發(fā)展動力被激活，財(cái)政工作逐漸理性化。同時(shí)隨著微觀企業(yè)主體活力增強(qiáng)，以個(gè)人權(quán)利和資源交易為核心的市場經(jīng)濟(jì)在中國不斷興起，財(cái)政收入的主體部分演變成大眾稅收，尤其是非國有經(jīng)濟(jì)主體上繳的稅收，國有企業(yè)在財(cái)政上的貢獻(xiàn)越來越小，依賴于私人財(cái)產(chǎn)和個(gè)人收益的稅收型財(cái)政不斷復(fù)興，現(xiàn)代財(cái)政制度在中國逐漸成形③。隨后，在鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論的引領(lǐng)下，我國財(cái)政理論探索也呈現(xiàn)出百花齊放態(tài)勢，并逐步形成了在探討中國現(xiàn)實(shí)問題過程中引進(jìn)和消化西方現(xiàn)代財(cái)政理論后再創(chuàng)新的新局面。

（一）社會共同需要論

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)被視為一種“錯(cuò)誤”的歷史選擇逐漸被市場經(jīng)濟(jì)所取代，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)物的“國家分配論”遭受的質(zhì)疑日益增多。部分學(xué)者認(rèn)為“國家分配論”以財(cái)政活動滿足國家職能的需要作為理論研究的出發(fā)點(diǎn)，帶有一定的任意性和主觀性，甚至在某種程度上會導(dǎo)致“唯意志論”，應(yīng)該被視為偏離主流財(cái)政發(fā)展趨勢的一段插曲。在引進(jìn)、吸收、改造英美財(cái)政理論基礎(chǔ)上，逐漸形成了以何振一教授和陳共教授為代表的“社會共同需要論”、以王紹飛教授為代表的“剩余產(chǎn)品分配論”、以王亙堅(jiān)教授為代表的“價(jià)值分配論”、以李成瑞教授為代表的“資金運(yùn)動論”以及以侯夢蟾教授為代表的“再生產(chǎn)前提論”等等。這些理論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制乃至有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制大背景下，圍繞財(cái)政本質(zhì)和屬性展開討論而形成的，旨在澄清財(cái)政與國家的關(guān)系、財(cái)政是上層建筑還是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、財(cái)政是否會隨著國家的消亡而消亡等重大理論問題，其中影響力較大的是“社會共同需要論”。

以馬克思主義國家學(xué)說為理論基礎(chǔ)的“社會共同需要論”產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代末80年代初，該理論認(rèn)為，財(cái)政并不是因?yàn)閲也女a(chǎn)生，而是社會共同需要的產(chǎn)物，即滿足“社會共同需要”為核心的公共性才是財(cái)政的固有屬性，是財(cái)政行為的動力源，當(dāng)人類社會出現(xiàn)剩余產(chǎn)品，發(fā)生社會共同需要的時(shí)候就產(chǎn)生了財(cái)政。此時(shí)財(cái)政范圍就既包括“以社會代表為占支配地位的主體的分配”，還包括以滿足社會共同需要為目的的分配，并且在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會背景、不同形式的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系下，呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。

1978年改革開放后，我國逐步邁入由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的探索時(shí)期，“社會共同需要論”的產(chǎn)生則正是我國財(cái)政理論及財(cái)政實(shí)踐對這種轉(zhuǎn)軌現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性調(diào)整與修正?！吧鐣餐枰摗弊鳛椤柏炌R克思主義經(jīng)典理論與現(xiàn)代西方財(cái)政理論的橋梁，是貫通現(xiàn)代西方財(cái)政理論與中國財(cái)政實(shí)踐的契合點(diǎn)”，為未來市場經(jīng)濟(jì)條件下“公共財(cái)政論”的產(chǎn)生提供了理論鋪墊和意識基礎(chǔ)，為中國的財(cái)政學(xué)基本理論體系建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。

（二）公共財(cái)政論

1992年10月，黨的十四大報(bào)告正式提出“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，從根本上打破了把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)認(rèn)定為社會基本制度范疇的傳統(tǒng)思想束縛，使學(xué)界開始重新認(rèn)識二者的關(guān)系。在這一階段，財(cái)政收入方面，在1994年集中進(jìn)行的分稅制改革和2004年后逐漸開展的稅制改革基礎(chǔ)上，來源于大眾財(cái)產(chǎn)或收入的規(guī)范性稅收才真正成為主要財(cái)政收入來源。財(cái)政支出方面，中國逐漸從專注于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的生產(chǎn)國家，走向重視民眾社會福利的福利國家，政府也開始以提供公共服務(wù)為自己的主要施政目標(biāo)，民眾對財(cái)政支出的需求不再是投資，而是提供公共服務(wù)與社會福利。在這一背景下，財(cái)政學(xué)界借鑒西方財(cái)政學(xué)基本理論并結(jié)合中國國情特別是中國的改革開放進(jìn)程，圍繞財(cái)政職能作用展開了大討論，于20世紀(jì)90年代形成了以高培勇、張馨、安體富等為代表、以社會契約論為理論基礎(chǔ)的“公共財(cái)政論”?！肮藏?cái)政論”比較全面地吸收了西方現(xiàn)代財(cái)政理論的成果，以公共產(chǎn)品為核心，旨在以經(jīng)濟(jì)學(xué)視角澄清在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下國家與市場的關(guān)系，以及財(cái)政應(yīng)該干什么、應(yīng)該怎么干等重大理論和實(shí)踐問題，進(jìn)而闡釋并構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度框架。雖然公共財(cái)政是適應(yīng)并服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的，是為市場提供“公共”服務(wù)并彌補(bǔ)市場失效的國家財(cái)政，但它受到“公共”的規(guī)范、決定和制約，必須堅(jiān)持社會主義公有制財(cái)政的方向。然而，即便如此，“公共財(cái)政論”的提出仍舊引發(fā)了較大的學(xué)術(shù)爭論④。比如鄧子基教授就呼吁，由于“公共財(cái)政”本質(zhì)上仍反映的是“以國家為主體的分配關(guān)系”，因此不能因?yàn)榘l(fā)展“公共財(cái)政”而否定“國家分配論”，而應(yīng)大力借鑒西方“公共財(cái)政”模式的運(yùn)行機(jī)制與管理方法來豐富和發(fā)展“國家分配論”。除此之外，多數(shù)批判性觀點(diǎn)都立足于“公共財(cái)政”本身產(chǎn)生于西方國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，與西方自由市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是市場失靈存在更強(qiáng)的歷史共生關(guān)系，因此而認(rèn)為“公共財(cái)政”模式不能作為我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的最終財(cái)政模式。然而歷史證明，“公共財(cái)政論”也正是在各種觀點(diǎn)和意見的探討與爭鳴中逐步發(fā)展完善。1998年12月召開的全國財(cái)政工作會議首次提出了我國建立公共財(cái)政基本框架的思路及相關(guān)原則，標(biāo)志著公共財(cái)政作為財(cái)政改革的目標(biāo)模式被中央決策層正式肯定和明確，“公共財(cái)政論”也成為當(dāng)時(shí)理論界普遍接受的主流觀點(diǎn)。

五、中國特色社會主義新時(shí)代的國家治理型財(cái)政

2013年，在全面深化改革的背景下，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，首次將財(cái)政改革由原來的經(jīng)濟(jì)改革突破口、排頭兵，提升到“基礎(chǔ)、支柱、保障”的高度，是在新的歷史起點(diǎn)上對財(cái)政地位和財(cái)政作用作出的更高戰(zhàn)略層次的新論斷，對全面推進(jìn)財(cái)政理論及財(cái)政實(shí)踐改革具有重要意義。

黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會作出的決定掀起了財(cái)政理論研究的新高潮，尤其是南昌會議、長沙會議、泰安會議、廊坊會議等財(cái)政理論研討會的順利召開，更是將財(cái)政理論提到一個(gè)新高度。較為一致的理論觀點(diǎn)都認(rèn)為，傳統(tǒng)的財(cái)政理論從西方財(cái)政理論中的市場失靈出發(fā)，從而圍繞提供公共產(chǎn)品構(gòu)建了一個(gè)自認(rèn)為完整的邏輯體系。雖然這套邏輯體系也被引入我國用于分析中國的財(cái)政問題，但這套傳統(tǒng)的財(cái)政理論在中國土地上卻呈現(xiàn)出嚴(yán)重的邏輯缺陷⑤，無法推導(dǎo)出財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)這一重要結(jié)論。黨的十九大報(bào)告指出，“中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這為創(chuàng)新財(cái)政理論提供了研究契機(jī)。進(jìn)入新時(shí)代，中國財(cái)政學(xué)掀起了財(cái)政基礎(chǔ)理論研究熱潮，出現(xiàn)了從多個(gè)視角探討財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論的新觀點(diǎn)、新范式⑥，影響力比較大的有以高培勇教授為代表的現(xiàn)代財(cái)政制度理論、以劉尚希教授為代表的公共風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政論、以李俊生教授為代表的新市場財(cái)政學(xué)等，都進(jìn)一步推動了中國財(cái)政學(xué)的繁榮和發(fā)展，促進(jìn)了中國財(cái)政理論話語體系、學(xué)術(shù)體系、學(xué)科體系的建設(shè)。

高培勇教授立足于黨的十八屆三中全會提出的現(xiàn)代財(cái)政制度與公共財(cái)政制度之間一脈相承的關(guān)系，以及總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)的需要，將財(cái)稅體制的屬性定位由經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容轉(zhuǎn)換為國家治理體系的重要組成部分，將現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征概括為公共性、非營利性和法治化，進(jìn)而從總體上勾畫了以人民為主體的現(xiàn)代財(cái)政制度的基本形態(tài)。

劉尚希教授認(rèn)為，自凱恩斯理論流行以來，對財(cái)政的功能界定越來越工具化，而黨的十八屆三中全會將財(cái)政視為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，實(shí)際上就擺脫了這種工具論。對此，他們創(chuàng)新性地提出以公共風(fēng)險(xiǎn)作為財(cái)政基礎(chǔ)理論建設(shè)的邏輯前提，將財(cái)政的基本職能界定為防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，以此來糾正我國財(cái)政學(xué)界和業(yè)務(wù)部門的工具論思維。也就是說，國家治理的本質(zhì)是公共風(fēng)險(xiǎn)的治理，通過國家政府的財(cái)政行為、財(cái)政制度、財(cái)政政策向風(fēng)險(xiǎn)社會“注入確定性”，從而實(shí)現(xiàn)國家進(jìn)步、人民和諧。

李俊生教授的新市場財(cái)政學(xué)跳出了英美財(cái)政理論市場失靈的思維局限，在“社會共同需要”的基礎(chǔ)上，把市場視作一個(gè)交易平臺，國家是市場政治邊界的規(guī)定者，而政府同企業(yè)、法人、自然人等其他社會組織成員一樣都只是市場活動的參與者。市場的中性特征確保使其不“偏袒”任何一方，財(cái)政的職能作用可能就發(fā)生了變化，也形成了政府與市場之間以集體決策程序?yàn)槟繕?biāo)確定方式、以公共價(jià)值為政府財(cái)政行為市場的表現(xiàn)形式的新關(guān)系。

六、建黨百年來財(cái)政理論演變邏輯與改革啟示

（一）建黨百年來財(cái)政理論的演變邏輯

中國共產(chǎn)黨成立100年以來，伴隨著“醒過來”“站起來”“富起來”到“強(qiáng)起來”的歷史主題和發(fā)展邏輯，我國經(jīng)歷了一窮二白的革命時(shí)期，以及從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的探索期，根據(jù)不同時(shí)期、不同階段的政治經(jīng)濟(jì)形勢和改革發(fā)展任務(wù)，財(cái)政作為國家推進(jìn)改革、實(shí)現(xiàn)發(fā)展的重要工具和資源配置方式，基于特定的歷史場景和時(shí)代際遇，也在不斷隨之作出相應(yīng)的調(diào)整。在國家構(gòu)建與黨的壯大成長過程中，財(cái)政制度也得以重構(gòu)，財(cái)政理論得以繁榮發(fā)展，財(cái)政實(shí)踐改革過程也呈現(xiàn)出漸進(jìn)式演進(jìn)的邏輯和特征。

建國前到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家治理與改革的重心始終在軍事國防與經(jīng)濟(jì)管制，財(cái)政成為國家籌集資金、集中建設(shè)以迅速推進(jìn)工業(yè)化的重要工具。這一時(shí)期，“國家分配論”將來自蘇聯(lián)的馬克思主義原理與中國的具體國情相結(jié)合，在財(cái)政本質(zhì)、財(cái)政職能、財(cái)政對象等方面形成了較為系統(tǒng)的理論體系，在理念和操作層面為財(cái)政實(shí)踐提供指導(dǎo)。改革開放以后，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)軌期。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐漸繁榮，西方公共財(cái)政理論的影響逐漸顯現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上所形成的中國特色公共財(cái)政理論也在發(fā)揮重要影響和作用。黨的十八大以來，隨著“五位一體”總體布局的提出，西方主流財(cái)政理論所強(qiáng)調(diào)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)屬性已然不能滿足我國急劇變化的國家治理的需要。尤其是在黨的十八屆三中全會提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定位之后，財(cái)政本身所承擔(dān)的職責(zé)使命由經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步發(fā)展為“五位一體”，雖然從基礎(chǔ)理論的角度，真正提升到國家治理這個(gè)高度的財(cái)政學(xué)尚未形成，但是基于國家治理現(xiàn)代化的新發(fā)展階段已然要求對公共財(cái)政理論展開深刻反思，這也反映了當(dāng)前建設(shè)一套在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下的財(cái)政基礎(chǔ)理論的重要性與必要性。黨的十九大到二十大，是“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，必須堅(jiān)定不移把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，同樣，也必須加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)創(chuàng)新財(cái)政理論研究。

（二）建黨百年來財(cái)政理論改革的啟示

通過梳理和回顧建黨百年財(cái)政理論思想的歷史，可以得到以下啟示：

首先，雖然自中國共產(chǎn)黨成立以來，財(cái)政始終是國家配置資源的重要手段，但在黨和國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化國家建設(shè)和民族復(fù)興的歷史大局中，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義革命、建設(shè)和改革等不同歷史時(shí)期，財(cái)政作為國家資源配置的重要方式，始終都圍繞著黨和國家戰(zhàn)略重心和階段性任務(wù)而不斷調(diào)整，并轉(zhuǎn)變其活動范圍、功能職責(zé)及作用方式，進(jìn)而在改革過程中不斷激發(fā)和釋放資源配置活力，為市場經(jīng)濟(jì)改革提供了重要動力，為實(shí)現(xiàn)社會大局穩(wěn)定和市場化深入推進(jìn)提供了重要保障。

其次，堅(jiān)持財(cái)政理論建設(shè)必須尊重歷史和反映實(shí)踐的基本邏輯，中國財(cái)政理論必須要貼近并能夠解釋中國的實(shí)踐道路和改革發(fā)展問題，既要體現(xiàn)對現(xiàn)實(shí)問題的反饋和指導(dǎo)，也要思考推進(jìn)財(cái)政改革的發(fā)展，更需要時(shí)刻從較長的歷史周期上，結(jié)合自身國情與現(xiàn)實(shí)問題去客觀評判財(cái)政的改革歷程。即使是當(dāng)前新時(shí)代建設(shè)有中國特色社會主義理論背景下而出現(xiàn)的眾多新主張新觀點(diǎn)，也同樣需要基于歷史視野來梳理財(cái)政理論及改革歷史，并進(jìn)一步深化與開拓，從而探索更具普遍意義的財(cái)政理論的創(chuàng)新，只有這樣，才能真正運(yùn)用中國財(cái)政理論來講好中國的財(cái)政故事。

注釋：

①包括土地稅、山林稅、園地稅等。有些根據(jù)地還保留了商業(yè)稅、公營收入（“紅軍公田”），除此之外還有獲得解放的農(nóng)民和城鎮(zhèn)貧民的捐贈收入。

②少量用于各級政府工作人員的生活費(fèi)和辦公費(fèi)、教育費(fèi)、運(yùn)輸交通費(fèi)，興辦各項(xiàng)事業(yè)的投資以及敵軍俘虜?shù)那采①M(fèi)等。

③劉守剛在《財(cái)政中國三千年》中指出，在這一階段重構(gòu)形成的新的稅收型財(cái)政，不是對晚清、國民時(shí)期稅收型財(cái)政的簡單歷史重演，而是全新的現(xiàn)代財(cái)政制度。

④包括葉子榮（1998）、張馨（1998、1999）、趙志耘和郭慶旺（1998）、吳俊培（1998）、安體富（1999）、陳共（1999）、葉振鵬（1999）和劉尚希（2000），等等。

⑤具體包括武斷地認(rèn)為政府與市場是二元對立的、在假設(shè)市場萬能的基礎(chǔ)上推導(dǎo)出市場失靈、片面地認(rèn)為政府與市場構(gòu)成整個(gè)社會、“阿羅不可能定理”已證明福利角度的公共產(chǎn)品在邏輯上不存在、從機(jī)械唯物論來理解社會共同體等。

⑥包括高培勇、劉尚希、李俊生、郭慶旺、呂冰洋、劉曉璐、楊良初等學(xué)者。