劉業(yè)漢

松滋市財(cái)政局 湖北 松滋

一、公共項(xiàng)目的特性

公共項(xiàng)目也稱(chēng)財(cái)政項(xiàng)目，是指政府部門(mén)為解決某些社會(huì)矛盾或問(wèn)題，滿(mǎn)足社會(huì)公眾某一方面的公共需求，集中所有必要資源而進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)，主要為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。公共項(xiàng)目與企業(yè)項(xiàng)目存在一定的差別，這是由公共項(xiàng)目的特性決定的。

一是非競(jìng)爭(zhēng)性。公共項(xiàng)目又稱(chēng)非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，最主要的特點(diǎn)就是非競(jìng)爭(zhēng)性；二是公共性。公共項(xiàng)目的參與主體是政府部門(mén)，是公共資源在公共領(lǐng)域作用的結(jié)果，因而公共項(xiàng)目天然地體現(xiàn)公共性；三是外部性。公共項(xiàng)目投資的基本目標(biāo)主要是追求社會(huì)公共效益，提高社會(huì)福利。

二、公共項(xiàng)目績(jī)效管理開(kāi)展情況

（1）公共項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)管理由“有”向“優(yōu)”轉(zhuǎn)變。公共項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算單位對(duì)項(xiàng)目支出的績(jī)效承諾。松滋市2021年利用部門(mén)預(yù)算軟件編制了58 家預(yù)算單位938 個(gè)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)，金額19.75 億元，與2020年993 個(gè)項(xiàng)目相比，審減項(xiàng)目55 個(gè)?？?jī)效目標(biāo)編制做到了指向明確、重點(diǎn)突出、實(shí)化量化、合理可行，連續(xù)7年在全省率先實(shí)現(xiàn)了績(jī)效目標(biāo)管理的全覆蓋。

（2）公共項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控管理由“無(wú)”向“有”轉(zhuǎn)變。2020年將市級(jí)部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目納入績(jī)效監(jiān)控范圍，對(duì)市直單位993 個(gè)共16.85 億元的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算資金支出進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”。根據(jù)績(jī)效監(jiān)控統(tǒng)計(jì)顯示，其中：797 個(gè)項(xiàng)目能完成績(jī)效目標(biāo)，131 個(gè)項(xiàng)目有可能完成績(jī)效目標(biāo)，65 個(gè)項(xiàng)目不能完成績(jī)效目標(biāo)。市財(cái)政局把項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控的結(jié)果作為資金撥付、項(xiàng)目管理、預(yù)算安排和政策制定的重要參考依據(jù)，項(xiàng)目績(jī)效低下的，及時(shí)清理退出。預(yù)算單位通過(guò)深入分析項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控結(jié)果，查找預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、績(jī)效水平不高的具體原因，對(duì)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行偏差和管理漏洞，及時(shí)采取了分類(lèi)處置措施予以糾正。

（3）公共項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理由“點(diǎn)”向“面”轉(zhuǎn)變。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)從2014年幾個(gè)預(yù)算單位試點(diǎn)，到現(xiàn)在覆蓋所有的預(yù)算單位，2021年項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)顯示99個(gè)，評(píng)價(jià)金額12.82 億元，其中預(yù)算單位項(xiàng)目自評(píng)價(jià)6.83 億元。另外，財(cái)政選擇對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生有重大影響的項(xiàng)目進(jìn)行第三方重點(diǎn)評(píng)價(jià)5.99 億元。

（4）公共項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用由“軟”向“硬”轉(zhuǎn)變。一是向項(xiàng)目單位下發(fā)整改通知書(shū)。2021年項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)評(píng)審向預(yù)算單位下發(fā)整改通知書(shū)41 份，重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)下發(fā)整改通知書(shū)10 份。二是對(duì)外報(bào)告及公開(kāi)。將每年預(yù)算單位的績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告全部上傳到預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺(tái)公開(kāi)，主動(dòng)接受市人大和人大代表的監(jiān)督。同時(shí)將重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，分別報(bào)送市人大和市政府供決策參考。三是財(cái)政部門(mén)內(nèi)部管理股室共享共用。將績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)送市財(cái)政局預(yù)算股、部門(mén)預(yù)算編審中心、各分管資金管理股室進(jìn)行調(diào)整預(yù)算和資金管理應(yīng)用。

三、公共項(xiàng)目績(jī)效管理存在的問(wèn)題

（1）少數(shù)公共項(xiàng)目決策不科學(xué)。一是未充分征求社會(huì)各界意見(jiàn)。申報(bào)的少數(shù)重大投資項(xiàng)目沒(méi)有充分征求社會(huì)各界意見(jiàn)。二是立項(xiàng)審批不夠合規(guī)。在評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)，有的工程項(xiàng)目?jī)H有政府會(huì)議紀(jì)要，而未經(jīng)過(guò)發(fā)改部門(mén)批復(fù)。三是項(xiàng)目未批先建。少數(shù)項(xiàng)目存在開(kāi)工在前、財(cái)政評(píng)審造價(jià)在后，項(xiàng)目用地手續(xù)未辦理，導(dǎo)致項(xiàng)目停工的現(xiàn)象。四是項(xiàng)目設(shè)計(jì)和概算不夠嚴(yán)謹(jǐn)。少數(shù)預(yù)算單位項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)變更設(shè)計(jì)多次，并多次調(diào)整項(xiàng)目概算金額。

（2）少數(shù)預(yù)算單位對(duì)公共項(xiàng)目政府采購(gòu)不重視。少數(shù)公共項(xiàng)目未納入政府集中采購(gòu)管理，年度采購(gòu)計(jì)劃缺失或者考慮不周，為應(yīng)對(duì)突發(fā)任務(wù)需要安排臨時(shí)采購(gòu)。政府采購(gòu)中的“化整為零”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，將達(dá)到政府采購(gòu)限額起點(diǎn)的工程、貨物、服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目拆分，使之達(dá)不到規(guī)定的政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)。

（3）少數(shù)預(yù)算單位公共項(xiàng)目績(jī)效不高。少數(shù)預(yù)算單位的項(xiàng)目績(jī)效管理意識(shí)較為薄弱，把關(guān)不嚴(yán)，責(zé)任認(rèn)識(shí)尚不清晰，存在用不確定的其他收入來(lái)源編制項(xiàng)目，導(dǎo)致項(xiàng)目支出率偏低的現(xiàn)象。財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算單位公用經(jīng)費(fèi)實(shí)施了定額預(yù)算管理，部分預(yù)算單位公用經(jīng)費(fèi)不夠用，導(dǎo)致預(yù)算單位巧立名目在項(xiàng)目預(yù)算中編制。少數(shù)預(yù)算單位將一個(gè)大項(xiàng)目拆分為多個(gè)小項(xiàng)目申報(bào)預(yù)算，未進(jìn)行“打捆”整合。

（4）政府性基金預(yù)算公共項(xiàng)目未開(kāi)展績(jī)效管理。縣市對(duì)一般公共預(yù)算項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效管理多年，但對(duì)政府性基金預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效管理才起步，重大工程項(xiàng)目絕大部分資金來(lái)源是政府性基金及債券資金，除少數(shù)項(xiàng)目外，其余項(xiàng)目均未開(kāi)展全過(guò)程績(jī)效管理。政府性基金預(yù)算項(xiàng)目支出未編制績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行無(wú)績(jī)效監(jiān)控，項(xiàng)目完成后無(wú)績(jī)效評(píng)價(jià)，政府性基金預(yù)算及債券項(xiàng)目存在重支出、輕管理，重投入、輕績(jī)效的現(xiàn)象。

（5）少數(shù)公共項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)管理待規(guī)范。實(shí)際工作中，績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)少數(shù)公共項(xiàng)目無(wú)造價(jià)預(yù)算或概算，工程建設(shè)投資金額變更沒(méi)有備案報(bào)批。項(xiàng)目完工后，未及時(shí)進(jìn)行項(xiàng)目造價(jià)評(píng)審或?qū)徲?jì)，也未及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算，工程項(xiàng)目指揮部財(cái)務(wù)賬也沒(méi)有及時(shí)移交給項(xiàng)目法人單位，在建工程未轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)核算。

四、公共項(xiàng)目績(jī)效管理改進(jìn)建議

（1）加強(qiáng)公共項(xiàng)目事前決策管理。一要依法依程序科學(xué)決策。政府有關(guān)部門(mén)要進(jìn)一步規(guī)范重大投資項(xiàng)目審批制度，履行中介服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)估、公眾參與、專(zhuān)家評(píng)議、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等程序；要編制重大投資項(xiàng)目年度計(jì)劃、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、建設(shè)工期等事項(xiàng)，項(xiàng)目年度計(jì)劃要與本級(jí)預(yù)算相銜接，并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況相適應(yīng)，不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。

二要加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)管理。對(duì)新增項(xiàng)目不僅要審核項(xiàng)目的批復(fù)文件、資金來(lái)源、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和概算，還要審查項(xiàng)目涉及的相關(guān)許可證，比如用地批復(fù)、環(huán)評(píng)批復(fù)等，避免項(xiàng)目開(kāi)工后再停工，造成巨大損失。

三要加強(qiáng)新項(xiàng)目或政策的事前績(jī)效評(píng)估管理。對(duì)預(yù)算單位新出臺(tái)的申請(qǐng)財(cái)政資金一定數(shù)額的新項(xiàng)目或政策開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，重點(diǎn)評(píng)估立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性，事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為申請(qǐng)財(cái)政預(yù)算的必備要件。

（2）加強(qiáng)公共項(xiàng)目政府采購(gòu)管理。財(cái)政部門(mén)要通過(guò)多種形式向預(yù)算單位進(jìn)行政府采購(gòu)政策宣傳，普及最新的政策法規(guī)和部門(mén)預(yù)算編制系統(tǒng)操作流程，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強(qiáng)化預(yù)算單位政府采購(gòu)的主體責(zé)任。將政府采購(gòu)預(yù)算指標(biāo)和發(fā)改部門(mén)立項(xiàng)審批建立關(guān)聯(lián)，通過(guò)在支付前增設(shè)政府采購(gòu)程序?qū)徍谁h(huán)節(jié)，確保政府采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)采盡采、應(yīng)招盡招。加大政府采購(gòu)項(xiàng)目的檢查力度，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的單位要依法責(zé)令限期改正或進(jìn)行行政處罰。

（3）加強(qiáng)財(cái)政公共項(xiàng)目庫(kù)管理。針對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量不優(yōu)、績(jī)效不好的情況，財(cái)政部門(mén)可以建立項(xiàng)目庫(kù)管理。項(xiàng)目庫(kù)是項(xiàng)目支出預(yù)算的重要組成部分，進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目應(yīng)該是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證、審核后的合規(guī)項(xiàng)目。

對(duì)項(xiàng)目庫(kù)管理可以實(shí)行：一是“打捆”管理。對(duì)預(yù)算編制中的部分項(xiàng)目支出實(shí)施“打捆”管理，避免項(xiàng)目多頭申報(bào)。二是總額控制。可以向中央部門(mén)學(xué)習(xí)，在編制“一上”預(yù)算時(shí)，申報(bào)的項(xiàng)目支出預(yù)算總額應(yīng)控制在上年度財(cái)政撥款安排項(xiàng)目預(yù)算總額的120%以?xún)?nèi)（不含發(fā)改部門(mén)安排的基建支出），實(shí)行項(xiàng)目規(guī)?？傤~控制。三是合理排序。項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照輕重緩急進(jìn)行排序。四是滾動(dòng)管理。將項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目分為延續(xù)項(xiàng)目和當(dāng)年新增項(xiàng)目，在資金上進(jìn)行預(yù)算安排。

（4）加強(qiáng)政府性基金預(yù)算公共項(xiàng)目績(jī)效管理。按照《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》規(guī)定，除一般公共預(yù)算外，各級(jí)政府還要開(kāi)展政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的項(xiàng)目績(jī)效管理。同時(shí)要加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用：對(duì)績(jī)效好的項(xiàng)目原則上優(yōu)先預(yù)算保障，對(duì)績(jī)效一般的項(xiàng)目要督促改進(jìn)，對(duì)交叉重復(fù)、碎片化的項(xiàng)目予以調(diào)整，對(duì)低效無(wú)效資金一律削減或取消，對(duì)長(zhǎng)期沉淀的資金一律收回并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于需要支持的領(lǐng)域。

（5）加強(qiáng)公共項(xiàng)目事中事后管理。公共項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的建設(shè)條件，并按照批準(zhǔn)的內(nèi)容實(shí)施，要合理確定并嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)工期，建設(shè)投資不得超過(guò)經(jīng)核定的投資概算。加強(qiáng)對(duì)公共項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，投資項(xiàng)目年度計(jì)劃、項(xiàng)目審批和實(shí)施等信息要依法公開(kāi)。項(xiàng)目完工后，按規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收，并在驗(yàn)收合格后辦理竣工財(cái)務(wù)決算和審計(jì)。項(xiàng)目建設(shè)指揮部的財(cái)務(wù)、賬目移交問(wèn)題要明確責(zé)任主體，根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，按照“誰(shuí)承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)、由誰(shuí)入賬”的原則確定記賬主體，并及時(shí)進(jìn)行固定資產(chǎn)登記以及后期維護(hù)管理。