劉偉

內(nèi)容提要：數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為一種新的經(jīng)濟(jì)模式，已成為經(jīng)濟(jì)增長的新領(lǐng)域，并對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的組織模式和運(yùn)作模式帶來較大影響。為此，中國部分地區(qū)已開展政府?dāng)?shù)字化治理實(shí)踐，其他國家也開始角逐于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法領(lǐng)域。現(xiàn)有的數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系存在碎片式立法、立法價(jià)值取向單一、產(chǎn)業(yè)覆蓋疏而不密、調(diào)整內(nèi)容窄而不全等問題，無法有效應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生的新情況新問題。因此，要想創(chuàng)制與數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展相匹配的立法，一方面要秉持包容共享開放的理念，采用“政府+平臺”規(guī)則制定權(quán)共享的模式，明確政府與平臺各自的權(quán)能；另一方面要注重?cái)?shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)處理行為、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、數(shù)據(jù)開放共享、法律責(zé)任等方面的制度設(shè)計(jì)。

一、 引 言

數(shù)字經(jīng)濟(jì)一詞為美國學(xué)者泰普斯科特在《數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代》中正式提出，并于20世紀(jì)90年代末在歐美等國家被廣泛傳播和接受。目前關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)比較權(quán)威的定義來自于《二十國集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，該倡議將數(shù)字經(jīng)濟(jì)概括為“以使用數(shù)字化的知識和信息作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)作為重要載體、以信息通信技術(shù)的有效使用作為效率提升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要推力的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”。作為中國第一部以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題的地方性法規(guī)，2020年出臺的《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第二條在借鑒前述倡議中關(guān)于“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”表述的基礎(chǔ)上，首次從法律法規(guī)層面對數(shù)字經(jīng)濟(jì)作出了明確界定，即“以數(shù)據(jù)資源為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為主要載體，以信息通信技術(shù)融合應(yīng)用、全要素?cái)?shù)字化轉(zhuǎn)型為重要推動(dòng)力，促進(jìn)效率提升和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)”。

從2017年國務(wù)院政府工作報(bào)告首次提出“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”，并指出“推動(dòng)‘互聯(lián)網(wǎng)+’深入發(fā)展、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)加快成長，讓企業(yè)廣泛受益、群眾普遍受惠”，到2018年中國將數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家戰(zhàn)略，推動(dòng)國家層面、省級層面、市級層面各項(xiàng)政策的制定，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在中國取得了蓬勃的發(fā)展。中國在2019年數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)位居全球第二，占GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)的比重約為36.2%，對GDP增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到67.7%(邵芳強(qiáng)，2021)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)已然成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，也產(chǎn)生了新的供需關(guān)系，形成新的社會關(guān)系。但數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要市場化、法治化、國際化的環(huán)境，要把制度環(huán)境建設(shè)作為重中之重。(1)《中國-上海合作組織數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)論壇、2021中國國際智能產(chǎn)業(yè)博覽會開幕 劉鶴宣讀習(xí)近平主席賀信并致辭》，中華人民共和國中央人民政府官網(wǎng)，http:∥www.gov.cn/xinwen/2021-08/23/content_5632851.htm，2021年10月1日。

二、 境內(nèi)外數(shù)字經(jīng)濟(jì)專門立法的趨勢

1. 域外數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法浪潮

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，世界各國都把數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、維護(hù)國家安全、提升國家競爭力的重大戰(zhàn)略，并積極探索和加快出臺數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)立法，力圖通過法律制度上的激勵(lì)和保障推動(dòng)本國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。日本于2014年通過《網(wǎng)絡(luò)安全基本法》，規(guī)劃了網(wǎng)絡(luò)安全的法律框架體系用以應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊，并于2021年出臺了《數(shù)字社會形成基本法案》以促進(jìn)數(shù)據(jù)的有效利用和社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。2015年，美國通過的《網(wǎng)絡(luò)安全法》是一部較為完備的規(guī)制網(wǎng)絡(luò)信息安全的法律，核心內(nèi)容是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全信息共享的參與主體、共享方式、責(zé)任豁免、隱私保護(hù)規(guī)定等。英國于2016年通過了《數(shù)字經(jīng)濟(jì)法(2017)》，其目的在于替代2010年的法律，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律框架。2017年白俄羅斯通過的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展法案》可以稱之為是激進(jìn)式立法，確立了多種激勵(lì)性措施促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，比如認(rèn)可加密貨幣的合法性、鼓勵(lì)加密貨幣的交易、稅收減免等。歐盟議會圍繞“數(shù)字化單一市場戰(zhàn)略”出臺了一系列法律文件，其中2016年通過了被稱為全球最嚴(yán)苛的關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)條例——《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(即GDPR)。盡管其因過于嚴(yán)厲的保護(hù)措施制約了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也為其他國家的立法提供了有效的指引；2020年底歐盟又推出了《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場法》?！皬牧⒎ū旧砜?，《數(shù)字服務(wù)法》與《數(shù)字市場法》雖然內(nèi)容有所區(qū)別，但核心目標(biāo)都在于為商業(yè)用戶及消費(fèi)者提供一個(gè)安全可靠、公平開放的數(shù)字環(huán)境，希望通過采取所謂‘精確監(jiān)管方法’，將重點(diǎn)明確放在了打擊網(wǎng)絡(luò)非法內(nèi)容上，以建立起對技術(shù)的堅(jiān)實(shí)信任框架”(車寧，2021)。

可以看出，各國對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制重點(diǎn)不盡一致，規(guī)制力度略有差異，規(guī)制效果各有千秋，但是都在十分接近的時(shí)間段密集地出臺了與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律規(guī)范，這一現(xiàn)象傳遞的信息是：當(dāng)面臨數(shù)字經(jīng)濟(jì)這種新業(yè)態(tài)新模式，探索過程存在著諸多不確定狀態(tài)，建立與其相匹配的社會治理體系尤為重要，而法律的創(chuàng)制就是其中最為基礎(chǔ)的一環(huán)。

2. 中國政府治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型

“日益崛起的網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化和智能化平臺，卻不斷地加速萬物聯(lián)通、業(yè)務(wù)覆蓋和智能升級，使人力、物力和財(cái)力能夠突破以往的物理時(shí)空限制而進(jìn)行全景融合、高量賦能、且成效獲得指數(shù)級放大。這種發(fā)展趨勢深度地改變了社會治理體系，孕育了全新的智慧治理，進(jìn)而從層級‘勢能’轉(zhuǎn)向數(shù)字化‘動(dòng)能’，發(fā)揮著智慧治理的支撐作用”(馬長山，2020)。從數(shù)字技術(shù)的實(shí)踐運(yùn)用場景看，各級政府積極地在智慧城市、智慧政務(wù)、智慧社會、智慧司法等建設(shè)中采用前沿技術(shù)，促進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)城市治理管理理念、管理模式、管理手段創(chuàng)新。從相關(guān)數(shù)據(jù)上看，“數(shù)字一、二線城市的數(shù)字化過程已經(jīng)滲透進(jìn)入到較深層次的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，而在后線城市，數(shù)字化場景仍然停留在剛需的政務(wù)服務(wù)、文化生活等領(lǐng)域。未來，隨著城市的數(shù)字化進(jìn)程，數(shù)字經(jīng)濟(jì)會逐步取代數(shù)字政務(wù)成為后線城市數(shù)字化進(jìn)程的主要推手。也從另一個(gè)方面證明，我國的數(shù)字化進(jìn)程大致為一個(gè)從數(shù)字政務(wù)為主導(dǎo)，逐步轉(zhuǎn)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的過程。”(2)參見騰訊研究院：《中國“互聯(lián)網(wǎng)+”指數(shù)報(bào)告(2018)》第17-18頁，騰訊研究院網(wǎng)站，https:∥www.tisi.org/5025，2021年10月5日。

隨著網(wǎng)絡(luò)化、智能化、數(shù)字化的加速發(fā)展，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)正在總體性、全面性地被顛覆、替代、重構(gòu)，原有的政府治理機(jī)制難以應(yīng)對新的挑戰(zhàn)和難題。為順應(yīng)這一趨勢，從“十三五”國家信息規(guī)劃提出，“到2020年‘?dāng)?shù)字中國’建設(shè)取得顯著成效”，到中共十九大提出要建設(shè)“數(shù)字中國”，再到《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021-2025年)》，建設(shè)數(shù)字化中國和打造網(wǎng)絡(luò)安全強(qiáng)國都已成為中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展藍(lán)圖的重要組成部分?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出：“建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護(hù)等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用?！睘榇?，地方政府把數(shù)字經(jīng)濟(jì)列入發(fā)展規(guī)劃，并加快有關(guān)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法。目前，浙江省與廣東省已經(jīng)出臺了促進(jìn)性的條例，《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》更是將“治理數(shù)字化”單列一章，專門提出治理過程中的數(shù)字化，強(qiáng)調(diào)治理過程中“運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制、方式和手段的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”(3)參見《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》第36條，浙江省經(jīng)濟(jì)和信息化廳網(wǎng)站，http:∥jxt.zj.gov.cn/art/2020/12/25/art_1657975_58925615.html，2021年10月5日。，目的就在于優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)境條件。上海則出臺了更為基礎(chǔ)性的《上海市數(shù)據(jù)條例》。

三、 中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法存在的問題

當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為經(jīng)濟(jì)增長的主動(dòng)力、轉(zhuǎn)型升級的新動(dòng)能，更是成為各國提升國家競爭力的主戰(zhàn)場。數(shù)字經(jīng)濟(jì)要想持續(xù)健康快速發(fā)展需要有立法保駕護(hù)航。然而現(xiàn)有的法律規(guī)則和行為規(guī)范不僅滯后，而且還存在許多空白，無法滿足新業(yè)態(tài)新模式的需求。

1. 地方立法的零散碎片化

數(shù)字經(jīng)濟(jì)現(xiàn)已成為中國經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展最有效的驅(qū)動(dòng)力。一些城市已經(jīng)著手制定了促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的規(guī)范性法律文件。首部大數(shù)據(jù)地方法規(guī)《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》(2016年)，對數(shù)據(jù)的采集、共享開發(fā)、權(quán)屬、交易和安全等基本問題作出了宣示性、原則性和指引性規(guī)定，充分體現(xiàn)了促進(jìn)發(fā)展、激勵(lì)創(chuàng)新、以立法引領(lǐng)和推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法精神。2020年4月13日，上海市經(jīng)信委發(fā)布了《上海市促進(jìn)在線新經(jīng)濟(jì)發(fā)展行動(dòng)方案(2020-2022年)》。隨后在2021年浙江省和廣東省分別出臺了《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》和《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，推廣和促進(jìn)信息技術(shù)在教育領(lǐng)域、城市交通、醫(yī)療健康等多個(gè)領(lǐng)域的綜合應(yīng)用。

盡管這幾個(gè)城市在數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法方面進(jìn)行了一些積極嘗試和有效探索，但是適用范圍僅限于各自的轄區(qū)之內(nèi)，無法普遍適用于其他地區(qū)；立法內(nèi)容也多有重疊之處，導(dǎo)致立法資源重復(fù)浪費(fèi)；國家層面的數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一立法付之闕如的狀況，也容易造成地區(qū)之間法治不統(tǒng)一。

2. 立法價(jià)值取向單一

前述文件均使用了“促進(jìn)”一詞，清晰明確地表明立法的促進(jìn)導(dǎo)向，是典型的促進(jìn)型立法，旨在通過規(guī)范化、制度化的鼓勵(lì)措施來促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》為例，該條文出現(xiàn)25次“推進(jìn)”、22處“促進(jìn)”、18處“鼓勵(lì)”、8次“引導(dǎo)”、2次“激勵(lì)”，鮮明地體現(xiàn)了促進(jìn)的意圖。因此在制度設(shè)計(jì)上，注重激勵(lì)性、保障性手段的引導(dǎo)；從規(guī)范內(nèi)容的表述上，以概括抽象的表達(dá)為主，僅有引導(dǎo)性提示，并不提供具體的行為模式指引；從規(guī)范的約束對象看，主要針對某些特定行政機(jī)關(guān)課以強(qiáng)制義務(wù)，并多數(shù)用“應(yīng)當(dāng)”一詞表達(dá)法律的強(qiáng)制態(tài)度；在法律責(zé)任的設(shè)置方面，并未嚴(yán)格對應(yīng)行政機(jī)關(guān)的特定義務(wù)，僅要求少數(shù)違反規(guī)定的行為承擔(dān)責(zé)令改正、處分或者罰款等法律責(zé)任。應(yīng)當(dāng)說單一的價(jià)值取向忽視了對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面考查，過于籠統(tǒng)的語言表述不利于具體政策的落實(shí)，法律責(zé)任的匱乏弱化了法律的剛性。因此從總體效果來看，目前的促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法更多只具有宣示性和政策性的意義。

3. 立法領(lǐng)域疏而不密

中國目前針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的一些新型業(yè)態(tài)，如電子商務(wù)、金融科技、網(wǎng)絡(luò)直播、即時(shí)通信、搜索引擎等，已經(jīng)出臺了相關(guān)法律規(guī)定。比如，《電子商務(wù)法》《電子簽名法》《網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)零售第三方平臺交易規(guī)則制定程序規(guī)定(試行)》《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》等法律規(guī)范對于規(guī)范電子商務(wù)行為和網(wǎng)絡(luò)市場秩序發(fā)揮了積極的作用。再比如，《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)監(jiān)管暫行辦法》《互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資管理辦法(試行)》《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合授信管理辦法(試行)》《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》等法律規(guī)范分別對不同的金融機(jī)構(gòu)的多種金融活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定，有效地促進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)金融業(yè)的健康發(fā)展。從以上立法的過程來看，多數(shù)規(guī)定是在某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，出現(xiàn)了新問題，立法急于規(guī)制，于是出臺了“救火式”立法予以應(yīng)對。從實(shí)施效果來看，這樣的事后立法不僅無法治理和追究先前的行為，有時(shí)也不能從根源上解決相關(guān)問題。

4. 調(diào)整內(nèi)容窄而不全

從立法的內(nèi)容上看，相對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法律規(guī)范的滯后性越發(fā)凸顯。一方面中國在電子商務(wù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域都不斷飛速發(fā)展，創(chuàng)造了顯著的成就，而另一方面，這些領(lǐng)域的立法明顯無法跟上變化的步伐，國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)方面的立法仍主要集中在電子商務(wù)和個(gè)人隱私安全方面，其他諸如自動(dòng)駕駛、人工智能等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的領(lǐng)域，法律尚未予以明確回應(yīng)。數(shù)據(jù)資源長期處在“灰色地帶”，其權(quán)屬的確定及其使用的收益分配一直以來缺乏明確規(guī)定；盡管已有多部法律法規(guī)規(guī)章涉及個(gè)人信息的保護(hù)問題，但仍是原則性規(guī)定的階段。立法上的選擇性缺位和態(tài)度上的含糊不清導(dǎo)致數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛等均處于無所適從的狀態(tài)?！睹穹ǖ洹返?27條規(guī)定，法律對數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定。該條款是被置放于第五章“民事權(quán)利”之中，這意味著《民法典》將數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)視為民事權(quán)利的一種，但也缺少進(jìn)一步的實(shí)際規(guī)范內(nèi)容，選擇性地?cái)R置了對其權(quán)屬等問題的確立。但數(shù)據(jù)屬性迫切需要?jiǎng)?chuàng)新法律規(guī)范(姜偉，2021)，無論是《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》或是《個(gè)人信息保護(hù)法》，這些立法調(diào)整和關(guān)注的對象只是側(cè)重于某一領(lǐng)域，是碎片化、片段化調(diào)整，缺乏通盤宏觀的考量。

四、 中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一立法的價(jià)值選擇

新技術(shù)必然帶來新風(fēng)險(xiǎn)，新業(yè)態(tài)也會出現(xiàn)新問題。面對全新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，各國都在積極立法，試圖構(gòu)建出更加有利于保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律規(guī)則。不同的價(jià)值理念指導(dǎo)下的立法會對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生截然不同的影響。如何選擇，是中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法首先要回答的問題。

1. 絕對安全與適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)和

在傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法主導(dǎo)思想是安全至上。不過在面對數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，過于強(qiáng)調(diào)安全而忽視立法對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，不利于國家在新一輪技術(shù)革命中全球競爭力的提升。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，自從數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以來，威脅網(wǎng)絡(luò)安全環(huán)境的行為組織化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化的特征越發(fā)明顯，網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)攻擊、勒索病毒以及數(shù)據(jù)泄露、竊取、濫用等問題和事件不斷涌現(xiàn)，政府機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、大型企業(yè)、工控設(shè)施等高價(jià)值的資產(chǎn)的安全保護(hù)壓力增大。不當(dāng)使用新技術(shù)造成的惡意創(chuàng)新和惡意應(yīng)用對個(gè)人、社會、國家造成了新的困擾(比如人工智能技術(shù)被應(yīng)用于密碼解鎖、詐騙犯罪實(shí)施等)。但是，我們也應(yīng)該看到“互聯(lián)網(wǎng)、人工智能大大降低了社會風(fēng)險(xiǎn)?！录夹g(shù)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)會消除傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，提升人類社會的安全性”(高艷東，2019)。法律的創(chuàng)設(shè)不能僅以實(shí)現(xiàn)“零風(fēng)險(xiǎn)”為控制目標(biāo)過度干預(yù)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而應(yīng)立足全球視野，積極促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的流通和利用，鼓勵(lì)有效的數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)國家在新一輪技術(shù)革命中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)主權(quán)和掌握數(shù)據(jù)話語權(quán)?！?018年生效的歐盟GDPR，嚴(yán)格保護(hù)個(gè)人信息、強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，雖然起到了保護(hù)個(gè)人隱私的效果，實(shí)現(xiàn)了政治正確與道德正當(dāng)，但嚴(yán)重限制了歐盟互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，世界前20大互聯(lián)網(wǎng)公司無一是歐洲公司就是明證”(高艷東，2019)。因?yàn)椤傲泔L(fēng)險(xiǎn)”可能導(dǎo)致“零發(fā)展”，而“零發(fā)展”才是國家在全球競爭中面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)。

2. 完全正確與容許試錯(cuò)的選擇

“數(shù)字經(jīng)濟(jì)是一個(gè)快速技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新的領(lǐng)域，大量的新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)和新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，創(chuàng)新使市場充滿了動(dòng)態(tài)性和不確定性，并且這種創(chuàng)新更多地體現(xiàn)為破壞性創(chuàng)新”(唐要家，2021)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代下，創(chuàng)新的思想取代資本成為最為稀缺的生產(chǎn)要素，具有創(chuàng)新思想的人力資本占據(jù)了經(jīng)濟(jì)資源的支配地位，這一變化決定了創(chuàng)新是推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的核心驅(qū)動(dòng)力。無論是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化或是產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，都要采取大量創(chuàng)新舉措，既包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，如農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用推廣，也包括培育和建立新型數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，如培育大中小微企業(yè)協(xié)同共生的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。這些數(shù)字化創(chuàng)新都是一種嘗試、探索和顛覆，包含著眾多的不確定的新興事物，其性能高低、穩(wěn)定性如何，對生產(chǎn)生活、社會秩序、國家安全造成的影響是正面或是負(fù)面，都需要經(jīng)過市場較長一段時(shí)間的驗(yàn)證。

近幾年來，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度一直保持領(lǐng)先，并且在一些特定的數(shù)字產(chǎn)業(yè)(如電子商務(wù)、金融科技)中已成為全球領(lǐng)導(dǎo)者，這得益于寬松的經(jīng)濟(jì)政策扶持。在這樣一場數(shù)字化改革中，政府始終鼓勵(lì)試驗(yàn)，堅(jiān)持為市場、企業(yè)、個(gè)人的創(chuàng)新提供更大的發(fā)展空間，配套容錯(cuò)試錯(cuò)的創(chuàng)新激勵(lì)舉措。因此在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法中應(yīng)延續(xù)此前的戰(zhàn)略、政策及其他法律的價(jià)值取向，以開放包容的心態(tài)對待數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新興事物。就目前數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、規(guī)模、成熟度而言，“最佳的選擇是，政府要保持開放和謙抑的姿態(tài)，放手讓民間力量大膽地進(jìn)行‘大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)’，然后對隨時(shí)出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適時(shí)監(jiān)控和有效防范”(馬長山，2020)。也就是在審視數(shù)字經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在品質(zhì)的基礎(chǔ)上，吸收現(xiàn)行有效的立法政策，以開放、包容、靈活的理念創(chuàng)制專門的數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律。

3. 政府主導(dǎo)與平臺規(guī)則的共治

作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵主體，政府和平臺對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都存在著重大影響。如何配置立法權(quán)直接決定了數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律的質(zhì)量，進(jìn)而影響數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度和規(guī)模。

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府并不具有獨(dú)占規(guī)則制定權(quán)的優(yōu)勢。一方面，數(shù)字經(jīng)濟(jì)所面臨的許多問題是跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的專業(yè)問題，不僅涉及法律，還與技術(shù)緊密相關(guān)，有時(shí)還會牽涉到倫理道德，十分復(fù)雜。另一方面，信息技術(shù)的迭代更新速度非常迅速，新的技術(shù)方案、技術(shù)工藝、技術(shù)路線層出不窮。新技術(shù)與新的應(yīng)用領(lǐng)域也快速融合，數(shù)字化創(chuàng)新場景不斷增多?！按藭r(shí)，政府對這些既不了解也無法做風(fēng)險(xiǎn)/收益研判的技術(shù)，只能采取謙抑姿態(tài)和審慎包容的策略”(馬長山，2020)。面對井噴式爆發(fā)的新形勢、新情況、新問題，若繼續(xù)固守政府擁有絕對立法權(quán)，很難高質(zhì)量地回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

平臺多數(shù)處于數(shù)字科技發(fā)展的最前沿，因而也成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的新情況新問題的最早發(fā)現(xiàn)者。面對數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的平臺模式里會出現(xiàn)的新型問題，平臺通常是通過制定和實(shí)施平臺規(guī)則來解決。各大平臺制定自有規(guī)則出于多種動(dòng)機(jī)，比如統(tǒng)一既定的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)、與其他平臺協(xié)作建立或調(diào)整行業(yè)行為或是抵御外來干涉的威脅，這些自發(fā)創(chuàng)制的業(yè)態(tài)規(guī)則充分調(diào)動(dòng)了平臺自身擁有的豐富數(shù)據(jù)資源、先進(jìn)的技術(shù)和執(zhí)行機(jī)制，在事實(shí)上發(fā)揮著應(yīng)對技術(shù)問題和其他管理問題、保障和維持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行的作用。這樣，“平臺治理就賦有了‘先行先試’的探索性，特別是平臺作為信息壁壘的打破者、重構(gòu)者以及交易組織者，可以根據(jù)平臺模式的自身規(guī)律來制定各類電商交易規(guī)則、糾紛解決規(guī)則和治理規(guī)則。這些‘軟法’能夠?yàn)閲伊⒎ê退痉C(jī)關(guān)處理糾紛提供規(guī)制測試、案例樣本和經(jīng)驗(yàn)積累，甚至升華為國家‘硬法’，從而發(fā)揮創(chuàng)新性、引領(lǐng)性作用”(馬長山，2020)。從這個(gè)角度看，平臺已經(jīng)具有參與社會治理和規(guī)則制定的權(quán)力。

可見，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的平臺已不是被動(dòng)的被管理者，而是擁有一定話語權(quán)和力量的存在。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律的創(chuàng)制過程中，政府應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定將規(guī)則制定的權(quán)力部分地讓渡給平臺，合理地劃分立法權(quán)的界限。例如，對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)環(huán)境中普遍且長期存在的問題或比較容易通過統(tǒng)一行政命令調(diào)整的領(lǐng)域，由政府制定相應(yīng)規(guī)則；而對于隨著經(jīng)濟(jì)、科技等快速變化形成并受其影響的新型和尖銳問題，則交由平臺探索新的治理方法。

五、 中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一立法的制度架構(gòu)

在當(dāng)前的國際形勢下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法已演變?yōu)槿蚍秶鷥?nèi)國家競爭力和數(shù)據(jù)話語權(quán)的爭奪。在國家層面創(chuàng)設(shè)規(guī)范與激勵(lì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和發(fā)展的統(tǒng)一立法，已是大勢所趨，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法以現(xiàn)行立法為基礎(chǔ)，其發(fā)展中呈現(xiàn)的動(dòng)態(tài)性、去中心化及融合性等特征，決定其最終將形成一部集合多個(gè)法律部門的“綜合法”(陳兵，2021)。

1. 數(shù)字經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵主體的權(quán)能界分

(1) 政府。政府在數(shù)字化改革中不僅要積極推動(dòng)自身的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，還為經(jīng)濟(jì)社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供保障。

一是確保公平的市場競爭秩序和環(huán)境。公平的競爭環(huán)境能夠確保不同的市場主體平等地獲得生產(chǎn)要素，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。其一，政府要確立透明度要求，即要求平臺對其經(jīng)營信息、服務(wù)協(xié)議、交易規(guī)則、算法規(guī)則、信用評價(jià)、收費(fèi)規(guī)則等予以公示，維護(hù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律主體各方的知情權(quán)和選擇權(quán)等合法權(quán)益，防止大型平臺濫用市場支配地位限制競爭的行為。其二，放寬市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，給予數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律主體更大的創(chuàng)新空間和更多的市場應(yīng)用場景。鼓勵(lì)平臺企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)品供給、豐富產(chǎn)品內(nèi)容、創(chuàng)新產(chǎn)品類型、增加優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，滿足和開發(fā)民生領(lǐng)域未被充分覆蓋和滿足的生活需求。其三，推進(jìn)全社會統(tǒng)一信用體系的建立和完善的信用數(shù)據(jù)庫。具體來說，要通過對各信用信息系統(tǒng)的共通共聯(lián)，實(shí)現(xiàn)信用信息資源的共享，以此為基礎(chǔ)建立跨部門、跨地區(qū)的聯(lián)動(dòng)懲戒機(jī)制。同時(shí)也為信用信息主體提供異議申訴、訴訟管理等法律救濟(jì)途徑，以維護(hù)其合法權(quán)益。

二是推動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在數(shù)字化時(shí)代，被稱為石油的數(shù)據(jù)只有在流動(dòng)中才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。但數(shù)據(jù)的安全問題是妨礙數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)和數(shù)據(jù)利用的最大變量。政府一方面要建立數(shù)據(jù)安全監(jiān)管平臺，關(guān)注數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)處理行為和數(shù)據(jù)交易行為的合法合規(guī)性，與各個(gè)地區(qū)建立的數(shù)據(jù)交易中心相對接，實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)、全周期的監(jiān)測。另一方面要設(shè)立審查制度，對企業(yè)和平臺開展定期與不定期的審查，監(jiān)測企業(yè)和平臺日常的數(shù)據(jù)安全保障活動(dòng)，敦促企業(yè)和平臺認(rèn)真落實(shí)法定義務(wù)，構(gòu)筑有效的數(shù)據(jù)安全防護(hù)屏障。

三是推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。一方面政府加大對新一代信息技術(shù)、應(yīng)用場景、資本及人才等高級要素的資金投入，為新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持。另一方面政府要引導(dǎo)社會資本投向5G網(wǎng)絡(luò)、傳感終端、大數(shù)據(jù)中心等新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，充分引入企業(yè)、社會組織、投資機(jī)構(gòu)等社會力量的投資，拓展資金來源。此外，還應(yīng)推動(dòng)新一代數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的融合，加快水、電、氣等城市公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化和智能化改造。

(2) 平臺。平臺的崛起與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是同步的。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵主體，企業(yè)平臺在具有一定規(guī)模或具備一定影響力的情況下，就應(yīng)當(dāng)負(fù)有特定的義務(wù)。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法在賦予平臺充分自主權(quán)的同時(shí)，也需要督促平臺實(shí)施自我規(guī)制，明確平臺的法律義務(wù)。

一是透明公平的平臺算法要求。算法作為降低運(yùn)營成本、提升決策效率和質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)投放的重要工具，在提升用戶體驗(yàn)感等方面發(fā)揮著重大作用。但另一方面，大數(shù)據(jù)殺熟、算法歧視、“搜索降權(quán)”等不透明、不公平的算法所形成的差別化待遇也給消費(fèi)者的知情權(quán)和公平交易權(quán)帶來了傷害?！峨娮由虅?wù)法》第18條要求：“電子商務(wù)經(jīng)營者在根據(jù)消費(fèi)者的興趣愛好、消費(fèi)習(xí)慣等特征向其提供商品或者服務(wù)的搜索結(jié)果時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)向該消費(fèi)者提供不針對其個(gè)人特征的選項(xiàng)。”這意味著法律對平臺(尤其是具有市場支配地位的平臺)利用技術(shù)手段或算法進(jìn)行自動(dòng)化決策的活動(dòng)已經(jīng)形成規(guī)制和監(jiān)管。《個(gè)人信息保護(hù)法》中也明確要求，對于利用個(gè)人信息進(jìn)行自動(dòng)化決策，“不得對個(gè)人在交易價(jià)格等交易條件上實(shí)行不合理的差別待遇”。鑒于數(shù)字經(jīng)濟(jì)中使用算法的企業(yè)平臺數(shù)量巨大，可以預(yù)見與之相隨的算法問題也會越發(fā)頻繁和突出，基于反歧視的要求，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法中也需要對自動(dòng)化的決策過程進(jìn)行約束和限制，即要求平臺在享受算法技術(shù)帶來的經(jīng)濟(jì)效益提高的同時(shí)，必須選擇使用透明度較高、易于事后追溯和解釋的算法技術(shù)，保證決策過程的透明性和決策結(jié)果的公平合理性。

二是保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的義務(wù)。平臺對知識產(chǎn)權(quán)負(fù)有保護(hù)的義務(wù)，一旦平臺出現(xiàn)假冒偽劣、盜版侵權(quán)等行為時(shí)，平臺不應(yīng)完全置身事外，不僅應(yīng)幫助消費(fèi)者維權(quán)，同時(shí)在特定情形下還應(yīng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。《電子商務(wù)法》對平臺的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)義務(wù)作出了概括性規(guī)定，并根據(jù)不同的情況，設(shè)置了不同的責(zé)任承擔(dān)方式。數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法中的義務(wù)設(shè)定不應(yīng)只是對《電子商務(wù)法》法律條文的重復(fù)，而是要求平臺根據(jù)平臺運(yùn)營的實(shí)際狀況和平臺的應(yīng)用場景，設(shè)立相應(yīng)義務(wù)規(guī)則和責(zé)任承擔(dān)方式。

三是保護(hù)數(shù)據(jù)安全的義務(wù)。安全是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的前提，也是數(shù)據(jù)開發(fā)和應(yīng)用的“護(hù)城河”(夏錦文，2021)。除了進(jìn)一步落實(shí)信息安全等級保護(hù)以及數(shù)據(jù)分類分級制度外，還應(yīng)督促其根據(jù)平臺規(guī)模、歷史案件比例等因素開展數(shù)據(jù)安全建設(shè)，包括但不限于設(shè)置權(quán)限管理、訪問控制、審計(jì)溯源、下載管控等數(shù)據(jù)安全框架。比如阿里云、螞蟻金服、中國移動(dòng)等大型企業(yè)均建立了自己的數(shù)據(jù)安全保障系統(tǒng)，對于來自運(yùn)營過程中的數(shù)據(jù)資源實(shí)施全方面、全過程、全周期的監(jiān)控，隨時(shí)評估與解決數(shù)據(jù)各個(gè)應(yīng)用場景中的漏洞，從而保證數(shù)據(jù)系統(tǒng)的安全性。

2. 數(shù)據(jù)要素的保障制度

如果說，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)中，土地、勞動(dòng)力、資本是關(guān)鍵性生產(chǎn)要素，那么在數(shù)字經(jīng)濟(jì)中數(shù)據(jù)成為最為關(guān)鍵的生產(chǎn)要素。一方面，數(shù)字權(quán)利主體的活動(dòng)是數(shù)據(jù)的天然來源，數(shù)據(jù)上承載著主體的數(shù)字社會關(guān)系，但另一方面，數(shù)據(jù)并非是一個(gè)自動(dòng)化的過程，大部分的數(shù)據(jù)必須依賴于一個(gè)龐大的基礎(chǔ)設(shè)施被感知、被記錄、被提取、被分析、被整理、被精煉，并組織成標(biāo)準(zhǔn)化的格式才能被使用。數(shù)據(jù)越多，信息越多，用途越多。因此，“針對哪些信息流是可以被允許的或被阻止的，哪些是需要鼓勵(lì)或打壓的，都需要在制度、激勵(lì)、法律、技術(shù)或者規(guī)范方面進(jìn)行清晰的設(shè)計(jì)和規(guī)劃”([美]埃里克·布萊恩約弗森、安德魯·麥卡菲，2016)。

(1) 數(shù)據(jù)所有權(quán)制度。數(shù)據(jù)所有權(quán)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體最重要、最關(guān)鍵的權(quán)利，直接關(guān)系到每個(gè)主體的切身利益。在法律上確認(rèn)和保護(hù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)，可以有效解決權(quán)屬糾紛，維護(hù)合法權(quán)益，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的秩序穩(wěn)定與和諧發(fā)展。數(shù)據(jù)所有權(quán)的確定決定了對數(shù)據(jù)的占有權(quán)、使有權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利的內(nèi)容和方式。因此在數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法中，無論是針對個(gè)人、企業(yè)或是政府?dāng)?shù)據(jù)，必須明確進(jìn)行分類管理，確立有針對性的制度規(guī)范。

對于個(gè)人數(shù)據(jù)而言，首先應(yīng)該明確其原始數(shù)據(jù)屬于個(gè)人。這種數(shù)據(jù)包含兩類，一類是保護(hù)個(gè)人尊嚴(yán)不受侵犯的隱私數(shù)據(jù)，關(guān)乎自然人個(gè)人的生活安寧和不愿為他人知曉的私密空間、私密活動(dòng)等。這類數(shù)據(jù)個(gè)人享有所有權(quán)。另一類是與所有權(quán)相似的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，強(qiáng)調(diào)個(gè)人對其信息的絕對控制，因此在制度上可以參照所有權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)加以設(shè)計(jì)。

企業(yè)對原生數(shù)據(jù)與衍生數(shù)據(jù)也享有所有權(quán)。具體而言，可以分為三個(gè)部分。一部分是企業(yè)自身在其生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中所獲取的、與企業(yè)的核心利益相關(guān)的數(shù)據(jù)，這理應(yīng)屬于商業(yè)機(jī)密，歸屬于企業(yè)。另一部分是與企業(yè)核心利益無關(guān)或關(guān)系較小的數(shù)據(jù)(如企業(yè)概況、產(chǎn)品信息等)，同樣也歸企業(yè)所有。對于這類數(shù)據(jù)應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)自行開放。第三部分是企業(yè)的數(shù)據(jù)處理行為衍生的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，由于企業(yè)在加工處理過程中付出了勞動(dòng)與成本并形成了新的信息，由企業(yè)所有具有相應(yīng)的合理性，也有利于確保數(shù)據(jù)處理者的積極性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)更為高效的社會化利用。而“對于主體信息不明、采用脫敏技術(shù)處理或深入分析挖掘的數(shù)據(jù)，明確數(shù)據(jù)開發(fā)主體的所有權(quán)，賦予企業(yè)這些數(shù)據(jù)信息的自主使用、共享、開放和交易，要求企業(yè)采取措施防止脫敏后的數(shù)據(jù)追溯到用戶或者被復(fù)原”(章斐然等，2020)。

政府?dāng)?shù)據(jù)是指政府使用納稅人資金，在履行公共服務(wù)過程中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)不包括國家秘密、個(gè)人信息、商業(yè)秘密以及其他不能公開的企業(yè)信息(邢會強(qiáng)，2021)。相較于前兩者，政府?dāng)?shù)據(jù)的數(shù)量最為龐大、質(zhì)量也最為優(yōu)質(zhì)，應(yīng)確認(rèn)政府?dāng)?shù)據(jù)為國家所有，由各級各類政府及其公共機(jī)構(gòu)享有管理權(quán)。所有權(quán)與管理權(quán)的分離，主要為防止政府?dāng)?shù)據(jù)部門化、獨(dú)占化，同時(shí)也考慮到政府掌握的數(shù)據(jù)多數(shù)事關(guān)公共利益，承載的信息具有一定的特殊性，不宜簡單配備給數(shù)據(jù)的收集者或控制者。(4)例如《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》第2條第2款規(guī)定：“本辦法所稱公共數(shù)據(jù)是指各級行政機(jī)關(guān)以及具有公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位，在依法履行職責(zé)過程中獲得的各種數(shù)據(jù)資源?！痹瓌t上政府應(yīng)該履行公開政府?dāng)?shù)據(jù)的義務(wù)，以平衡數(shù)據(jù)壟斷與數(shù)據(jù)有效利用之間的矛盾，也滿足人民群眾日益增長的政府?dāng)?shù)據(jù)需求。

(2) 數(shù)據(jù)處理行為規(guī)則。隨著互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)全方面滲透至現(xiàn)實(shí)生活，人們?yōu)榱朔?wù)和生活的便利，“自愿”地提供著諸如姓名、電話、住址、身份證號、銀行卡號等各種隱私信息，同時(shí)也會在各種網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用場景中留下或暴露自己的軌跡信息、視頻信息甚至某些敏感信息。單個(gè)信息或許無甚價(jià)值，但結(jié)合強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析，就可以獲得很多重要信息，有可能威脅到公民個(gè)人隱私、企業(yè)商業(yè)秘密或是國家安全。要解決數(shù)據(jù)領(lǐng)域的安全問題，針對數(shù)據(jù)的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等數(shù)據(jù)處理行為全鏈條地設(shè)立相應(yīng)規(guī)則十分關(guān)鍵。從《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》到《個(gè)人信息保護(hù)法》傳遞的重要信息就是，對于數(shù)據(jù)的收集、存儲與使用要堅(jiān)持“必要且克制”原則。

具體來說，在數(shù)據(jù)收集問題上，首先應(yīng)適用現(xiàn)有的“告知且同意”原則，即個(gè)人用戶在詳細(xì)知曉或被明確告知數(shù)據(jù)收集目的、收集方式、收集的內(nèi)容范圍、存儲方式、具體用途、可能產(chǎn)生的后果等情況下，同意收集數(shù)據(jù)。在同意的方式和內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)賦予個(gè)人選擇權(quán)，也為個(gè)人提供便捷的撤回同意的途徑。在數(shù)據(jù)的加工與利用方面，建議規(guī)定數(shù)據(jù)要素主體進(jìn)行數(shù)據(jù)加工、提供、公開等數(shù)據(jù)處理活動(dòng)應(yīng)遵循的一般性規(guī)定，同時(shí)綜合衡量數(shù)據(jù)處理的目的、方式等合理確定數(shù)據(jù)可被使用的場景、范圍等。

3. 數(shù)據(jù)流動(dòng)制度

(1) 數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理?！半S著各國數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度的形成以及各類國際公約的發(fā)表，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)不再只局限于數(shù)據(jù)的處理與運(yùn)輸跨越了國界，那些雖然被存儲在境內(nèi)但能夠被其他國家的機(jī)構(gòu)或個(gè)人訪問使用的數(shù)據(jù)也被歸納進(jìn)了跨境流動(dòng)數(shù)據(jù)的范圍”(中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，2019)。數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及多個(gè)主體、多個(gè)場景，不僅會增加國家管理本國數(shù)據(jù)的難度，還有可能危及數(shù)據(jù)主權(quán)的實(shí)現(xiàn)。數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)事關(guān)國家數(shù)據(jù)主權(quán)，關(guān)乎國家利益。

盡管存在不少風(fēng)險(xiǎn)，但數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)實(shí)乃數(shù)據(jù)有效利用的應(yīng)有之義。為平衡數(shù)據(jù)流動(dòng)與數(shù)據(jù)安全，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)關(guān)注跨境流動(dòng)數(shù)據(jù)的類型、范圍、跨境傳輸?shù)姆绞?，以及確立數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)前的安全評估機(jī)制和安全審查制度。

(2) 數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全保護(hù)制度。數(shù)據(jù)作為重要生產(chǎn)要素的價(jià)值的挖掘和實(shí)現(xiàn)，有賴于數(shù)據(jù)的合法流轉(zhuǎn)和使用，這都以保護(hù)數(shù)據(jù)安全為前提。2021年7月滴滴境外上市事件首次將大眾的目光吸引到數(shù)據(jù)安全的規(guī)范問題上來。從數(shù)據(jù)的生命周期來看，每一個(gè)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)都會發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)。因此數(shù)據(jù)安全保護(hù)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的持續(xù)的過程。具體來說，可以要求在數(shù)據(jù)流動(dòng)前、數(shù)據(jù)流動(dòng)中和數(shù)據(jù)流動(dòng)后分別采取相應(yīng)的安全保護(hù)措施。

在數(shù)據(jù)進(jìn)入流動(dòng)前，要求企業(yè)發(fā)現(xiàn)所有的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，并對其中的敏感數(shù)據(jù)進(jìn)行分級、分類；在敏感數(shù)據(jù)進(jìn)入流轉(zhuǎn)之前采用源端控制的手段(如脫敏、加密等)保證數(shù)據(jù)的安全性；預(yù)先制定敏感數(shù)據(jù)后續(xù)應(yīng)用場景中的安全保護(hù)方案。對于流動(dòng)中的數(shù)據(jù)，要通過流動(dòng)可視化感知數(shù)據(jù)(尤其是敏感數(shù)據(jù))的流轉(zhuǎn)路徑，更好地發(fā)現(xiàn)流動(dòng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)并隨時(shí)進(jìn)行評判。對流動(dòng)后的數(shù)據(jù)，設(shè)立審計(jì)檢查制度，監(jiān)督數(shù)據(jù)接受方的數(shù)據(jù)使用行為；確立數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的溯源制度，要求提供完整的證據(jù)鏈，對安全事件的發(fā)生路徑和關(guān)鍵原因溯源，找到引起風(fēng)險(xiǎn)事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)并進(jìn)行過程改進(jìn)；明確安全事故的相關(guān)責(zé)任人，設(shè)置相應(yīng)的處罰。

4. 數(shù)據(jù)開放共享制度

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)開放與共享能夠提高數(shù)據(jù)的利用率，最大程度地釋放數(shù)據(jù)價(jià)值。從廣義上來說，數(shù)據(jù)開放共享包括政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享、政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)開放共享，即包括數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)交易。

(1) 數(shù)據(jù)開放。盡管大型企業(yè)平臺可以通過算法分析和提取海量數(shù)據(jù)信息，但毫無疑問的是，政府是最多數(shù)據(jù)資源的原始采集者和掌控者。所以數(shù)據(jù)開放主要是指政府?dāng)?shù)據(jù)面向社會公眾的開放。中國地方政府從2019年開始就已經(jīng)陸續(xù)探索政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法。這些現(xiàn)有的地方立法，為這一制度的統(tǒng)一立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

鑒于政府?dāng)?shù)據(jù)可能涉及個(gè)人信息、商業(yè)秘密，關(guān)系國家安全，所以應(yīng)該在保障政府?dāng)?shù)據(jù)安全的前提下，從政府?dāng)?shù)據(jù)開放前的采集、加工、存儲、利用、管理，到數(shù)據(jù)開放的范圍與種類、開放的原則與標(biāo)準(zhǔn)、開放的方式與程序、開放平臺的建設(shè)管理、安全管理、保障監(jiān)督，再到數(shù)據(jù)開放的法律責(zé)任，以及因政府?dāng)?shù)據(jù)開放行為造成數(shù)據(jù)使用人損害的救濟(jì)機(jī)制等進(jìn)行全流程的規(guī)范。

(2) 數(shù)據(jù)交換與交易。數(shù)據(jù)交換主要是政府部門之間、政府與企業(yè)之間通過簽署協(xié)議或合作等方式開展的非營利性數(shù)據(jù)開放共享(中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，2019)。數(shù)據(jù)交易是指數(shù)據(jù)提供方通過交易平臺為數(shù)據(jù)使用方提供有償數(shù)據(jù)開放共享服務(wù)，數(shù)據(jù)使用方付費(fèi)后獲得數(shù)據(jù)或服務(wù)調(diào)用權(quán)限，也可以付費(fèi)獲得平臺的相關(guān)數(shù)據(jù)服務(wù)(中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，2019)。作為數(shù)據(jù)在國內(nèi)流動(dòng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享的方式，數(shù)據(jù)交換與交易可以有效整合數(shù)據(jù)資源，讓數(shù)據(jù)“活”起來?？梢哉f數(shù)據(jù)的價(jià)值就是在不斷交換、不斷共享、不斷利用的過程中實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。要想推動(dòng)數(shù)據(jù)“無孤島化”，我們“需要根據(jù)不同主體之間的數(shù)據(jù)開放共享特點(diǎn)，圍繞透明度、共同創(chuàng)造價(jià)值、尊重各自利益、保持正當(dāng)競爭、數(shù)據(jù)獨(dú)占最小化等要素，設(shè)計(jì)開放共享的范圍、原則、思路和框架，以技術(shù)和平臺等為基礎(chǔ)” (中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，2019)，推動(dòng)數(shù)據(jù)交換和交易的順利進(jìn)行。

5. 法律責(zé)任的承擔(dān)

(1) 歸責(zé)原則的確立。從總體上看數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法也應(yīng)以平衡社會的總體利益為己任，通過對強(qiáng)勢主體的約束和對弱勢主體的傾斜性保護(hù)，實(shí)現(xiàn)社會公平。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中，主要分為兩種法律關(guān)系。一種是宏觀規(guī)制關(guān)系，作為規(guī)制主體的政府與作為規(guī)制對象的平臺、消費(fèi)者是關(guān)系的兩方，前者為強(qiáng)勢主體，后者為弱勢主體；另一種是微觀交易關(guān)系，平臺是強(qiáng)勢主體，消費(fèi)者是弱勢主體。強(qiáng)與弱的區(qū)別就在于相關(guān)主體擁有的權(quán)力(權(quán)利)、資本或信息的不對稱。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的歸責(zé)原則，可以從責(zé)任主體的權(quán)力(權(quán)利)義務(wù)的設(shè)定、社會整體利益的保護(hù)和特定主體合法利益的保護(hù)等角度進(jìn)行綜合考慮?？傮w來說，應(yīng)根據(jù)個(gè)案的具體情況，分別適用不同的歸責(zé)原則。當(dāng)加害主體一方明顯處于強(qiáng)勢地位時(shí)，宜適用無過錯(cuò)責(zé)任原則，以減輕受到侵害的處于弱勢地位的主體的舉證責(zé)任；當(dāng)案件雙方是實(shí)質(zhì)平等的主體時(shí)，一般情形下宜適用過錯(cuò)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)主觀因素是責(zé)任承擔(dān)的依據(jù)。

(2) 法律責(zé)任的類型。政府作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的主體，其權(quán)力來源于社會的委托，法律為其設(shè)立了權(quán)力行使的邊界、方式和程序。政府權(quán)力的錯(cuò)位、越位、缺位及濫用行為，不僅會直接造成被管理對象的損害，而且會影響社會整體公共利益。但考慮到政府的資金來源是國家財(cái)政收入，本身并無承擔(dān)物質(zhì)性補(bǔ)償?shù)妮d體，因此政府責(zé)任的承擔(dān)除了物質(zhì)補(bǔ)償外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)涉及社會整體利益的修復(fù)，比如撤回決定、修改政策等。平臺是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代增加經(jīng)濟(jì)收益、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)模式、提高經(jīng)濟(jì)效率的新優(yōu)勢。平臺在追逐利益最大化的過程中，也被賦予了社會責(zé)任。平臺的責(zé)任負(fù)擔(dān)是源于法律預(yù)設(shè)義務(wù)的不作為或違反。因此平臺責(zé)任的承擔(dān)除了應(yīng)當(dāng)具有補(bǔ)償性以外，還應(yīng)發(fā)揮懲罰和威懾的作用。

因此在責(zé)任的承擔(dān)種類上看，對于違反數(shù)字經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范的行為，數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法在設(shè)定法律責(zé)任時(shí)應(yīng)當(dāng)按照行為的性質(zhì)參考《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》及《個(gè)人信息保護(hù)法》追究相關(guān)主體的責(zé)任，包括民事責(zé)任、行政責(zé)任以及刑事責(zé)任等。對于個(gè)人和組織其他違背開展數(shù)據(jù)活動(dòng)義務(wù)尚未規(guī)定法律責(zé)任的，可以在法律中另行加以規(guī)定。

(3) 特定情況下法律責(zé)任的減免。任何一場技術(shù)革新都會帶來風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)革命發(fā)展初期更是需要適度寬松的法律環(huán)境，立法上應(yīng)該給予新興業(yè)態(tài)的市場主體先行先試所產(chǎn)生的失誤，提供糾錯(cuò)的機(jī)會和足夠的制度空間，是對“有錯(cuò)必罰”制度的例外設(shè)置。容錯(cuò)不是目的，而是激發(fā)市場主體勇于技術(shù)創(chuàng)新的手段。中國部分地區(qū)已經(jīng)創(chuàng)設(shè)了對某些領(lǐng)域輕微違法違規(guī)行為免罰制度。如上海于2019年3月出臺了第一份《市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》，在其后的2年內(nèi)又出臺5份免罰清單，免罰范圍覆蓋文化市場、生態(tài)環(huán)境、城管、民防、消防等多個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域?！懊饬P清單的實(shí)施避免了這些市場主體，尤其是新業(yè)態(tài)和小微企業(yè)在初始階段、快速發(fā)展階段因無心之失遭受處罰、承擔(dān)不良信用后果，為他們減輕了經(jīng)濟(jì)壓力?！?5)參見《上海出臺〈市場監(jiān)管領(lǐng)域輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單(二)〉》，上海市政府官網(wǎng)，https:∥www.shanghai.gov.cn/nw31406/20210322/dffdaf92445b4eba85e6ca604c107583.html，2021年10月7日。未來的數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法中應(yīng)當(dāng)授權(quán)各地結(jié)合實(shí)際，因地制宜地制定減免處罰清單。對于改革創(chuàng)新中不符合法律規(guī)定的輕微違法行為，給予減輕責(zé)任；對法律法規(guī)沒有明令禁止，或符合上級方針政策的輕微違法行為，給予減輕或免除責(zé)任；對于因過失造成的輕微違法行為，可以責(zé)令整改。

六、 結(jié) 語

正如習(xí)近平總書記指出，“世界經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型是大勢所趨，新的工業(yè)革命將深刻重塑人類社會。我們既要鼓勵(lì)創(chuàng)新，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，也要關(guān)注新技術(shù)應(yīng)用帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，加強(qiáng)制度和法律體系建設(shè)”(習(xí)近平，2018)。在這樣一個(gè)由數(shù)字經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)走向的新時(shí)代，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)有立法的助力?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》構(gòu)成了中國網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的基本法律體系，再加上與《網(wǎng)絡(luò)安全法》配套的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》的出臺，全面地從網(wǎng)絡(luò)方面、數(shù)據(jù)方面和設(shè)施方面保障了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。國務(wù)院2022年1月公布的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》明確把“協(xié)調(diào)統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理框架和規(guī)劃體系基本建立，跨部門、跨地區(qū)的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制基本健全”作為發(fā)展目標(biāo)。在這種背景下，適時(shí)推進(jìn)具有前瞻性的數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一立法，修改或廢除滯后于新業(yè)態(tài)、新模式的法律原則、法律制度、法律規(guī)定，不僅有利于妥善處理數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，更有助于中國在全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中保持競爭力和優(yōu)勢。與此同時(shí)，我們?nèi)詰?yīng)清晰地認(rèn)識到，受制于信息不對稱和數(shù)字技術(shù)的日新月異，立法干預(yù)可能是一種較優(yōu)卻遠(yuǎn)非完美的選擇。不合適的立法有可能首先扼殺創(chuàng)新，最終成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。因此，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的立法在結(jié)合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和特征及時(shí)調(diào)適的同時(shí)，還應(yīng)廣納各方建議，融合更多智慧，提升立法的效率和質(zhì)量，從而保障傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體系向數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)型和健康持續(xù)發(fā)展。