孔繁祺

（吉林省促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，吉林長(zhǎng)春 130021）

財(cái)政專項(xiàng)資金通常由上級(jí)人民政府撥付給本行政區(qū)域或本級(jí)人民政府，用于社會(huì)管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政府補(bǔ)貼等指定用途，需要單獨(dú)核算、?？顚Ｓ谩⒉坏门灿?。從預(yù)算管理角度解析，財(cái)政專項(xiàng)資金是財(cái)政部門或上級(jí)主管部門撥付給行政事業(yè)單位，用于指定用途或特殊用途的資金。

財(cái)政專項(xiàng)資金具有財(cái)政屬性、?？顚Ｓ谩⒏采w廣泛、政策性強(qiáng)、單獨(dú)核算的特性。在扶持國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展、平衡地區(qū)發(fā)展差異、緩解“三農(nóng)”問題、提升公共服務(wù)水平等方面，發(fā)揮重要作用。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的問題

我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定，應(yīng)“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”，因此對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理提出了更加科學(xué)嚴(yán)格的要求。目前我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金普遍存在如下問題：

（一）預(yù)算編制不規(guī)范

目前，財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算安排包括部門預(yù)算安排和本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排，門類繁多。譬如，發(fā)改、工信、科技、商務(wù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、文化和旅游、人力資源和社會(huì)保障等部門均出臺(tái)了產(chǎn)業(yè)扶持政策，缺少部門間對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持政策的整體預(yù)算安排規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)扶持專項(xiàng)資金相對(duì)分散化。部分專項(xiàng)資金政策目標(biāo)和扶持方向趨同，財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算安排重復(fù)交叉、多頭管理，給申報(bào)主體的多頭申報(bào)、套取專項(xiàng)補(bǔ)助行為提供了空間。

部分預(yù)算單位申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算的前期準(zhǔn)備工作不足。對(duì)項(xiàng)目的可行性研究、上年度預(yù)算執(zhí)行情況分析、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益分析等不夠充分，導(dǎo)致預(yù)算申報(bào)數(shù)、批復(fù)數(shù)和實(shí)際支出數(shù)相差懸殊，專項(xiàng)資金分配與實(shí)際情況不符，資金難以投向真正有需要的項(xiàng)目。此外，存在項(xiàng)目單位獲得財(cái)政專項(xiàng)資金支持后，項(xiàng)目執(zhí)行階段無法按原定項(xiàng)目方案開展的問題，導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金下達(dá)后無法正常使用，出現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金閑置。

（二）分配標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)缺乏科學(xué)合理性

財(cái)政專項(xiàng)資金分配時(shí)主觀性強(qiáng)、隨意性大，導(dǎo)致部分項(xiàng)目單位財(cái)政專項(xiàng)資金閑置。而且資金分配時(shí)重點(diǎn)不突出，為平衡各方關(guān)系，同時(shí)享受財(cái)政專項(xiàng)資金扶持的企業(yè)過多，存在“撒胡椒面”問題，間接導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金有效供給不足，部分項(xiàng)目單位只能獲得有限的資金支持，難以形成集聚效應(yīng)，在一定程度上造成財(cái)政資金浪費(fèi)。

（三）重分配、輕管理、輕績(jī)效

缺乏專業(yè)的績(jī)效管理人才。預(yù)算績(jī)效管理工作范圍廣泛，對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)要求高，專業(yè)性強(qiáng)。制定財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效指標(biāo)時(shí)，需要運(yùn)用財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)、績(jī)效管理知識(shí)、項(xiàng)目背景知識(shí)、結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況等，目前缺乏此類復(fù)合型人才。

（四）監(jiān)督力度不夠

部分業(yè)務(wù)主管部門“重申請(qǐng)、輕監(jiān)管”，目前項(xiàng)目申報(bào)環(huán)節(jié)把關(guān)相對(duì)嚴(yán)格，但缺乏對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況的全過程跟蹤。其中，撥付環(huán)節(jié)上，部分縣級(jí)財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門財(cái)政資金緊張時(shí)，存在政府臨時(shí)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用的情況，層層撥轉(zhuǎn)，拖延撥付，財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在暗箱操作，甚至當(dāng)年的財(cái)政專項(xiàng)資金不能撥付到位。

二、優(yōu)化財(cái)政專項(xiàng)資金管理的建議

（一）加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的組織建設(shè)

鑒于財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門信息不對(duì)稱，各地區(qū)可以成立財(cái)政專項(xiàng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組專門負(fù)責(zé)財(cái)政專項(xiàng)資金協(xié)調(diào)工作，并由人大、紀(jì)檢、財(cái)政、各業(yè)務(wù)主管部門和專家學(xué)者組成財(cái)政專項(xiàng)資金評(píng)審小組，對(duì)各財(cái)政專項(xiàng)資金可行性論證和綜合效益嚴(yán)格評(píng)審。

強(qiáng)化業(yè)務(wù)主管部門“大財(cái)政”意識(shí)，理順政府間財(cái)政關(guān)系，有效約束政府經(jīng)濟(jì)行為，規(guī)范、有序、合法地爭(zhēng)取財(cái)政專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金的有效管理。

（二）建立財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)

將財(cái)政專項(xiàng)資金管理評(píng)審小組評(píng)審?fù)ㄟ^的財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目列入財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)管理。按照財(cái)政專項(xiàng)資金投向分類，分成公共安全類、教育體育文化類、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、社會(huì)保障類、醫(yī)療衛(wèi)生類、民政管理類、環(huán)保節(jié)能類、農(nóng)林水類、住房土地類、經(jīng)濟(jì)建設(shè)類、企業(yè)發(fā)展類等類別。

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的全過程監(jiān)督。充分利用財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金自申報(bào)、立項(xiàng)、可行性研究、批準(zhǔn)、實(shí)施全過程實(shí)行監(jiān)督。堅(jiān)持實(shí)事求是原則，從各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況，重點(diǎn)把握項(xiàng)目單位申報(bào)項(xiàng)目資金的真實(shí)性有效性，杜絕騙取財(cái)政專項(xiàng)資金。同時(shí)，間接了解財(cái)政專項(xiàng)資金撥付情況，避免部分政府部門挪用財(cái)政專項(xiàng)資金彌補(bǔ)單位經(jīng)費(fèi)等情況的發(fā)生。

（三）加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理人才隊(duì)伍建設(shè)

制定科學(xué)合理的人才引進(jìn)和培養(yǎng)政策。選拔任用向多專業(yè)復(fù)合型人才傾斜，招收有項(xiàng)目專業(yè)背景的人才，增強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目的管理能力。同時(shí)，鼓勵(lì)年輕人到基層鍛煉，以多崗位鍛煉為選撥用人導(dǎo)向之一。通過基層鍛煉學(xué)習(xí)，了解財(cái)政專項(xiàng)資金使用中遇到的實(shí)際問題，在制定管理辦法、評(píng)審項(xiàng)目時(shí)才能做到有的放矢。

（四）健全財(cái)政專項(xiàng)資金制度建設(shè)

完善財(cái)政專項(xiàng)資金管理體系，制度建設(shè)中把握共性、突出個(gè)性。財(cái)政專項(xiàng)資金數(shù)目大、主管部門多、涉獵領(lǐng)域廣泛，只有找到財(cái)政專項(xiàng)資金管理的共性，把握基本規(guī)律，制定普適于各類財(cái)政專項(xiàng)資金的管理辦法和實(shí)施細(xì)則，才能統(tǒng)籌好各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理工作。與此同時(shí)，針對(duì)不同領(lǐng)域、不同類別的財(cái)政專項(xiàng)資金，制定具體明確、有特定要求的管理規(guī)定、禁止條款和懲戒措施，量體裁衣管理好各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金。

明確財(cái)政專項(xiàng)資金管理部門職責(zé)。財(cái)政專項(xiàng)資金一般由財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門共同管理。財(cái)政部門負(fù)責(zé)財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)立和調(diào)整的審核，組織實(shí)施預(yù)算編制和執(zhí)行、績(jī)效管理、財(cái)政監(jiān)督等工作，對(duì)業(yè)務(wù)主管部門提出的財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目安排計(jì)劃和資金分配意見進(jìn)行合規(guī)性審核。財(cái)政部門應(yīng)尊重項(xiàng)目基本情況，對(duì)產(chǎn)值較高、稅收貢獻(xiàn)較大的項(xiàng)目給予財(cái)政專項(xiàng)資金支持傾斜，在合規(guī)的基礎(chǔ)上，財(cái)政應(yīng)尊重業(yè)務(wù)主管部門對(duì)項(xiàng)目的評(píng)審結(jié)果。

而業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)財(cái)政專項(xiàng)資金的設(shè)立和調(diào)整的申請(qǐng)，協(xié)助財(cái)政部門制定管理辦法，負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目申報(bào)、踏查、評(píng)審，審核項(xiàng)目合規(guī)性，執(zhí)行財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算，監(jiān)督資金使用情況等。對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)施評(píng)審時(shí)，業(yè)務(wù)主管部門從按照本部門分管領(lǐng)域評(píng)審需求設(shè)計(jì)的項(xiàng)目評(píng)審專家?guī)熘须S機(jī)抽取評(píng)審專家，根據(jù)附有真實(shí)性承諾書、實(shí)地踏查報(bào)告、具備防偽標(biāo)識(shí)的項(xiàng)目單位審計(jì)報(bào)告和專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告、項(xiàng)目單位注冊(cè)信息、項(xiàng)目情況介紹等財(cái)政專項(xiàng)資金申報(bào)資料進(jìn)行公平、公正、科學(xué)的評(píng)審。根據(jù)最終評(píng)審結(jié)果，會(huì)同財(cái)政部門提出項(xiàng)目安排計(jì)劃和資金管理辦法。

（五）強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)管理

“花錢必問效，無效必問責(zé)”。可以通過引入第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，借助專業(yè)力量提高績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量。設(shè)定科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系時(shí)，要定性與定量相結(jié)合，并保證一定比例的定量指標(biāo)。主要圍繞財(cái)政專項(xiàng)資金使用的合規(guī)性、預(yù)算執(zhí)行率、資金使用效果、是否符合資金使用方向等方面科學(xué)設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)考核結(jié)果，實(shí)施獎(jiǎng)懲措施。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果好的單位和個(gè)人，提供精神獎(jiǎng)勵(lì)及適當(dāng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，并與個(gè)人提職掛鉤。對(duì)存在擠占挪用等違規(guī)違紀(jì)行為的單位，要收回財(cái)政專項(xiàng)資金管理資格，并按照法律法規(guī)追究法定代表人、財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的要移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

（六）強(qiáng)化監(jiān)督力度

財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)督主體包括審計(jì)部門、財(cái)政部門、業(yè)務(wù)主管部門和公檢法司部門等。審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)力度，強(qiáng)化主體責(zé)任，不定期開展財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并積極跟蹤整改落實(shí)情況。財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門自項(xiàng)目單位申報(bào)起，堅(jiān)持“誰用款、誰負(fù)責(zé)”的原則，通過實(shí)地踏查、查詢項(xiàng)目備案登記和項(xiàng)目單位法人登記信息、核實(shí)綜合信用情況、驗(yàn)證審計(jì)報(bào)告和項(xiàng)目專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告的真?zhèn)蔚拳h(huán)節(jié)，審核項(xiàng)目的真實(shí)性、合法性。在財(cái)政專項(xiàng)資金“事前”、“事中”、“事后”及時(shí)調(diào)度項(xiàng)目進(jìn)展情況，加強(qiáng)資金使用過程監(jiān)管，逐步從“事后”監(jiān)管向“事前”風(fēng)險(xiǎn)防范和“事中”風(fēng)險(xiǎn)控制轉(zhuǎn)移。財(cái)政監(jiān)督部門通過總結(jié)財(cái)政專項(xiàng)資金違法違規(guī)案件，改進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法，完善具體實(shí)施細(xì)則，從制度上強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督。公檢法司相關(guān)部門應(yīng)配合審計(jì)部門，嚴(yán)肅查處財(cái)政專項(xiàng)資金違規(guī)違紀(jì)違法行為，適時(shí)曝光，形成警示教育作用，以提升財(cái)政專項(xiàng)資金管理人員管理行為的規(guī)范性和自覺性。