董 鑫

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

一、引言

目前，我國已是世界上老年人口最多的國家。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年末我國65周歲及以上人口數(shù)為1.9億，占全部人口比重的13.5%，遠(yuǎn)超聯(lián)合國發(fā)布的7%的國際老齡化標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國逐步搭建起符合國情的三支柱養(yǎng)老體系，但仍存在第一支柱占比過高，第二、第三支柱發(fā)展不充分的問題。從國際養(yǎng)老金融發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，單純依靠政策性養(yǎng)老思路難以應(yīng)對越來越嚴(yán)峻的社會老齡化問題，而市場機(jī)制是解決社會資源配置的最有效手段，也是多種經(jīng)濟(jì)活動開展的基礎(chǔ)性方式。養(yǎng)老金融作為第三支柱的主要依托，最能展現(xiàn)養(yǎng)老保障體系的“市場化”特征。因此，探索通過市場機(jī)制尤其是金融手段來發(fā)展完善我國養(yǎng)老事業(yè)，既有利于促進(jìn)資本市場發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)增長提供長期資本，也有利于推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步實(shí)施，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。

二、我國養(yǎng)老金融發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政策支持力度增大，行業(yè)指導(dǎo)逐漸細(xì)化

近年來，我國政府相關(guān)部門出臺多項(xiàng)金融支持養(yǎng)老服務(wù)政策措施，穩(wěn)步推動養(yǎng)老金融規(guī)范發(fā)展，滿足人民群眾多樣化養(yǎng)老需求。比如，銀發(fā)〔2016〕65號文件對金融支持養(yǎng)老進(jìn)行了統(tǒng)一部署，首次從國家層面明確金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的戰(zhàn)略決策。又如，國辦發(fā)〔2019〕5號文件鼓勵發(fā)展養(yǎng)老普惠金融，支持相關(guān)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新開發(fā)并推出各類養(yǎng)老金融產(chǎn)品。在養(yǎng)老理財(cái)、養(yǎng)老信托、養(yǎng)老保障管理等傳統(tǒng)的金融產(chǎn)品基礎(chǔ)上，監(jiān)管部門相繼批準(zhǔn)了金融機(jī)構(gòu)發(fā)行養(yǎng)老目標(biāo)基金、試點(diǎn)個稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)等新型養(yǎng)老金融產(chǎn)品業(yè)務(wù)?？偟膩砜?，我國養(yǎng)老金融發(fā)展取得了積極效果，各金融機(jī)構(gòu)逐漸向多元化的養(yǎng)老金融綜合服務(wù)轉(zhuǎn)型。

（二）金融機(jī)構(gòu)參與度上升，初步形成開放競爭的局面

銀行、保險(xiǎn)、基金等各類金融機(jī)構(gòu)都已推出個人養(yǎng)老金融產(chǎn)品，逐步形成了各自的相對優(yōu)勢。其中，保險(xiǎn)行業(yè)利用其自身風(fēng)險(xiǎn)防范的優(yōu)勢，不斷加大對老年人保險(xiǎn)產(chǎn)品供給，截至2020年4月共有23家保險(xiǎn)公司參與個稅遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入3億元，參保人數(shù)4.76萬人。與保險(xiǎn)行業(yè)相比，銀行業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)起步較晚，涉足養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域總體處于初始階段。公募基金發(fā)行量相對較少，但隨著稅收遞延政策的不斷完善，養(yǎng)老目標(biāo)基金優(yōu)勢將會越發(fā)明顯，將會有廣闊的發(fā)展空間。

三、我國養(yǎng)老金融面臨的主要問題

（一）政策體系有待健全，相關(guān)金融業(yè)態(tài)尚不成熟

一是缺乏專門的法律法規(guī)。金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)仍處于發(fā)展初期，沒有規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的專門法律，金融支持亦缺少相應(yīng)的政策規(guī)定，目前主要依靠行政法規(guī)、部門規(guī)章去推動落實(shí)，法律層級較低。二是相關(guān)政策規(guī)定較為粗泛。近年來，支持養(yǎng)老金融的措施零散分布在監(jiān)管部門制定的政策文件中，而且很多政策只是原則上、方向上的指導(dǎo)，缺少具體的實(shí)施細(xì)則和執(zhí)行主體，難以建立成熟的養(yǎng)老金融業(yè)態(tài)。三是政策支持力度不足。在稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)中，采用購買階段免稅、領(lǐng)取階段征稅（EET）的遞延征稅模式，存在稅優(yōu)模式單一、吸引力和覆蓋面有限等問題，一定程度上制約了政策效果。

（二）多頭監(jiān)管或重復(fù)監(jiān)管，監(jiān)管合力發(fā)揮不充分

養(yǎng)老金融具有典型的混業(yè)經(jīng)營特征，監(jiān)管主體不僅涉及銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等金融監(jiān)管部門，還包括人社部、民政部等多個部委，容易產(chǎn)生監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管。由于涉及多個監(jiān)管主體，在養(yǎng)老金融的從業(yè)資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，目前仍然缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，使得不少非法機(jī)構(gòu)以養(yǎng)老名義實(shí)施非法集資，養(yǎng)老理財(cái)投資騙局頻發(fā)。而且，個人養(yǎng)老金投資期限長，金融產(chǎn)品越來越復(fù)雜，這也加大了監(jiān)管難度。

（三）養(yǎng)老金融產(chǎn)品與服務(wù)碎片化、同質(zhì)化嚴(yán)重，有效供給不足

一方面，養(yǎng)老金融產(chǎn)品沒有突出需求導(dǎo)向。雖然金融機(jī)構(gòu)也結(jié)合金融消費(fèi)特點(diǎn)進(jìn)行了金融產(chǎn)品創(chuàng)新，在一定程度上提高了老年人金融服務(wù)的可獲得性，但這些產(chǎn)品往往是打著養(yǎng)老的旗號推出的大眾化金融產(chǎn)品，大多關(guān)注短期利益，缺少長期規(guī)劃，難以應(yīng)對未來養(yǎng)老生活需要，實(shí)質(zhì)上偏離了老年群體的需求導(dǎo)向，大量潛在的養(yǎng)老金融客戶只能投資低利率的銀行儲蓄產(chǎn)品，不僅影響了金融服務(wù)體驗(yàn)滿意度，而且造成金融資源浪費(fèi)，影響居民養(yǎng)老目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，養(yǎng)老金融產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，導(dǎo)致市場競爭力不足。目前，金融機(jī)構(gòu)推出的大多數(shù)“養(yǎng)老”理財(cái)產(chǎn)品，在投資門檻、產(chǎn)品期限和收益等方面，與其他理財(cái)產(chǎn)品相比差異不大，未真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老功能。比如，雖然商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)可以用來養(yǎng)老，但是深度和密度仍處于較低的水平，難以滿足居民的養(yǎng)老需求。

（四）居民養(yǎng)老金融意識較弱，金融素養(yǎng)有待提高

我國居民退休收入來源相對單一，據(jù)調(diào)查顯示，目前90%的居民選擇家庭養(yǎng)老，7%的居民選擇社區(qū)養(yǎng)老，3%的居民選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。而且受傳統(tǒng)思想觀念影響，大部分人傾向于選擇銀行儲蓄作為理財(cái)工具，不敢承受養(yǎng)老金融市場可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，這在很大程度上制約了養(yǎng)老服務(wù)金融的發(fā)展。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國儲蓄總量位居全球首位，居民44%的儲蓄率也遠(yuǎn)高于世界各地區(qū)的平均值，這其中的養(yǎng)老金融產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量不多，不利于養(yǎng)老資產(chǎn)的保值增值。另外，居民進(jìn)行養(yǎng)老儲備時(shí)間相對較短，大部分人是40歲之后才開始進(jìn)行養(yǎng)老儲備，導(dǎo)致對養(yǎng)老資產(chǎn)的儲備相對不足。

四、國際養(yǎng)老金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

（一）養(yǎng)老金融體系日趨完善

西方國家為了保障整個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，不斷完善養(yǎng)老金融法律法規(guī)，制定全面、具體的監(jiān)管規(guī)范，明確各參與方的權(quán)利與義務(wù)。比如，養(yǎng)老金融市場較為發(fā)達(dá)的美、英、日等國家，逐步構(gòu)建了完善的養(yǎng)老金融法律體系。美國在建立及完善養(yǎng)老金三支柱模式的過程中，以《社會保障法》、《國內(nèi)稅收法》以及《雇員退休收入保障法》等作為法律依據(jù)，在此基礎(chǔ)上制定養(yǎng)老金計(jì)劃，為養(yǎng)老金三支柱的快速發(fā)展提供支持與保障。英國于2008年頒布的《養(yǎng)老金法案》，推動個人養(yǎng)老金體系改革，逐步實(shí)現(xiàn)了個人養(yǎng)老金計(jì)劃全覆蓋。日本于1959年頒布的《國民年金法》，探索了養(yǎng)老問題的法治化解決途徑，之后分別于1963年和1983年通過了《老人福利法》《老人保健法》，基本確立了居家養(yǎng)老的老年福利方向。

（二）從被動監(jiān)管向主動監(jiān)管轉(zhuǎn)變

發(fā)達(dá)國家一方面大力支持養(yǎng)老金融的發(fā)展，另一方面也在通過加強(qiáng)監(jiān)管來規(guī)范養(yǎng)老金融市場，以保障老年人的資金安全。美國由社會保障局、勞工部、稅務(wù)局、財(cái)政部、證券交易委員會和社會保障信托基金董事會等幾部門組成聯(lián)合監(jiān)管主體，對養(yǎng)老金運(yùn)營不同階段，有針對性地采取監(jiān)管。前段為養(yǎng)老金給付階段，其監(jiān)管主要由勞工部和社會保障部負(fù)責(zé)，后段為養(yǎng)老金投資運(yùn)營階段，其監(jiān)管職責(zé)主要由金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，以確保養(yǎng)老金投資目標(biāo)的完成。英國政府于1995年頒布了《養(yǎng)老金法案》，并據(jù)此成立了職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（OPRA），形成了被動反應(yīng)式監(jiān)管模式。但該模式具有目標(biāo)不明確、收集信息不充分等弊端，2005年又頒布了《2004年養(yǎng)老金法案》，依據(jù)該法案成立了養(yǎng)老金監(jiān)管局（TPR），由被動反應(yīng)式監(jiān)管向主動監(jiān)督轉(zhuǎn)變，并基于風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管前移，采取培訓(xùn)指導(dǎo)、收集信息、主動監(jiān)視等監(jiān)管措施。

（三）養(yǎng)老金融產(chǎn)品與服務(wù)呈現(xiàn)廣覆蓋、多樣化的特點(diǎn)

為滿足老齡群體差異化的金融需求，美國、日本等發(fā)達(dá)國家從產(chǎn)品導(dǎo)向轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向，在養(yǎng)老金融產(chǎn)品和服務(wù)方面不斷創(chuàng)新，有針對性地開發(fā)了豐富多樣的養(yǎng)老金融產(chǎn)品與服務(wù)，以幫助老年人實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)。一方面，開展養(yǎng)老金融產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新。以日本為例，商業(yè)銀行針對主要依靠年金收入的老年群體，在提供年金方案設(shè)計(jì)、管理和咨詢等服務(wù)的同時(shí)，還創(chuàng)新開發(fā)遺囑信托等新型養(yǎng)老金融產(chǎn)品。另一方面，提高養(yǎng)老金融產(chǎn)品的專業(yè)化運(yùn)作水平。以美國為例，商業(yè)銀行通過為老年群體提供財(cái)富管理服務(wù)，逐漸建立包括規(guī)劃退休方案、管理個人賬戶、投資者教育和支付待遇等全鏈條產(chǎn)品管理體系，由于投資標(biāo)的主要是股票、債券等金融產(chǎn)品，既能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，又可支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）養(yǎng)老金融投融資渠道相對豐富、靈活

發(fā)達(dá)國家通過鼓勵和支持社會資本、多元化投資主體進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，建立了較為完善的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系，同時(shí)積極暢通養(yǎng)老金融市場化的投融資渠道，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值。比如，美國養(yǎng)老金投資方式非常靈活，主要投資于國債、股票、債券和房地產(chǎn)等領(lǐng)域；融資方式通常以直接融資為主，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老社區(qū)主要通過REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）和私募基金獲取資金。又如，德國養(yǎng)老金投資方式相對謹(jǐn)慎，通常會選擇將25%的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)等領(lǐng)域，將21%至75%的資金用于股票、基金投資。再如，日本養(yǎng)老金投融資渠道較為豐富，超過33%的上市企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，社會化投資初具規(guī)模。

五、對策建議

（一）健全養(yǎng)老金融發(fā)展機(jī)制，提供強(qiáng)大的制度支持

一是加強(qiáng)養(yǎng)老金融的頂層設(shè)計(jì)。發(fā)展養(yǎng)老金融離不開完善的制度環(huán)境，建議對金融支持養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行專門立法，從法律層面保護(hù)老年人的合法權(quán)益，同時(shí)明確規(guī)定各類主體的權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范從事養(yǎng)老金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)。二是建立健全規(guī)章制度和配套政策。明確政策支持方向，制定涉及財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、用地規(guī)劃、市場準(zhǔn)入等具體細(xì)則，進(jìn)一步提升政策支持效果。三是推進(jìn)貨幣、財(cái)稅等配套支持政策落地見效。享受財(cái)稅政策支持是發(fā)展個人養(yǎng)老金的主要標(biāo)志，也是推動養(yǎng)老金融快速發(fā)展的核心動力，建議進(jìn)一步完善稅收延遞、專項(xiàng)補(bǔ)助等優(yōu)惠政策，提升機(jī)構(gòu)及個人進(jìn)入行業(yè)的積極性。

（二）強(qiáng)化養(yǎng)老金融監(jiān)管，營造良好發(fā)展環(huán)境

一是構(gòu)建透明高效的監(jiān)管機(jī)制。不斷完善金融監(jiān)管政策，細(xì)化養(yǎng)老金融的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)措施，強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)開展養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域金融產(chǎn)品、服務(wù)方式創(chuàng)新的監(jiān)管。同時(shí)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，探索“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式，推動養(yǎng)老金融監(jiān)管更加規(guī)范化、精準(zhǔn)化和智能化。二是增強(qiáng)政府部門上下聯(lián)動和橫向協(xié)同能力。進(jìn)一步明確人民銀行、民政部、銀保監(jiān)會等部門的責(zé)任，探索建立金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制，推動形成支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的金融政策合力。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)部門間的信息共享力度，優(yōu)化養(yǎng)老金融消費(fèi)者維權(quán)渠道，變被動監(jiān)管為主動監(jiān)管。三是強(qiáng)化監(jiān)管追責(zé)問責(zé)。明確各監(jiān)管部門在日常督察、事中監(jiān)管、事后懲處等環(huán)節(jié)的責(zé)任，并將防范類似風(fēng)險(xiǎn)納入績效考核，保障老年群體的合法權(quán)益。

（三）推動金融機(jī)構(gòu)優(yōu)化養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，打造多元化養(yǎng)老方案

深化國內(nèi)養(yǎng)老金融供給側(cè)改革，形成多樣化、個性化和智能化的養(yǎng)老金融產(chǎn)品和服務(wù)。一是金融機(jī)構(gòu)要全面掌握不同群體的養(yǎng)老金融需求。提供的產(chǎn)品只有契合養(yǎng)老需求，才有存在的基礎(chǔ)與生命力。建議在現(xiàn)有產(chǎn)品基礎(chǔ)上，研發(fā)適用于不同風(fēng)險(xiǎn)偏好和不同生命周期的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，特別是不斷創(chuàng)新適合養(yǎng)老需要的長期金融產(chǎn)品，突出產(chǎn)品的養(yǎng)老屬性，如養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)保障的保險(xiǎn)類產(chǎn)品、養(yǎng)老財(cái)富增值的資管類產(chǎn)品和滿足老年階段特征的消費(fèi)金融產(chǎn)品等。二是豐富線上養(yǎng)老金融服務(wù)平臺。注重金融與科技結(jié)合，鼓勵金融機(jī)構(gòu)發(fā)展線上金融服務(wù)，貫通線上線下渠道。同時(shí)，加大智能投顧在養(yǎng)老服務(wù)金融的應(yīng)用，為不同地區(qū)、不同狀況的老年人提供更加便捷的金融服務(wù)。四是探索“以房（地）養(yǎng)老”模式。在房地產(chǎn)市場穩(wěn)定的前提下，推廣“倒按揭”金融服務(wù)產(chǎn)品，提高養(yǎng)老服務(wù)社會資源利用率。

（四）加強(qiáng)養(yǎng)老金融教育，提升居民金融素養(yǎng)

養(yǎng)老金融是面向全社會的金融，提高全民參與養(yǎng)老金融的積極性，是促進(jìn)養(yǎng)老金融發(fā)展的重要保障。養(yǎng)老不能僅僅依靠基本養(yǎng)老保障，還應(yīng)從提升全民金融素養(yǎng)做起，加強(qiáng)全民養(yǎng)老金融教育，讓全民意識到只有提早規(guī)劃，在年輕時(shí)就樹立為自己養(yǎng)老負(fù)責(zé)的理念，主動開展養(yǎng)老理財(cái)規(guī)劃，才能更好地利用貨幣時(shí)間價(jià)值來減輕養(yǎng)老金積累壓力。特別是要教育和引導(dǎo)人們參與中長期養(yǎng)老投資，通過提升自身養(yǎng)老能力來實(shí)現(xiàn)多樣化的養(yǎng)老需求。同時(shí)，要加大金融詐騙打擊力度，營造良好的養(yǎng)老金融發(fā)展環(huán)境。