周 聰

德陽市財政局 四川 德陽

一、引言

地方政府融資平臺公司是由地方政府及其部門和機構等，通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。在政策、內(nèi)外環(huán)境等客觀因素驅(qū)動下，絕大部分融資平臺公司已經(jīng)積極進行平臺轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型方式五花八門，轉(zhuǎn)型成果亦千差萬別。有的已經(jīng)賽程過半，以新面貌重返舞臺，為城鎮(zhèn)化建設繼續(xù)貢獻力量；有的看似有模有樣，實則承受著經(jīng)濟環(huán)境和政策要求的雙重壓力；更有的尚在起點，疲于應付高額負債，手足無措。

在“剝離政府融資職能”的大背景下，融資平臺公司失去政府信用背書后的核心問題，是如何以市場化方式籌集建設資金并開展獨立化運營。很多公司在自主經(jīng)營管理、市場化競爭方面缺少經(jīng)驗，背負沉重的債務包袱，難以有效實現(xiàn)“獨立行走”。加快轉(zhuǎn)型步伐，有效緩釋債務風險，是宏觀形勢賦予地方融資平臺公司的新課題?？傮w來說，如今的局面與政策要求及形勢預期仍相差甚遠。對此，地方政府融資平臺公司應積極主動作為，立足債務風險視角，分析債務風險的具體表現(xiàn)形式，并以此為出發(fā)點，精準把控、化解債務風險，探索地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型的可行性路徑。

二、地方政府融資平臺公司的債務風險形式

1.自身大規(guī)模償債風險

依托一攬子經(jīng)濟刺激計劃和政府信用背書，地方政府融資平臺公司作為地方政府自行組建的、財務指標滿足融資要求的經(jīng)濟實體，在過去十多年的快速發(fā)展中債務規(guī)模持續(xù)膨脹。由于地方政府融資平臺公司成立的目的，是為地方政府開展基礎設施建設、公益事業(yè)等承擔融資職能，與一般企業(yè)的本質(zhì)差異是不以利潤最大化為目標。隨著地方政府支持力度減弱，融資環(huán)境持續(xù)緊縮，導致經(jīng)營性活動不穩(wěn)定，難以實現(xiàn)現(xiàn)金流的平衡，償債能力無法達到預期。

以2013年政府性債務審計為基礎，融資平臺公司債務通過置換的方式回歸地方政府債券，納入政府債務進行規(guī)范管理。但未進行置換的存量債務規(guī)模依然龐大，債務風險仍未消除且不容忽視。2016年至今，中央和地方政府密集出臺了一系列監(jiān)管政策，從地方政府債務管理，到規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為，地方融資平臺債務嚴監(jiān)管趨勢日見明朗。而根據(jù)銀保監(jiān)會相關數(shù)據(jù)，截至2017年底，國內(nèi)仍有近三成（2431 家）地方融資平臺公司自身的現(xiàn)金流無法有效覆蓋公司全部債務本息情況（數(shù)據(jù)來自《2017—2022年中國政府投融資平臺轉(zhuǎn)型路徑與風險控制戰(zhàn)略分析報告》）。

2.地方政府隱性債務風險

隨著2015年新《預算法》實施，地方政府隱性債務依法不屬于政府債務，但由于金額巨大、方式多樣且風險關聯(lián)復雜，已成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展的重大風險隱患。作為隱性債務的主要載體，隨著地方融資平臺債務規(guī)?？焖偕仙胤秸畟鶆诊L險和財政運行風險迅速累積。

“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，促使地方融資平臺轉(zhuǎn)型”的政策導向一以貫之。但是，在中央和地方財稅關系沒有根本性改變，融資平臺公司為地方政府控制的所有制結構依然如故的背景下，融資平臺公司債務與地方政府之間的關系遲遲沒有完全厘清。一些地方依然借助政府信用，為融資平臺不規(guī)范舉債行為擔?；虮硶又氐胤秸磥砜赡艹袚闹С龌驌Ｘ熑?。根據(jù)中誠信國際估算數(shù)據(jù)，2019年地方政府隱性債務在36.5 至43.9 萬億元，幾乎是顯性債務的兩倍。在當前疫情沖擊、經(jīng)濟下行、財政收入放緩的環(huán)境下，融資平臺公司轉(zhuǎn)型必須與防范地方政府隱性債務風險有機結合，共同推進。

3.系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險

長期以來，金融機構對地方融資平臺公司的機構身份多有青睞，往往對其實施寬松的融資政策，放款力度和規(guī)模相對較大。地方政府融資平臺公司債臺高筑還會對地方金融系統(tǒng)產(chǎn)生威脅。如今在政企分離大趨勢下，脫離了政府管控與扶持，融資平臺的獨立經(jīng)營能力相對薄弱，極易發(fā)生經(jīng)營不善的可能性。盡管當前市場依然存在一定的“政府兜底”認識誤區(qū)，但一旦平臺公司無力償還債務，其債務風險將快速傳導至金融系統(tǒng)，從而產(chǎn)生區(qū)域性風險積聚效應，不僅平臺公司自身將面臨資金鏈斷裂風險，還會觸發(fā)系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險。

從當前城投債的發(fā)行情況來看，主要以公司債、中票、定向工具、企業(yè)債和短期融資為主，整體有期限縮短的趨勢。在非跨市場發(fā)行的存量城投債中，資金用于償還存量債務的比例逐步提升，占比已由2015年的43%上升至70%。這意味著新發(fā)行的城投債資金只有30%真正投入項目建設，70%用于債務置換。

隨著銀保監(jiān)會〔2021〕15 號文一錘定音，從執(zhí)行層面為銀保監(jiān)會規(guī)范銀行、保險機構等金融機構放貸提供了政策支持，融資平臺公司借款受到更加嚴格的限制，新增借款償還利息費用的難度加大，其自身風險將有加速暴露的可能性。加之各地財政收入差異較大，融資平臺公司對當?shù)刎斦倪^度依賴將導致整個城市付息壓力大幅提升，個別地區(qū)國企陸續(xù)出現(xiàn)有息債務逾期、未決訴訟增加、財務狀況持續(xù)惡化的風險事件。

三、地方國有融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的相關建議

1.多措并舉，加快存量債務處置，有效緩釋債務風險

地方融資平臺公司要加快轉(zhuǎn)型，就要妥善處置存量債務，加強債務償還。具體建議包括四個方面。

一是統(tǒng)籌資金，盤活資產(chǎn)。要徹底清查、全面歸集地方政府融資平臺公司的各類經(jīng)營性收入、投資收益、政府補助等資金來源，和分散的城市空間資源、閑置的土地房產(chǎn)，以及具有一定經(jīng)營效益的公益設施等國有資產(chǎn)資源。通過出售、轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃、資產(chǎn)證券化等方式對存量資產(chǎn)進行整合、盤活等統(tǒng)籌規(guī)劃，從而迅速激發(fā)資產(chǎn)流動性，充分發(fā)揮資產(chǎn)規(guī)模效應，竭盡所能償還到期債務。

二是積極實施債務置換，加強債務展期處理。對于債務期限錯配和融資成本高的債務（如融資平臺公司與政府之間的長期往來款），應考慮通過借款展期、借新還舊等債務重組方式進行債務置換，使債務壓力在短期內(nèi)得到緩釋，從而巧妙化解債務風險。

三是優(yōu)化項目運營，自主消化債務。基于構建良性資金循環(huán)的目標，積極調(diào)整融資平臺公司業(yè)務結構，通過合理布局，聚焦核心業(yè)務打造產(chǎn)業(yè)鏈。不斷強化土地經(jīng)營，做強做大公司資產(chǎn)規(guī)模，并通過經(jīng)營性資產(chǎn)提高平臺公司盈利能力，形成經(jīng)營能力與資金實力并駕齊驅(qū)的可持續(xù)發(fā)展格局，逐步化解積壓債務。

四是充分引入資本，加強債務重組。借助PPP 模式引入大量社會資本參與存量項目運營，將融資平臺公司存量公共服務項目轉(zhuǎn)化為PPP 項目，有效實現(xiàn)債務風險轉(zhuǎn)換、轉(zhuǎn)移和分散。通過債權投資或債轉(zhuǎn)股等形式，切實有效緩釋地方政府融資平臺公司的債務風險，并幫助公司利用債務緩解之際提質(zhì)增效，加快轉(zhuǎn)型。

2.創(chuàng)新多元化融資方式，大幅提高市場化融資能力

新形勢下，地方政府融資平臺公司應積極探索實踐多種融資方式，充分拓展融資渠道，以期大幅提高公司融資能力，加快轉(zhuǎn)型進度。

（1）要適應市場化機制，及時調(diào)整平臺公司融資產(chǎn)品結構。根據(jù)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展所處的不同階段，對負債資本和權益資本進行動態(tài)調(diào)整，通過優(yōu)化資本結構降低融資成本，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。加快發(fā)展直接融資，優(yōu)化融資產(chǎn)品期限配置，均衡到期債務償付計劃，做好資金流動性管理，避免集中兌付風險。

同時，要加強項目調(diào)研，硬化預算約束，盡可能提升投資預算精準度，縮小預算與實際資金需求之間的差距，促進科學投資，合理規(guī)避資金短缺或資金閑置浪費。要堅守融資規(guī)則，嚴格按照資金需求的性質(zhì)和類別確立融資方式，做好投資融資之間的良性對接，保證資金取之有道，落到實處，嚴防債務風險。

（2）要拓展多元化融資方式。例如，規(guī)范運用產(chǎn)業(yè)引導基金、PPP 等融資渠道；積極推行發(fā)行企業(yè)債券、融資租賃、信托計劃、股票上市等融資方式；探索嘗試保險資金債權投資計劃、境外債券等創(chuàng)新工具。通過多元化多樣化融資，為經(jīng)營發(fā)展提供源源不斷的資金，有效杜絕資金鏈斷裂、大規(guī)模舉債等風險因素。

此外，還要積極發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務，推動業(yè)務多元化。融資平臺公司要以市場化發(fā)展邏輯從企業(yè)經(jīng)營發(fā)展視角挖掘城市更新需求，對接城市配套管理服務，涉足廣告服務、旅游、會展、物流等非公益性業(yè)務。結合平臺公司前身的項目建設管理經(jīng)驗，依托企業(yè)特殊性進行多元化布局，通過擴大經(jīng)營性業(yè)務創(chuàng)造更加穩(wěn)定的資金來源，用市場化收入補貼實施的公益性、準公益性項目，強化產(chǎn)業(yè)支撐，增強造血功能，進而全面提高平臺市場化競爭能力和融資能力，實現(xiàn)健康長效發(fā)展。

3.完善債務管理體系，提高經(jīng)營管理水平

融資平臺公司轉(zhuǎn)型的核心是明確劃分政府和企業(yè)的邊界，企業(yè)應該以市場化方式籌集資金，并進行獨立運營。

（1）優(yōu)化平臺公司治理結構。地方政府融資平臺公司在剝離政府融資職能，轉(zhuǎn)向市場化經(jīng)營的客觀要求下，要切實認清自己的新角色，按照現(xiàn)代企業(yè)制度構建市場化運營機制。政策上執(zhí)行政企分離原則，健全法人治理結構，由行政管理向企業(yè)管理轉(zhuǎn)變，建立獨立性、自主性更強的企業(yè)化管理制度，不斷完善決策機制、用人機制和監(jiān)督機制，從制度方面規(guī)避地方政府相關部門及人員對公司的干預和影響，最大化保障平臺公司經(jīng)營決策獨立性，提高平臺公司自主經(jīng)營管理水平。同時，發(fā)揮過去在參與城市建設中積累的經(jīng)驗和資源優(yōu)勢，積極對接政府在基礎設施建設領域的職能轉(zhuǎn)變，通過整合政府資產(chǎn)和資源，實現(xiàn)資金規(guī)模的集聚效應，不斷提升城市公共服務建設和運營能力，提高主體信用資質(zhì)。

（2）梳理投融資機制。嚴抓平臺公司資金“借、用、管、還”歸口，科學設計歸口管理體系，以精細化責任管理（統(tǒng)一責任劃分、責任確認、責任追究主體）貫穿資金歸口管理，完善投融資決策機制、運營機制和內(nèi)控機制。對外投資應符合審慎性原則，投資規(guī)模與投資實力、融資能力和風險管控能力相適應。通過科學的投融資流程，有效提高資金使用效率，降低債務成本和風險。特別是在承擔準公益性質(zhì)的城鄉(xiāng)基礎設施建設中，有效解決投資規(guī)模大、收益回流周期長、收益機制不完善等矛盾，為城市化基礎設施建設提供持續(xù)支撐。

（3）重構財務報表，加強自主財務管理。要依據(jù)新《預算法》《政府會計制度》《企業(yè)會計制度》等新制度規(guī)范要求，積極完善平臺公司財務制度，并在此基礎上科學建立財務報表，有效整合平臺公司現(xiàn)有分散的資產(chǎn)，明確公司的收入來源與資產(chǎn)構成，理清地方政府與平臺公司間現(xiàn)金收支的權責關系，精準判斷現(xiàn)金收入與支出的性質(zhì)，明確公司資金與資產(chǎn)的準確屬性，從而形成完整的資產(chǎn)負債表，為平臺公司市場化融資提供有力支撐。

（4）建立健全債務風險監(jiān)測預警機制。在財務信息化水平得以保障的條件下，及時依托信息技術建立先進的債務風險評估機制和全面風險監(jiān)測系統(tǒng)，對地方融資平臺相關融資、經(jīng)營信息進行有效歸集和大數(shù)據(jù)分析，對公司債務進行動態(tài)實時監(jiān)管。特別是對過去因承擔地方政府融資職能而形成的債務，要厘清與財政部門或政府其他職能部門的財務關系，合理劃分二者的財務權責，綜合把控隱性債務化解的措施和節(jié)奏，尤其是財政和金融措施要有效協(xié)調(diào)，防范風險處置中的風險。有效降低企業(yè)自身信用風險的同時，防范企業(yè)風險蔓延至財政風險。以期實時監(jiān)管，實時預警，實時防控，將債務風險動態(tài)管控進行到底，落實到位。

四、結語

目前，地方政府融資平臺公司仍面臨嚴峻的債務風險：自身存量債務化解艱難，轉(zhuǎn)型步伐緩慢；融資能力相對不足，給政府造成大規(guī)模隱性債務；自主經(jīng)營管理不力，極易觸發(fā)金融系統(tǒng)風險。債務風險是地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型之路上的“絆腳石”和“試金石”。融資平臺公司應通過優(yōu)化存量債務處理，整合盤活閑置資金；搭建多元化融資體系，強化自主融資能力；健全債務管理體系，提高自主經(jīng)營水平等對策，有效促進、優(yōu)化平臺公司轉(zhuǎn)型。以新的切入點加快轉(zhuǎn)型步伐，打造地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型“百花齊放”的良性發(fā)展新格局。