□ 劉西東

近年來(lái)，隨著國(guó)有企業(yè)全面深化改革的系統(tǒng)推進(jìn)，中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)取得重大進(jìn)展，地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)在健全法人治理方面成效明顯，而作為地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)重要組成部分的子企業(yè)，當(dāng)前仍存在著一定的差距，最重要也最突出的問(wèn)題就是董事會(huì)建設(shè)有待加強(qiáng)。加強(qiáng)地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)子企業(yè)的董事會(huì)建設(shè)，是新形勢(shì)下推進(jìn)地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。

一、加強(qiáng)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)的意義

1. 深化國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)任務(wù)

2015 年8 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了指導(dǎo)國(guó)企改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，對(duì)完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)提出了明確要求。2016 年，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性提出了新時(shí)代國(guó)企改革發(fā)展“兩個(gè)一以貫之”的重大原則?！秶?guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020—2022 年）》明確提出，要完善國(guó)有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)。建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，健全法人治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)和核心是推進(jìn)和加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，這是國(guó)企改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，也是深化國(guó)企改革的突破口，是建立更加成熟、更加定型的中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度的重要方向。

2. 提升企業(yè)治理水平的內(nèi)在要求

一流的企業(yè)要有一流的戰(zhàn)略、管理、決策能力，歸根到底是要有一流的企業(yè)治理能力和水平。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外環(huán)境深刻變化，各種不穩(wěn)定、不確定性因素增加，地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和考驗(yàn)增多，迫切需要建立更加科學(xué)的管理機(jī)制和決策體系。以加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)為依托，系統(tǒng)謀劃企業(yè)發(fā)展定位和戰(zhàn)略方向，實(shí)施規(guī)范科學(xué)的決策程序和決策方法，對(duì)于企業(yè)提升科學(xué)決策水平、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、識(shí)別和防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3. 理順國(guó)企管理機(jī)制的重要抓手

多年來(lái)，地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)一直沿用傳統(tǒng)的行政化管理方式對(duì)下屬子企業(yè)進(jìn)行管理。盡管近年來(lái)按照公司法等法律法規(guī)和健全現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，各子企業(yè)都從形式上順利完成了公司制改革，初步搭建起了由黨組織、股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等治理主體組成的法人治理結(jié)構(gòu)，但在對(duì)子企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理仍然采取行政化直接管理與股東參與子企業(yè)治理并存、以行政化直接管理為主的管控模式。通過(guò)加強(qiáng)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)由行政化的運(yùn)營(yíng)管控向基于法人治理結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略管控轉(zhuǎn)變，形成清晰高效科學(xué)的管理機(jī)制。

4. 激發(fā)子企業(yè)活力的有力手段

盡管子企業(yè)設(shè)立了董事會(huì)，但除上市子企業(yè)運(yùn)行較為規(guī)范外，其他子企業(yè)中普遍不同程度存在著董事會(huì)、經(jīng)理層與黨組織的權(quán)責(zé)關(guān)系模糊、人員兼任比例過(guò)高等問(wèn)題，部分子企業(yè)班子成員兼具董事會(huì)的決策權(quán)和經(jīng)理層的執(zhí)行權(quán)，分工不明，運(yùn)行不暢。加強(qiáng)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)，完善子企業(yè)董事會(huì)組織機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制，有利于調(diào)動(dòng)各方面積極性，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為企業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，激發(fā)子企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的活力。

二、子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)存在的問(wèn)題

1. 子企業(yè)間治理水平差別較大

地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)投資分布在不同的行業(yè)領(lǐng)域，涵蓋若干板塊，每個(gè)板塊又包括若干個(gè)子企業(yè)。不同股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)層級(jí)、歷史背景、規(guī)模大小的子企業(yè)在法人治理水平上差別較大。上市公司受外部監(jiān)管約束和內(nèi)控建設(shè)要求影響，法人治理較為規(guī)范，各治理主體間權(quán)責(zé)較為清晰，董事會(huì)運(yùn)行規(guī)范；而非上市公司則相對(duì)較差。國(guó)有企業(yè)集團(tuán)控股的多元化子企業(yè)股權(quán)相對(duì)分散，董事會(huì)建設(shè)水平要優(yōu)于全資子企業(yè)。從產(chǎn)權(quán)層級(jí)看，存在著層級(jí)遞減現(xiàn)象，一般下屬子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)層級(jí)越低，董事會(huì)建設(shè)越不規(guī)范，二級(jí)子企業(yè)要普遍優(yōu)于三級(jí)、四級(jí)子企業(yè)。

2. 各治理主體間職權(quán)不清

查閱地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)下屬各子企業(yè)的公司章程，不難發(fā)現(xiàn)，各子企業(yè)章程中盡管都對(duì)黨組織、股東或股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層的職權(quán)進(jìn)行了約定，但基本上都是按照上級(jí)黨組織、控股股東和公司法等法律法規(guī)的要求“生搬硬套”的，是千篇一律、粗線條的。沒有結(jié)合子企業(yè)自身特點(diǎn)科學(xué)合理劃分各治理主體的職權(quán)，致使企業(yè)遇到需決策的事項(xiàng)時(shí)，不知該提交哪一層治理主體決策。為了規(guī)避決策責(zé)任，公司班子而做出“利己選擇”的情況時(shí)有發(fā)生。部分子企業(yè)黨組織代替董事會(huì)、經(jīng)理層決策，前置研究變成了前置決定，無(wú)論大小事都交由黨組織會(huì)議決策，效率低下。

3. 董事會(huì)行權(quán)缺乏與集團(tuán)管控聯(lián)動(dòng)

基于企業(yè)歷史因素和外部監(jiān)管要求，地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)大都通過(guò)行政化方式對(duì)下屬子企業(yè)進(jìn)行管理，習(xí)慣于直接發(fā)通知，審批事項(xiàng)較多。子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中需要決策的事項(xiàng)大多需要先向集團(tuán)公司請(qǐng)示審批，待集團(tuán)公司研究批復(fù)后，再按照子企業(yè)章程中規(guī)定的決策權(quán)限交由相應(yīng)決策主體決策，僅僅是為了從形式上滿足規(guī)范法人治理的需要，致使決策流于形式。在此情況下，子企業(yè)董事會(huì)職能大幅弱化。

4. 董事會(huì)未發(fā)揮應(yīng)有作用

“定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)”是企業(yè)董事會(huì)的職責(zé)。戰(zhàn)略是企業(yè)實(shí)現(xiàn)基業(yè)長(zhǎng)青的重要基礎(chǔ)，從實(shí)踐上看，子企業(yè)董事會(huì)引領(lǐng)企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的職責(zé)作用發(fā)揮有限，相當(dāng)一部分子企業(yè)沒有清晰的發(fā)展戰(zhàn)略，有的子企業(yè)盡管制定了自身的戰(zhàn)略，但也多為滿足外部的要求，制定完成就束之高閣，與企業(yè)實(shí)際發(fā)展形成“兩層皮”。

5. 董事會(huì)架構(gòu)不合理

大部分子企業(yè)雖然設(shè)立了董事會(huì)，但全部或大部分為內(nèi)部執(zhí)行董事，黨組織成員、董事、經(jīng)理層成員高度重合，出現(xiàn)了同一撥人、議相同事、同時(shí)分別記幾個(gè)紀(jì)要的現(xiàn)象。很多董事兼任經(jīng)理層成員，在董事會(huì)會(huì)議上更多從企業(yè)內(nèi)部利益的角度出發(fā)發(fā)表意見，而未站在股東的角度審視問(wèn)題，形成“內(nèi)部人控制”。近年來(lái)，地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)按照國(guó)企改革相關(guān)要求，向子企業(yè)派出了外部董事，一定程度上解決了董事會(huì)與經(jīng)理層人員過(guò)度重疊的問(wèn)題，但派出董事多由集團(tuán)機(jī)關(guān)職能部室或其他子企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員兼任，每年僅參加一兩次董事會(huì)，日常很難抽出時(shí)間對(duì)擔(dān)任董事的子企業(yè)進(jìn)行深入調(diào)研，難以對(duì)公司改革發(fā)展提出有價(jià)值的精準(zhǔn)建議。此外，除上市公司按法律法規(guī)要求設(shè)置了專門委員會(huì)外，其他大部分子企業(yè)均未設(shè)立董事會(huì)專門委員會(huì)，即使部分子企業(yè)設(shè)置了專門委員會(huì)也未真正履行其應(yīng)有職責(zé)，不能給董事會(huì)決策提供專業(yè)支撐。

6. 董事會(huì)運(yùn)行不規(guī)范

在制度建設(shè)上，子企業(yè)未能全部建立《董事會(huì)工作規(guī)則》《專門委員會(huì)工作規(guī)則》《董事會(huì)授權(quán)管理制度》等規(guī)范董事會(huì)及其專門委員會(huì)運(yùn)行的制度，未對(duì)董事會(huì)會(huì)議形式、會(huì)議召集、會(huì)議表決、會(huì)議記錄等進(jìn)行規(guī)范。實(shí)際運(yùn)行中存在臨時(shí)召開會(huì)議、事后補(bǔ)簽表決等現(xiàn)象，流于形式地完成了紙面上規(guī)定的董事會(huì)決議。

7. 董事不能獨(dú)立發(fā)表意見

實(shí)踐中，大多數(shù)地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)從委派董事的專業(yè)性、子企業(yè)董事會(huì)議題的復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)防控等角度出發(fā)，未將需要子企業(yè)董事會(huì)決策的事項(xiàng)交由委派董事獨(dú)立決策，通常是子企業(yè)先將董事會(huì)議案交由集團(tuán)股權(quán)管理部門，股權(quán)管理部門組織相關(guān)職能部室審核并履行集團(tuán)相應(yīng)決策程序后，將集團(tuán)的決策意見轉(zhuǎn)交給委派董事，由委派董事在子企業(yè)董事會(huì)會(huì)議上按照集團(tuán)意見進(jìn)行表決，即“花瓶董事”。委派董事只需按照集團(tuán)意見參會(huì)即可，勿需發(fā)表個(gè)人意見，挫傷了委派董事履職的積極性。

三、加強(qiáng)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)的路徑

1. 厘清子企業(yè)權(quán)責(zé)邊界

（1）應(yīng)結(jié)合集團(tuán)監(jiān)管和子企業(yè)實(shí)際，促進(jìn)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理相統(tǒng)一，修訂細(xì)化子企業(yè)章程，明確子企業(yè)黨組織、股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層的權(quán)責(zé)邊界，將公司法中未明確的融資、擔(dān)保、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置等事項(xiàng)的決策權(quán)逐一合理交由某一治理主體，實(shí)現(xiàn)章程的規(guī)范化、特色化、實(shí)用化，避免“千人一面”。

（2）制定黨組織前置研究事項(xiàng)清單和子企業(yè)權(quán)責(zé)清單，使各治理主體行權(quán)履職有章可循，形成權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制。各治理主體權(quán)責(zé)明確清晰后，在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可建立授權(quán)機(jī)制，股東會(huì)向董事會(huì)合理授權(quán)，董事會(huì)向董事長(zhǎng)或經(jīng)理層合理授權(quán)，實(shí)現(xiàn)章程與授權(quán)制度的有序銜接，提高決策效率。

2. 規(guī)范子企業(yè)董事會(huì)構(gòu)成

（1）科學(xué)設(shè)置子企業(yè)董事會(huì)，對(duì)規(guī)模較小、決策事項(xiàng)較少、未實(shí)際運(yùn)營(yíng)或由上級(jí)單位經(jīng)營(yíng)管理的子企業(yè)，可不設(shè)董事會(huì)，僅設(shè)執(zhí)行董事，其他子企業(yè)要確保董事會(huì)應(yīng)建盡建。

（2）對(duì)建立董事會(huì)的子企業(yè)，調(diào)整董事會(huì)成員構(gòu)成，確保外部董事在董事會(huì)中占多數(shù)，發(fā)揮外部董事在企業(yè)管理中的決策作用及對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督作用，提升董事會(huì)的獨(dú)立性，有效解決內(nèi)部人控制問(wèn)題。

（3）推廣專職董事制度，選派在風(fēng)險(xiǎn)防控、戰(zhàn)略管理、財(cái)務(wù)投資等方面成績(jī)突出的領(lǐng)導(dǎo)干部或?qū)I(yè)技術(shù)人員到子企業(yè)任專職董事，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（4）加大對(duì)子企業(yè)決策事項(xiàng)的調(diào)研論證力度，為子企業(yè)問(wèn)診把脈，開具良方；加大董事培訓(xùn)力度，通過(guò)多種途徑提升董事履職能力。

3. 規(guī)范子企業(yè)董事會(huì)運(yùn)行

（1）加強(qiáng)子企業(yè)制度建設(shè)，構(gòu)建子企業(yè)以章程為核心的“1+N”內(nèi)控制度體系。制定權(quán)責(zé)清單、董事會(huì)工作規(guī)則、三重一大決策辦法、董事會(huì)專門委員會(huì)工作規(guī)則、董事會(huì)向經(jīng)理層授權(quán)管理辦法等制度，明確決策事項(xiàng)、會(huì)議制度、決策流程等，提升規(guī)范性。

（2）在各子企業(yè)設(shè)立董事會(huì)戰(zhàn)略、風(fēng)險(xiǎn)、薪酬、合規(guī)等專門委員會(huì)，市場(chǎng)化選聘經(jīng)理層成員的，另增設(shè)提名委員會(huì)，為董事會(huì)決策提供咨詢、建議，提高董事會(huì)決策的科學(xué)性。

4. 規(guī)范子企業(yè)董事會(huì)評(píng)價(jià)考核

（1）實(shí)行子企業(yè)董事會(huì)工作報(bào)告制度，明確報(bào)告應(yīng)包括的事項(xiàng)。地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)或子企業(yè)股東會(huì)每年聽取子企業(yè)董事會(huì)工作報(bào)告，全面掌握董事會(huì)運(yùn)行情況、工作開展情況等。建立董事會(huì)決議跟蹤落實(shí)以及后評(píng)估制度，確保董事會(huì)決議落實(shí)執(zhí)行。

（2）制定子企業(yè)董事會(huì)和董事考核評(píng)價(jià)制度，構(gòu)建董事會(huì)和董事業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，科學(xué)設(shè)置考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，完善激勵(lì)約束機(jī)制，以考核督促董事會(huì)科學(xué)規(guī)范運(yùn)行，指導(dǎo)董事盡責(zé)履職。

（3）健全監(jiān)督檢查與責(zé)任追究機(jī)制，通過(guò)審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)事會(huì)等途徑，對(duì)董事會(huì)運(yùn)行和董事履職進(jìn)行監(jiān)督檢查，嚴(yán)防失職之責(zé)和國(guó)有資產(chǎn)流失。

5. 優(yōu)化子企業(yè)管控模式

（1）結(jié)合國(guó)資監(jiān)管要求、地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)和子企業(yè)實(shí)際，探索科學(xué)高效的子企業(yè)管控模式，合理界定監(jiān)管邊界范圍，將集團(tuán)化管控與健全子企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（2）在滿足上級(jí)國(guó)資監(jiān)管要求的前提下，逐步減少對(duì)下屬子企業(yè)的行政審批，適度放權(quán)。對(duì)確需審批的事項(xiàng)，通過(guò)修改子企業(yè)章程的方式將行政審批權(quán)嵌入子企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，從集團(tuán)直接管理子企業(yè)向通過(guò)子企業(yè)股東會(huì)、董事會(huì)行使股東權(quán)利轉(zhuǎn)變，有序推動(dòng)子企業(yè)決策責(zé)任歸位，增強(qiáng)董事會(huì)決策的獨(dú)立性，建立權(quán)責(zé)清晰的內(nèi)部治理體系，形成兩種行權(quán)方式相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的協(xié)同效應(yīng)。

6. 適度向委派董事授權(quán)

合理細(xì)分子企業(yè)章程中約定的董事職權(quán)，綜合考慮決策事項(xiàng)復(fù)雜程度、風(fēng)險(xiǎn)承受能力、董事履職能力等，對(duì)委派董事適度授權(quán)，制定集團(tuán)向委派董事授權(quán)事項(xiàng)清單。清單內(nèi)的事項(xiàng)，集團(tuán)股權(quán)管理部門不再負(fù)責(zé)審核決策，由委派董事在子企業(yè)董事會(huì)上獨(dú)立發(fā)表個(gè)人意見并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。清單外的事項(xiàng)，集團(tuán)股權(quán)管理部門先行履行集團(tuán)決策程序后，由委派董事按照集團(tuán)審核意見參會(huì)表決。

7. 探索子企業(yè)股權(quán)多元化

通過(guò)混改、員工持股、引入戰(zhàn)投、上市等方式推進(jìn)子企業(yè)股權(quán)多元化，構(gòu)建以董事會(huì)為核心的子企業(yè)法人治理機(jī)構(gòu)，充分尊重其他股東權(quán)益，保證其他投資主體能夠按照出資合理派出董事參與公司董事會(huì)治理，構(gòu)建相互制衡的董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)和決策制度，從根本上解決單一股東“一言堂”的問(wèn)題，提高決策質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)防控能力和企業(yè)管理水平。

四、結(jié)語(yǔ)

加強(qiáng)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)是地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的一項(xiàng)系統(tǒng)性、創(chuàng)新性、漸進(jìn)式工作，是落實(shí)國(guó)企改革三年行動(dòng)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要在研究摸索中不斷改進(jìn)和完善。在規(guī)范和加強(qiáng)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)上，有序落實(shí)子企業(yè)董事會(huì)職權(quán)，提升子企業(yè)法人治理水平，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)集團(tuán)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制發(fā)生變化，是新形勢(shì)下地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)保證。地方國(guó)有企業(yè)集團(tuán)應(yīng)深刻把握新形勢(shì)新要求，進(jìn)一步加大董事會(huì)建設(shè)的改革力度，增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。