許永令XU Yong-ling

（河南省三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)校，三門峽 472000）

1 基于預(yù)算績效對高校預(yù)算管理體系進(jìn)行構(gòu)建的意義

目前，國家對高等教育事業(yè)的重視程度越來越高，同時(shí)也加大了大量的資金投入，人們開始關(guān)注高校資金有沒有被充分利用、高校的財(cái)務(wù)預(yù)算有沒有真正發(fā)揮其作用。而近年來國家引入了“績效管理”的理念，如何將預(yù)算績效管理和預(yù)算管理的流程相融合，構(gòu)建全面而完善的高校預(yù)算管理體系，具有非常重要的意義。

首先，構(gòu)建高校預(yù)算績效管理體系是我國財(cái)政體制改革的必然要求。近年來許多高校自主辦學(xué)，具有法人實(shí)體地位，預(yù)算管理方式和籌資方式等都發(fā)生了改變，與現(xiàn)行的預(yù)算管理模式不再適應(yīng)，都要求建立新的預(yù)算管理模式。

其次，通過預(yù)算績效管理，可將資金根據(jù)績效目標(biāo)合理進(jìn)行分配，并且有效加以利用，對于高校重視預(yù)算管理也起到一定的作用，也可以為高校提供事業(yè)發(fā)展的思路。

最后，在預(yù)算管理中引入績效理念，是全方位的，全過程的、全覆蓋的，本文從各個(gè)環(huán)節(jié)對預(yù)算績效管理進(jìn)行研究，這對于在高校建立預(yù)算績效管理體系有可操作性，具有現(xiàn)實(shí)意義。

2 如何在高校構(gòu)建全方位的預(yù)算績效管理格局

新的《中華人民共和國預(yù)算法》于2015 年1 月1 日起實(shí)施，在一般公共預(yù)算中引入了的績效的理念，而公辦高校的資金來源主要是財(cái)政撥款，而財(cái)政撥款則屬于一般公共預(yù)算范疇，故在一般公共預(yù)算中引入了的績效的理念，就相當(dāng)于是在高校引入了績效的理念。而如何在高校構(gòu)建全方位的預(yù)算績效管理格局就成為了近年來高校研究的熱點(diǎn)。

高校預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建，要堅(jiān)持一定的原則，要堅(jiān)持目標(biāo)管理和績效控制原則。要從預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價(jià)等和反饋各個(gè)階段中都引入績效理念。從預(yù)算編制開始，先設(shè)定績效目標(biāo)，根據(jù)高校的實(shí)際情況進(jìn)行編制，堅(jiān)持事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合，以保障資金分配的科學(xué)合理，分別編制基本預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，或者編制校級預(yù)算、院系級預(yù)算等，在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，要進(jìn)行有效的資金監(jiān)督和控制，以保證資金的使用效率，最后對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績效評價(jià)，結(jié)合預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果，將作為下一年度預(yù)算編制的參考和指導(dǎo)。

3 目前高校預(yù)算績效管理存在的問題

2018 年，中央出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，對全面實(shí)施預(yù)算績效管理提出了指導(dǎo)性的意見。按照中央文件精神，教育部于2019 年也出臺了相關(guān)意見，在意見中明確地指出教育預(yù)算績效管理模式的工作目標(biāo)和基本思路。

隨著國家日益對教育的重視，原有的管理模式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不符合高校的發(fā)展現(xiàn)狀，必須構(gòu)建新的內(nèi)部管理模式，如何能調(diào)動高校內(nèi)部全員的積極性，這就引入了績效管理。

目前，大多數(shù)高校都正處在績效管理的初級階段，有些高校根本沒有建立績效管理制度，更別提進(jìn)行績效管理，有些學(xué)校實(shí)行績效管理，但也只是淺層次的，全面進(jìn)行績效管理并未全面鋪開，所以要全盤推進(jìn)、有的放矢，立足學(xué)校實(shí)際情況循序漸進(jìn)才行。

部分二級學(xué)院和業(yè)務(wù)部門缺乏績效管理觀念，資金使用的效率不高，預(yù)算編制的目標(biāo)不夠明確、論證不夠充分、夸大資金需求量；在預(yù)算執(zhí)行階段，沒有確定的績效目標(biāo)進(jìn)行制約，會導(dǎo)致財(cái)務(wù)支出可有會存在盲目隨意的現(xiàn)象，容易產(chǎn)生短時(shí)間內(nèi)突擊花錢；在預(yù)算考核階段，容易把預(yù)算執(zhí)行率和預(yù)算執(zhí)行效率混為一談，投入較多、產(chǎn)出較小，造成資金浪費(fèi)、效率低下。

部分高校沒有建立自己的財(cái)務(wù)信息平臺和預(yù)算信息系統(tǒng)，又缺乏預(yù)算控制手段。要讓預(yù)算執(zhí)行達(dá)到一定的效果，就要在預(yù)算管理的不同階段進(jìn)行預(yù)算控制，并建立預(yù)算控制機(jī)制。但是目前高校普遍存在預(yù)算缺乏控制，有的由于沒有建立預(yù)算信息系統(tǒng)，在執(zhí)行過程中，信息無法共享和反饋，無法對預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行全過程、全方面的了解，因而難以準(zhǔn)確把握預(yù)算執(zhí)行情況，無法根據(jù)實(shí)際執(zhí)行結(jié)果安排今后的預(yù)算，無法合理安排財(cái)力，有可能會造成資金的浪費(fèi)，大大增加資金的使用風(fēng)險(xiǎn)。

由于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展較快，部分高校使用傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式已無法與當(dāng)前形勢相適應(yīng)，容易出現(xiàn)預(yù)算編制與高校發(fā)展目標(biāo)不相適應(yīng)、缺少預(yù)算控制機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等問題。部分高校的財(cái)務(wù)管理只是針對控制資金收支的流量，并未對資金使用全流程進(jìn)行有效的跟蹤和監(jiān)控。西方國家普遍采用的一種預(yù)算管理模式就是績效預(yù)算，將績效理念引入預(yù)算管理中，可以加強(qiáng)資金管理并提高資金的使用效益。高校想改變傳統(tǒng)預(yù)算管理，就要進(jìn)行改革，從傳統(tǒng)的預(yù)算管理向新的預(yù)算績效管理轉(zhuǎn)變，從重投入、輕效益的情況轉(zhuǎn)變?yōu)榧戎赝度胗种匦б?，讓有限的資金發(fā)揮更大的效益，讓預(yù)算管理在促進(jìn)高校教育事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮其最大的作用。

4 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，成立預(yù)算績效管理工作相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)或管理部門

學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識預(yù)算管理工作的重要性，結(jié)合學(xué)校財(cái)務(wù)實(shí)際情況，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算績效管理，提高預(yù)算績效管理工作水平。

預(yù)算管理委員會負(fù)責(zé)制定高?？傮w經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，可以根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況，將學(xué)校年度財(cái)務(wù)收支預(yù)算的編制與高?？傮w經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)結(jié)合，合理配置教育和教學(xué)資源，充分將預(yù)算的協(xié)調(diào)、控制及績效評價(jià)的作用發(fā)揮好。

可以成立預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組就是圍繞學(xué)校的教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和整體發(fā)展規(guī)劃，由財(cái)務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)牽頭任組長，并成立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，由專人對預(yù)算進(jìn)行管理，財(cái)務(wù)處預(yù)算員和學(xué)校各二級部門預(yù)算編制人員為組員，該小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全校預(yù)算工作。要把全校所有財(cái)務(wù)收支內(nèi)容全部進(jìn)行績效管理，切實(shí)放權(quán)給基層部門，并讓學(xué)校各二級部門和使用資金部門享有一定的財(cái)務(wù)管理自主權(quán)。同時(shí)提高服務(wù)意識和水平、逐步推進(jìn)全面預(yù)算績效管理。

5 建立和完善高校預(yù)算績效管理制度

高校要認(rèn)真加強(qiáng)學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理的各項(xiàng)專業(yè)知識，深刻領(lǐng)會預(yù)算績效評價(jià)的含義，做好頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況建立各項(xiàng)績效管理制度，預(yù)算政策和項(xiàng)目事前績效評估、預(yù)算目標(biāo)，預(yù)算績效監(jiān)控，績效評價(jià)，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理等各項(xiàng)績效相關(guān)的制度。

5.1 在高校內(nèi)部制定重大政策和項(xiàng)目事前績效評估機(jī)制

將預(yù)算績效事前評估的結(jié)果作為預(yù)算申請的必要條件，未按規(guī)定評估或評估未通過的不得申請預(yù)算，各二級學(xué)院和各部門要按照預(yù)算編審有關(guān)規(guī)定，結(jié)合預(yù)算評審事項(xiàng)的審核等對新制定的重大政策和預(yù)算收支項(xiàng)目開展事前績效評估，科學(xué)論證其是否有必要立項(xiàng)，投入是否具有經(jīng)濟(jì)，績效目標(biāo)制定的是否合理，具體的實(shí)施方案是否可行，籌資來源是否合規(guī)，財(cái)政支持方式是否科學(xué)和預(yù)算編制是否合理等，最終將編制績效評估報(bào)告。要加強(qiáng)基建投資的事前預(yù)算績效評估，可將評估結(jié)果作為預(yù)算申請的必要條件，高校要加快實(shí)現(xiàn)預(yù)算評審前置化、制度化、機(jī)制化，也可以組織獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)開展事前績效評估。

事前績效評估解決“支持與否”的問題，即這個(gè)項(xiàng)目是否納入明年財(cái)政預(yù)算支持的范圍，有哪些部分納入明年預(yù)算支持的范圍。預(yù)算評審是處于事前績效評估之后，解決“支持多少”的問題，即根據(jù)每一項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等進(jìn)行評審，控制預(yù)算支持規(guī)模。

5.2 要制定出切合高校實(shí)際情況的預(yù)算績效目標(biāo)管理機(jī)制

預(yù)算績效目標(biāo)是高校進(jìn)行項(xiàng)目庫建設(shè)、編制財(cái)務(wù)收支預(yù)算和本級部門預(yù)算、實(shí)施績效監(jiān)控、進(jìn)行績效評價(jià)一系列績效管理的參考依據(jù)和基礎(chǔ)，主要是指預(yù)算內(nèi)的資金計(jì)劃在一定時(shí)間內(nèi)期望能夠達(dá)到的產(chǎn)出和效率。按照“誰申請資金，誰設(shè)置目標(biāo)”的原則，績效目標(biāo)由高校各二級學(xué)院和各部門在申報(bào)預(yù)算支出時(shí)設(shè)置。高校安排各部門預(yù)算的重要依據(jù)和前置條件就是績效目標(biāo)，未按照預(yù)算要求設(shè)置績效目標(biāo)或績效目標(biāo)不具體不明確或者審核未通過的項(xiàng)目支出，不得進(jìn)入部門預(yù)算安排流程。

預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)經(jīng)過專家們討論并進(jìn)行科學(xué)的研究論證，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)組織業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行評審。

按照“誰審核預(yù)算，誰審核目標(biāo)”的原則，績效目標(biāo)一般由高校預(yù)算管理人員進(jìn)行審核。審核結(jié)果為“優(yōu)”的，直接安排預(yù)算項(xiàng)目；審核結(jié)果為“良”的，是存在一些小問題，可與相關(guān)二級學(xué)院或部門進(jìn)行溝通，溝通之后直接對其績效目標(biāo)進(jìn)行修改完善，再納入預(yù)算安排；審核結(jié)果為“中”的，由相關(guān)二級學(xué)院或部門自行對其績效目標(biāo)進(jìn)行修改完善，按照預(yù)算申報(bào)程序重新進(jìn)行申報(bào)并重新經(jīng)預(yù)算管理人員進(jìn)行審核；審核結(jié)果為“差”的，不再安排預(yù)算。

5.3 制定高校內(nèi)部預(yù)算績效監(jiān)控管理辦法

績效監(jiān)控按照“全面覆蓋、突出重點(diǎn)、權(quán)責(zé)對等、約束有力”的原則，由高校預(yù)算管理部門統(tǒng)一組織，各二級學(xué)院和各部門（預(yù)算部門（單位））作為實(shí)施績效監(jiān)控主體分級實(shí)施。

預(yù)算管理部門主要負(fù)責(zé)高校整體績效監(jiān)控的組織和管理。按照“誰支出，誰負(fù)責(zé)”的原則，由各二級學(xué)院和各部門對自己部門支出進(jìn)行日?？冃ПO(jiān)控，對收集到績效監(jiān)控信息進(jìn)行審核、分析、匯總、填報(bào)；若發(fā)現(xiàn)有偏離績效目標(biāo)的情況，分析其存在的原因和所存在的問題，及時(shí)進(jìn)行糾正和改善，使其按照績效目標(biāo)進(jìn)行正常運(yùn)行。

績效監(jiān)控分為政策項(xiàng)目支出績效監(jiān)控和部門整體支出績效監(jiān)控。績效監(jiān)控結(jié)果非常重要，將作為今后年度預(yù)算安排和制定預(yù)算政策的參考依據(jù)之一，高校作為部門預(yù)算單位，績效監(jiān)控工作的開展情況將會被市級預(yù)算績效管理工作作為考核范圍。

5.4 制定預(yù)算績效評價(jià)管理辦法

在高校建立科學(xué)、合理的政策項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理體系?？冃гu價(jià)分為單位整體自評、二級學(xué)院和各部門評價(jià)和預(yù)算管理部門評價(jià)。高校預(yù)算管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)對績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行整理、歸納、分析、反饋，并將其整理分析后成果加以充分利用，作為今后年度預(yù)算管理的安排的參考依據(jù)。對績效評價(jià)結(jié)果為優(yōu)的情況，予以表揚(yáng)并優(yōu)先保障；對績效評價(jià)結(jié)果為良的情況，督促限期整改所發(fā)現(xiàn)問題；對績效評價(jià)結(jié)果為中和差的情況，予以通報(bào)批評，并壓縮或取消當(dāng)預(yù)算資金。

內(nèi)部二級預(yù)算部門（單位）應(yīng)對績效評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)所存在的問題及時(shí)查找原因進(jìn)行說明，提出整改措施并及時(shí)進(jìn)行整改，并報(bào)學(xué)校預(yù)算管理部門備案。同時(shí)，根據(jù)整改結(jié)果改進(jìn)之前的績效管理工作，制定績效評價(jià)管理辦法，對預(yù)算管理工作進(jìn)行科學(xué)合理評價(jià)，努力作好績效評價(jià)管理。

5.5 制定預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用管理辦法

績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用是全過程預(yù)算績效管理的落腳點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)遵循實(shí)事求是、公平公正、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、績效獎(jiǎng)懲與問責(zé)相結(jié)合的原則。高校預(yù)算管理部門和二級學(xué)院和各部門要加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)與配合，將可以績效評價(jià)結(jié)果與下年度預(yù)算資金分配相掛鉤，將績效評價(jià)結(jié)果和預(yù)算管理、以后年度編制預(yù)算和安排校內(nèi)資金相結(jié)合。

高校預(yù)算管理部門要在高校資金分配方案中明確績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用原則。對于績效評價(jià)結(jié)果為優(yōu)的，應(yīng)予通報(bào)表揚(yáng)，并在分配下一年預(yù)算資金時(shí)予以優(yōu)先考慮，必要時(shí)適當(dāng)增加資金規(guī)模；對績效評價(jià)結(jié)果為良的，監(jiān)督各二級學(xué)院和各部門對所發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行整改；對于績效評價(jià)結(jié)果為中和差的，在相關(guān)問題未整改到位前，應(yīng)在分配下一年預(yù)算資金時(shí)取消項(xiàng)目承擔(dān)單位同類項(xiàng)目資金申報(bào)權(quán)，采取因素法分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配時(shí)應(yīng)適當(dāng)壓縮應(yīng)分配資金規(guī)模。

6 完善高校預(yù)算績效管理的建議

6.1 進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效管理理念，努力提高各類資金的使用效益

要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理理念，首要的是要讓領(lǐng)導(dǎo)重視，領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)了預(yù)算績效管理的理念，一切的工作都好往前推動，如果領(lǐng)導(dǎo)不重視，不把它放在議事日程上，這項(xiàng)工作就很難往前推動。其次，要加強(qiáng)預(yù)算績效管理政策的宣傳，做好全員績效理財(cái)?shù)呐嘤?xùn)，做好資金的監(jiān)督跟蹤，形成全員講績效的氛圍。最后，由于近兩年受疫情影響，各級財(cái)政收入增長倍受影響，李克強(qiáng)總理曾經(jīng)提出：要將績效管理覆蓋的所有的財(cái)政資金貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程,做到花錢必問，效無效必問責(zé)。高校也得樹立“過緊日子”的思想，要把每分錢都用在刀刃上，將有效的資金都能最大限度地發(fā)揮使用。

6.2 推進(jìn)業(yè)財(cái)深度融合，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部控制，完善預(yù)算績效管理

努力實(shí)現(xiàn)高校業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門的深度融合，可以使預(yù)算管理人員和相關(guān)財(cái)務(wù)人員深入到教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)一線，參與教學(xué)管理、教務(wù)管理、教學(xué)考評等活動，在年度預(yù)算編制時(shí)，讓預(yù)算管理人員與業(yè)務(wù)人員聯(lián)合編制預(yù)算，從預(yù)算的編制、執(zhí)行、事后監(jiān)督等一系列活動預(yù)算管理人員全過程參與，更加切合實(shí)際地做好預(yù)算績效管理工作。

在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，一定要做好內(nèi)部控制，這是做好預(yù)算績效管理的重要階段。首要的是讓預(yù)算執(zhí)行人員嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)支出審批權(quán)限和工作流程執(zhí)行，不得隨意變更預(yù)算，嚴(yán)把審核關(guān)，不合規(guī)、不合法的憑證堅(jiān)決予以退回，定期監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，以保證資金使用的合規(guī)性，預(yù)算執(zhí)行全過程要保證公開和透明，全方位體現(xiàn)預(yù)算績效管理的要求。

6.3 做好績效評價(jià)管理

如何進(jìn)行績效評價(jià)，是決定績效評價(jià)結(jié)果的重要因素，也是決定績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用的基礎(chǔ)，所以要運(yùn)用多種手段進(jìn)行績效評價(jià)，結(jié)合高校實(shí)際情況，采用適當(dāng)?shù)脑u價(jià)方法，可以在選擇校內(nèi)專家，也可以采用校外專家和校內(nèi)專家相結(jié)合，可以采用重點(diǎn)項(xiàng)目評價(jià)、也可以將一般項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目相結(jié)合進(jìn)行評價(jià)，采取多種方式和方法達(dá)到績效評價(jià)效果。

6.4 將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果充分利用

預(yù)算績效評價(jià)的結(jié)果非常重要，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將預(yù)算績效評價(jià)的結(jié)果傳達(dá)到高校各二級學(xué)院或者部門，制定的預(yù)算績效激勵(lì)政策，結(jié)合預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果，可與下年度預(yù)算安排相掛鉤，對一些沉淀資金予以收回，資金效率低的項(xiàng)目不再安排或者逐步減少預(yù)算。

6.5 努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理信息化建設(shè)

目前，部分高校沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理信息化，都還停留在手工預(yù)算階段，更不用提預(yù)算績效管理的信息化了。首要的是領(lǐng)導(dǎo)要重視預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，才能做好信息化建設(shè)。購買預(yù)算管理系統(tǒng)、績效管理系統(tǒng)，可將預(yù)算管理系統(tǒng)與預(yù)算績效系統(tǒng)無縫對接，將財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)與預(yù)算績效管理系統(tǒng)深度融合，將各種財(cái)務(wù)信息有效整合在一起，實(shí)現(xiàn)從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算指標(biāo)下達(dá)、預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)、績效考核、績效評價(jià)以及績效結(jié)果運(yùn)用全過程、全方位、全覆蓋的一整套預(yù)算管理和預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)。做到信息對稱、互通有無，從而提高預(yù)算績效管理水平。

6.6 建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系

根據(jù)2018 年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求，力爭用3-5 年時(shí)間建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，但是涉及到高校，要想建立起全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，尚需很長一段時(shí)間。各級財(cái)政部門也是剛剛成立預(yù)算管理績效科室或預(yù)算績效管理處室，他們的預(yù)算績效管理工作也要一段時(shí)間才能完善，而公辦的高校的預(yù)算績效管理工作則只能在各級財(cái)政部門的逐步要求下進(jìn)行完善，現(xiàn)在還處在初級階段，很多東西都需要摸索，只能根據(jù)國家、省市下發(fā)的有關(guān)預(yù)算績效管理文件進(jìn)行細(xì)化，結(jié)合高校內(nèi)部的實(shí)際，切實(shí)體現(xiàn)地績效的理念，形成從績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控管理、績效評價(jià)、績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用一系列科學(xué)完整的預(yù)算績效管理體系。