張 剛

（中國(guó)石化銷售股份有限公司，北京 100020）

近年來(lái)，隨著國(guó)家成品油消費(fèi)稅調(diào)整完善、油品質(zhì)量升級(jí)加速推進(jìn)、原油進(jìn)口“雙權(quán)”放開(kāi)等政策的實(shí)施，國(guó)內(nèi)煉油產(chǎn)能過(guò)剩、成品油資源供過(guò)于求的局面不斷加劇。而當(dāng)前各項(xiàng)稅負(fù)占成品油價(jià)格的比重近四成，在國(guó)家15個(gè)消費(fèi)稅征收目錄中，年成品油消費(fèi)稅征收額僅次于煙草，占總征收額的1/3，成為國(guó)家稅收的重要來(lái)源。成品油作為國(guó)家稅收的重要來(lái)源以及穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格秩序的標(biāo)桿作用日益突出。

1 成品油市場(chǎng)現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題

自2020年以來(lái)，政府層面按照既定的規(guī)劃部署，密集出臺(tái)了一系列調(diào)整政策，給國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)格局帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

一方面，成品油市場(chǎng)化進(jìn)程明顯加快?！笆?三五”期間，地?zé)捲瓦M(jìn)口使用“雙權(quán)”放開(kāi)，外資加油站限制取消，放開(kāi)成品油出口資質(zhì)，取消批發(fā)、倉(cāng)儲(chǔ)資質(zhì)審批，下放零售經(jīng)營(yíng)資質(zhì)至地市級(jí)人民政府，成品油行業(yè)已全面放開(kāi)。中長(zhǎng)期來(lái)看，“放管服”政策有助于改善成品油流通環(huán)節(jié)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)行業(yè)“優(yōu)勝劣汰”；但同時(shí)也對(duì)各級(jí)政府行業(yè)監(jiān)管能力和配套的法規(guī)制度建設(shè)提出了更高的要求。

另一方面，政府對(duì)成品油市場(chǎng)的規(guī)范和整治力度明顯加大。一是《財(cái)政部 海關(guān)總署 稅務(wù)總局關(guān)于對(duì)部分成品油征收進(jìn)口環(huán)節(jié)消費(fèi)稅的公告》（2021年第19號(hào)），明確對(duì)混合芳烴、輕循環(huán)油、稀釋瀝青等產(chǎn)品在進(jìn)口環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，堵塞了調(diào)油商利用以上免稅產(chǎn)品調(diào)和汽柴油偷逃消費(fèi)稅的漏洞；2021年6月12日政策正式實(shí)施后，三種產(chǎn)品進(jìn)口量減少近八成。二是國(guó)家收緊非國(guó)營(yíng)貿(mào)易原油進(jìn)口配額，嚴(yán)查原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口允許量倒賣(mài)，有效遏制地?zé)掃`規(guī)擴(kuò)建產(chǎn)能。三是針對(duì)東北、山東地區(qū)地方煉油企業(yè)開(kāi)展了力度空前的稅務(wù)稽查活動(dòng)，嚴(yán)厲打擊了貼票、變票、虛開(kāi)發(fā)票等違法行為。

不難發(fā)現(xiàn)，近期國(guó)家出臺(tái)的各項(xiàng)政策，其目的就是在“雙碳”戰(zhàn)略下加速淘汰落后產(chǎn)能，構(gòu)筑市場(chǎng)規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，更好建設(shè)成品油全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)。但行業(yè)的固有的頑疾具有長(zhǎng)期性和反復(fù)性，在這個(gè)過(guò)渡期內(nèi)，也必然要面對(duì)諸多問(wèn)題。

一是以非應(yīng)稅產(chǎn)品名義銷售成品油的偷逃稅漏洞依然存在?，F(xiàn)行政策只對(duì)煉廠出廠的以“成品油”名稱開(kāi)票的產(chǎn)品征收成品油消費(fèi)稅，但液體石油化工產(chǎn)品種類繁雜，實(shí)際可開(kāi)上百種品名，地?zé)捯曰て访x銷售汽柴油、違規(guī)偷逃稅的現(xiàn)象較為普遍；社會(huì)加油站多為“報(bào)稅制”，大量購(gòu)進(jìn)地?zé)挷粠辟Y源低價(jià)傾銷，形成了完整的偷逃稅產(chǎn)業(yè)鏈，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)成品油行業(yè)每年偷逃各類稅款規(guī)模達(dá)千億元以上。同時(shí)，巨大的違法利得，吸引大批資本流入煉銷行業(yè)，加劇近年來(lái)煉油產(chǎn)能“進(jìn)入多、退出難”的困局，阻礙國(guó)家能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略；而不帶票的隱性汽柴油資源，未納入官方統(tǒng)計(jì)范圍（據(jù)《2020年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》稱，全國(guó)隱性汽柴油資源消費(fèi)量近1億噸，在汽柴油實(shí)際總消費(fèi)量中的占比近30%），嚴(yán)重影響國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略決策，導(dǎo)致各級(jí)政府在目標(biāo)制定、路徑選擇、監(jiān)管措施等方面出現(xiàn)偏差。

二是成品油法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和管理政策缺失，對(duì)違法行為打擊力度不夠。商務(wù)部廢止《成品油市場(chǎng)管理辦法》后，新的管理辦法尚未正式出臺(tái)。在政策空檔期，公安機(jī)關(guān)偵辦涉油刑事案件法律適用問(wèn)題突出，違法經(jīng)營(yíng)者犯罪成本很低。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)涉油刑事案件，適用走私普通貨物罪，掩飾、隱瞞犯罪所得罪或洗錢(qián)罪，危險(xiǎn)作業(yè)罪，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪以及非法經(jīng)營(yíng)罪等五種罪名，但在實(shí)際的司法實(shí)踐中，定罪門(mén)檻極高，定罪比例極低，量刑與非法所得嚴(yán)重不成正比。而在稅收征管環(huán)節(jié)，僅僅依靠財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局的公告等文件來(lái)規(guī)范征管工作，缺少具體執(zhí)行層面的法律和行政法規(guī)，對(duì)納稅人的法律效力不強(qiáng)，大大制約了稅務(wù)機(jī)關(guān)依法開(kāi)展稅收管理。

三是取消、下放行政審批權(quán)限導(dǎo)致市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻大幅降低，相關(guān)監(jiān)管和發(fā)展問(wèn)題滋生。地方政府尋求加油站土地財(cái)政，不能?chē)?yán)格按照規(guī)劃要求，導(dǎo)致審批網(wǎng)點(diǎn)過(guò)多，各地油站建設(shè)爆發(fā)式增長(zhǎng)。取消成品油批發(fā)倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)資格審批，大量資金流入成品油市場(chǎng)投機(jī)，加劇市場(chǎng)波動(dòng)。

2 國(guó)外成品油市場(chǎng)化國(guó)家監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

縱觀國(guó)際市場(chǎng)，歐、美、日、韓等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，逐步形成了有效的監(jiān)管制度和手段，這對(duì)我國(guó)的成品油行業(yè)監(jiān)管和轉(zhuǎn)型發(fā)展具有一定的借鑒意義。

2.1 美國(guó)

美國(guó)政府的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為國(guó)會(huì)、聯(lián)邦政府以及地方政府三個(gè)層面，擁有完整的行政監(jiān)管層級(jí)和明確分工；高度重視能源立法，國(guó)會(huì)分別于2005年和2007年頒布了《2005年能源政策法案》和《2007年能源獨(dú)立與安全法案》，美國(guó)國(guó)家環(huán)保保護(hù)局（EPA）也頒布了具有法律效用的《清潔空氣法案》。對(duì)成品油行業(yè)實(shí)行全環(huán)節(jié)監(jiān)管，于1994年建立了一套完整的大宗燃油輸送/ 終端系統(tǒng)（bulk transfer/terminal system，BT/TS）和申報(bào)體系，進(jìn)口商、調(diào)油商、管道運(yùn)營(yíng)商、存貨商、終端運(yùn)營(yíng)商等所有相關(guān)人必須在該系統(tǒng)登記，所有商流、物流數(shù)據(jù)清晰記錄，當(dāng)油品被運(yùn)出該系統(tǒng)并確定被用作交通燃料時(shí)，必須繳納燃油稅。

2.2 歐盟

與美國(guó)類似，歐盟在2011年對(duì)所有可能用作發(fā)動(dòng)機(jī)燃料和供熱燃料的應(yīng)稅能源產(chǎn)品建立了一套“消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移和控制系統(tǒng)”（excise movement and control system，EMCS），對(duì)應(yīng)稅產(chǎn)品在整個(gè)供應(yīng)鏈的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和銷售環(huán)節(jié)實(shí)行全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，目前有超過(guò)80000個(gè)相關(guān)運(yùn)營(yíng)方使用EMCS，當(dāng)油品被銷售給體系外的企業(yè)或者個(gè)人時(shí)，對(duì)“投放者”征收消費(fèi)稅。

2.3 日本和韓國(guó)

日本對(duì)用于生產(chǎn)石化產(chǎn)品的成品油類實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，各項(xiàng)活動(dòng)全部登記造冊(cè)，按規(guī)定征收揮發(fā)油稅和輕油稅。韓國(guó)的《石油事業(yè)法》規(guī)定，從事煉油和石油進(jìn)出口的企業(yè)必須在產(chǎn)業(yè)資源部注冊(cè)，對(duì)于不按規(guī)定申報(bào)注冊(cè)或虛假申報(bào)的企業(yè)處以罰款，甚至刑罰；銷售商也必須具備相當(dāng)于60天銷量的成品油儲(chǔ)備能力。

3 關(guān)于成品油行業(yè)監(jiān)管的措施建議

基于我國(guó)成品油行業(yè)未來(lái)發(fā)展方向，結(jié)合國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為須從制度層面和操作層面共同努力，并引入社會(huì)信用約束，多管齊下，才能更加有效地鏟除成品油違法經(jīng)營(yíng)行為的滋生土壤，盡快達(dá)到國(guó)家期望的行業(yè)發(fā)展效果。

3.1 完善成品油法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和管理政策

一是按照法治先行的原則，基于石油石化行業(yè)在能源業(yè)中的特殊戰(zhàn)略地位，從維護(hù)和保障成品油市場(chǎng)秩序和能源安全的角度出發(fā)，建議盡快制定出臺(tái)一部系統(tǒng)的《石油天然氣法》。專章規(guī)范原油、成品油流通市場(chǎng)，對(duì)原油、成品油市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)機(jī)制、市場(chǎng)管理、市場(chǎng)監(jiān)督、專門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置、法律責(zé)任承擔(dān)、社會(huì)責(zé)任等方面做出明確規(guī)定。對(duì)當(dāng)前成品油行業(yè)普遍存在的偷逃消費(fèi)稅、增值稅、企業(yè)所得稅行為加大刑事打擊力度，把目前針對(duì)成品油市場(chǎng)制定的管理辦法提升到法律高度上來(lái)，使成品油市場(chǎng)管理走入法治化軌道。

二是制定完善的政策法規(guī)，嚴(yán)格審核成品油經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，指導(dǎo)各省出臺(tái)本地成品油管理辦法，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，進(jìn)一步細(xì)化明確相關(guān)條款，減少模糊描述，增加條款的適用性和嚴(yán)謹(jǐn)性。特別是在加油站網(wǎng)絡(luò)發(fā)展方面，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)間距標(biāo)準(zhǔn)不得低于“國(guó)道、省道每百公里不超過(guò)6對(duì)，高速公路每百公里不超過(guò)2對(duì)，城區(qū)加油站的服務(wù)半徑不少于0.9公里”的要求，避免重復(fù)建設(shè)。

三是通過(guò)立法明確各經(jīng)營(yíng)主體（包括國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)）的社會(huì)責(zé)任，確保權(quán)責(zé)對(duì)等，將原油、成品油經(jīng)營(yíng)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任尤其是緊張時(shí)期保供和依法納稅情況作為其市場(chǎng)準(zhǔn)入、行業(yè)評(píng)價(jià)和行為監(jiān)管的重要標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 推動(dòng)成品油消費(fèi)稅制度改革

在應(yīng)稅范圍方面，改變以往單個(gè)產(chǎn)品的正列舉方式名錄，完善成品油消費(fèi)稅稅目注釋，將應(yīng)稅油品的物理性質(zhì)、主要成分、關(guān)鍵指標(biāo)（如密度、體積、辛烷值、傾點(diǎn)、凝點(diǎn)等）進(jìn)行范圍量化，或啟動(dòng)“以原料、裝置確定企業(yè)應(yīng)稅油品收率”的監(jiān)管措施，應(yīng)稅范圍“由點(diǎn)向面”擴(kuò)散。在征收標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，優(yōu)先考慮降低生產(chǎn)成本，并結(jié)合國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略節(jié)能減排要求，征稅標(biāo)準(zhǔn)與不同油品對(duì)環(huán)境的友好程度掛鉤。在征收方式方面，借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施“全面應(yīng)稅、減免申請(qǐng)”或“先征后返”的方式，對(duì)于未進(jìn)入燃料用途消費(fèi)或?qū)儆谄渌麘?yīng)減免領(lǐng)域的油品，由使用方逆向舉證，申請(qǐng)減免（類似于個(gè)稅申報(bào)抵扣）。在利益分配方面，逐步實(shí)現(xiàn)成品油消費(fèi)稅中央與地方共享，以提高“放管服”政策下地方政府監(jiān)管積極性?；仡櫄v史，成品油消費(fèi)稅的前身是由1994—2006年汽油、柴油稅目消費(fèi)稅和2009年之前的養(yǎng)路費(fèi)共同構(gòu)成的，在現(xiàn)行的中央對(duì)地方“成品油稅費(fèi)改革一般性轉(zhuǎn)移支付”和“成品油稅費(fèi)改革稅收返還”中，實(shí)際上已將成品油消費(fèi)稅作為地方財(cái)政的組成部分，中央與地方共享符合歷史沿襲。

3.3 加快信息化監(jiān)管體系建設(shè)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前國(guó)內(nèi)現(xiàn)有煉廠170余家、加油站網(wǎng)點(diǎn)11.2萬(wàn)座，貿(mào)易商3000余個(gè)，行業(yè)參與主體多，監(jiān)管難度大，迫切需要信息化手段支撐監(jiān)管需要。當(dāng)前利用信息化手段對(duì)資金、票據(jù)的監(jiān)管技術(shù)日趨成熟，2019年國(guó)家稅務(wù)總局成立了稅收大數(shù)據(jù)和風(fēng)險(xiǎn)管理局；2021年1月國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布公告，進(jìn)一步明確了金稅四期的功能部署，與中國(guó)人民銀行信息聯(lián)網(wǎng)，資金管控更加嚴(yán)格。但在運(yùn)輸環(huán)節(jié)的監(jiān)管尚存在漏洞，運(yùn)營(yíng)車(chē)輛游離于系統(tǒng)之外，導(dǎo)致物流與資金流、發(fā)票流存在脫節(jié)。因此，建議在短期內(nèi)重點(diǎn)做好對(duì)煉廠生產(chǎn)端和加油站消費(fèi)端的信息流監(jiān)控，特別是加快加油站信息數(shù)據(jù)采集平臺(tái)建設(shè)，打破“零售商不開(kāi)發(fā)票、消費(fèi)者不要發(fā)票”的共謀逃稅，準(zhǔn)確掌握應(yīng)稅基數(shù)。后續(xù)隨著交通領(lǐng)域路網(wǎng)信息化逐步完善，對(duì)?；奋?chē)輛識(shí)別、管控將更加嚴(yán)格，最終必將實(shí)現(xiàn)油品從生產(chǎn)端到銷售端的全環(huán)節(jié)三流合一。

3.4 完善社會(huì)征信體系建設(shè)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是立足誠(chéng)信的法治經(jīng)濟(jì)，誠(chéng)信是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力和源泉。在國(guó)外的管理實(shí)踐中，無(wú)論是信息化建設(shè)較為完善的歐美國(guó)家，還是管理方式相對(duì)傳統(tǒng)的日韓，抑或是高度市場(chǎng)化、幾乎沒(méi)有制度性門(mén)檻的新加坡，均十分重視征信體系建設(shè)，有著較高的行業(yè)自律。因此，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)行業(yè)參與者的信用資源進(jìn)行系統(tǒng)性收集、集中匯總和開(kāi)放型開(kāi)發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)信息充分共享，實(shí)施誠(chéng)信分類監(jiān)管和“黑名單”機(jī)制，發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，促進(jìn)行業(yè)自律，能夠有效節(jié)省監(jiān)管資源，提高管理效率。