全玲玲

荊門市財(cái)政局 湖北 荊門

一、直達(dá)資金范圍變化和直達(dá)機(jī)制的運(yùn)行特點(diǎn)

1.直達(dá)資金范圍變化

直達(dá)資金是中央財(cái)政實(shí)行特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制資金的簡(jiǎn)稱。2020年主要受減稅降費(fèi)、經(jīng)濟(jì)下行運(yùn)行等因素影響，中央創(chuàng)新設(shè)立財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，用于支持保就業(yè)、保民生、保市場(chǎng)主體等工作。按資金性質(zhì)看，2020年直達(dá)資金主要分為4類：地方政府一般債券、正常轉(zhuǎn)移支付資金、特殊轉(zhuǎn)移支付資金、抗疫特別國(guó)債資金；2021年財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制實(shí)行常態(tài)化，直達(dá)資金范圍改變，直達(dá)資金范圍從增量變存量，不再發(fā)行抗疫特別國(guó)債，而是將中央民生補(bǔ)助資金全部納入直達(dá)資金范圍。2021年直達(dá)資金主要分為3類，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金；2022年財(cái)政部進(jìn)一步擴(kuò)大直達(dá)資金范圍。直達(dá)資金主要分為4類，在2021年資金分類的基礎(chǔ)上新增支持基層落實(shí)減稅降費(fèi)和重點(diǎn)民生等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

2.財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制運(yùn)行特點(diǎn)

與傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制相比，財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在資金指標(biāo)下達(dá)更快、資金投向更準(zhǔn)、資金監(jiān)管更嚴(yán)。

一是資金指標(biāo)下達(dá)更快。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制按照“中央切塊，省級(jí)細(xì)化”的原則，由財(cái)政部按照因素法將資金直接分配到省級(jí)，省級(jí)細(xì)化后直接分配下達(dá)到市縣基層，并規(guī)定下達(dá)時(shí)限，簡(jiǎn)化中間環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制在分配下達(dá)資金時(shí)，平均用時(shí)超過(guò)120天。而財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，中央2020年要求各地在1周內(nèi)將資金下達(dá)到市縣基層，2021年和2022年要求在1個(gè)月內(nèi)下達(dá)到市縣基層。

二是資金投向更準(zhǔn)。在支付程序上，簡(jiǎn)化中間環(huán)節(jié)，直達(dá)受益對(duì)象；在受益對(duì)象管理上，實(shí)行實(shí)名制管理，資金撥付由“大水漫灌”變?yōu)椤熬珳?zhǔn)滴灌”。

三是資金監(jiān)管更嚴(yán)。專門搭建直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)直達(dá)資金從直達(dá)下達(dá)、分配、支出實(shí)行穿透式全流程監(jiān)控；建立直達(dá)資金定期報(bào)告制度，每月向上級(jí)財(cái)政部門報(bào)送各地直達(dá)資金執(zhí)行情況；建立直達(dá)資金信息公開(kāi)制度。在政府網(wǎng)站上及時(shí)公開(kāi)直達(dá)資金分配和使用情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

二、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制運(yùn)行情況——以荊門市為例

湖北省荊門市財(cái)政部門嚴(yán)格按照直達(dá)資金“直達(dá)地方、直達(dá)基層、直達(dá)民生”的“三直達(dá)”要求，精準(zhǔn)實(shí)施“三全三化”建設(shè)，主動(dòng)當(dāng)好“過(guò)路財(cái)神”，堅(jiān)決不做“甩手掌柜”，積極開(kāi)辟快速通道，充分發(fā)揮直達(dá)資金使用效益，確保資金“直達(dá)市縣基層、直接惠企利民”。

1.全域推動(dòng)工作機(jī)制規(guī)范化

一是規(guī)范專班推進(jìn)機(jī)制。市、縣兩級(jí)財(cái)政部門分別成立由“一把手”任組長(zhǎng)的直達(dá)資金監(jiān)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，配備專門聯(lián)絡(luò)員，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌做好全市直達(dá)資金推進(jìn)和監(jiān)控工作，健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一竿到底”的工作推進(jìn)機(jī)制。

二是規(guī)范監(jiān)控管理機(jī)制。按照“全市一盤(pán)棋”工作思路，系統(tǒng)梳理直達(dá)資金監(jiān)控業(yè)務(wù)，建立完善涵蓋預(yù)算下達(dá)、資金支付、資金臺(tái)賬管理等一系列管理制度，鼓勵(lì)各縣（市、區(qū)）財(cái)政部門結(jié)合本地實(shí)際情況，細(xì)化直達(dá)資金具體撥付標(biāo)準(zhǔn)及流程，健全“統(tǒng)分結(jié)合、各有注重”的制度管理機(jī)制。

三是規(guī)范責(zé)任分工機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部管理，落實(shí)預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)管理、部門預(yù)算管理、監(jiān)督管理、信息技術(shù)等工作職責(zé)，壓實(shí)縣級(jí)財(cái)政部門工作責(zé)任，健全“分工明確、各負(fù)其責(zé)”的責(zé)任分工機(jī)制。

2.全面推進(jìn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控常態(tài)化

一是監(jiān)督管理常態(tài)化。堅(jiān)持“一把手”掛帥督陣，將直達(dá)資金管理使用情況納入全市財(cái)政局局長(zhǎng)辦公會(huì)會(huì)議議程，定期分析研判；組建督導(dǎo)組，赴各縣（市、區(qū)）開(kāi)展專項(xiàng)督導(dǎo)，對(duì)資金分配和支付進(jìn)度實(shí)行“一日一通報(bào)、一周一調(diào)度”，對(duì)進(jìn)度偏慢的地方或部門，“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”精準(zhǔn)督導(dǎo)。

二是預(yù)警處理常態(tài)化。加大日常監(jiān)控力度，建立完善“預(yù)警→核查→處理→報(bào)告→整改→反饋”的工作流程，對(duì)出現(xiàn)的預(yù)警問(wèn)題，逐一進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)，并在1個(gè)工作日內(nèi)通知相關(guān)預(yù)算單位進(jìn)行整改，限期銷號(hào)。

三是平臺(tái)建設(shè)常態(tài)化。積極推動(dòng)提升國(guó)庫(kù)支付、預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)與直達(dá)資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)對(duì)接的自動(dòng)化水平，2020年設(shè)置特定監(jiān)控裝置校驗(yàn)資金支付數(shù)據(jù)傳送情況，準(zhǔn)確處理資金數(shù)據(jù)；開(kāi)發(fā)直達(dá)資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控短信提示平臺(tái)，每日定時(shí)推送資金實(shí)時(shí)監(jiān)管情況，形成高壓督辦態(tài)勢(shì)。

3.全力實(shí)現(xiàn)資金效益最大化

一是加快資金分配速度。探索建立資金快速分配機(jī)制，對(duì)直達(dá)資金分配實(shí)行“7×24小時(shí)”的全天候服務(wù)保障機(jī)制，確保資金第一時(shí)間分配到位，做到“一分不留”。自中央直達(dá)資金下達(dá)以來(lái)，全市直達(dá)資金分配率一直保持較高水平，2022年上半年直達(dá)資金的分配率為100%。

二是加快資金支付進(jìn)度。全面推廣“兩個(gè)同步”工作法，第一次同步，即在收到指標(biāo)文件后，第一時(shí)間在系統(tǒng)內(nèi)打標(biāo)識(shí)、做分配，同步通知主管部門制定分配方案；第二次同步，即在主管部門提交分配方案后，財(cái)政部門及時(shí)將惠企利民等信息錄入系統(tǒng)，做到與單位資金發(fā)放同步。2022年上半年，全市直達(dá)資金支出進(jìn)度為74%，高于序時(shí)進(jìn)度，同時(shí)也高于全省平均水平。

三是加大資金保障力度。充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用，將直達(dá)資金重點(diǎn)用在幫扶市場(chǎng)主體和困難群眾、支持做好“三?！奔爸卮箜?xiàng)目建設(shè)等方面，直達(dá)資金效果明顯。

三、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

1.從宏觀層面上看，中央積極財(cái)政政策惠企利民效能未完全達(dá)預(yù)期，“下達(dá)快”不是“成效快”

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是一種提升積極財(cái)政政策效能的重要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制。通過(guò)將資金快速直達(dá)市縣基層單位，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域有效保障。從2020年直達(dá)資金總量約2萬(wàn)億元增至2022年約4萬(wàn)億元，資金總量增長(zhǎng)較快。中央通過(guò)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制大幅度增加了對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加快縮小區(qū)域間人均支出差距，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化。

但是機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，部分直達(dá)資金未能如期發(fā)揮惠企利民成效。一是出現(xiàn)“資金等錢”現(xiàn)象。比如中央下達(dá)的農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助資金，上級(jí)財(cái)政部門早在一季度就將資金指標(biāo)下達(dá)到相關(guān)市縣，而該項(xiàng)目主要用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，前期需要勘測(cè)，設(shè)計(jì)等，需根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展據(jù)實(shí)撥付，無(wú)法及時(shí)形成支出；二是出現(xiàn)“項(xiàng)目等錢”現(xiàn)象。比如普惠金融專項(xiàng)資金，主要用于支持創(chuàng)業(yè)貸款貼息資金，該項(xiàng)目為按季度兌現(xiàn)撥付。由于但中央資金下達(dá)不及時(shí)，導(dǎo)致在上半年不能及時(shí)兌現(xiàn)一季度貼息資金。

2.從中觀層面上看，信息系統(tǒng)建設(shè)未完全滿足監(jiān)管直達(dá)資金需求，“監(jiān)管多”不是“監(jiān)管嚴(yán)”

搭建直達(dá)資金監(jiān)控平臺(tái)對(duì)直達(dá)資金從資金下達(dá)、分配、支出實(shí)行穿透式全流程監(jiān)控，但從運(yùn)行情況看，監(jiān)管仍然存在一些漏洞，比如監(jiān)管時(shí)間具有滯后性。資金先通過(guò)一體化系統(tǒng)完成支出，然后將支付數(shù)據(jù)接入直達(dá)資金監(jiān)控平臺(tái)。在監(jiān)控平臺(tái)發(fā)現(xiàn)資金用途不對(duì)、項(xiàng)目名稱不規(guī)范等問(wèn)題時(shí)，屬于事后監(jiān)控，預(yù)算單位已經(jīng)不能退回重新支付。

另外，監(jiān)控平臺(tái)對(duì)地方配套資金監(jiān)管具有片面性?，F(xiàn)有系統(tǒng)無(wú)法對(duì)地方自行下達(dá)的配套資金進(jìn)行全面監(jiān)管，一方面地方在錄入配套資金時(shí)，資金金額，資金性質(zhì)、資金項(xiàng)目等要素均由地方自行錄入系統(tǒng)，是否錄入足額，是否錄入正確，上級(jí)財(cái)政部門無(wú)法根據(jù)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行判斷。另一方面監(jiān)控平臺(tái)接入資金支付數(shù)據(jù)時(shí)，是以資金指標(biāo)是否打“中央直達(dá)資金”標(biāo)識(shí)為主要識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，地方擁有給地方配套資金打標(biāo)識(shí)權(quán)限，標(biāo)識(shí)正確與否，有無(wú)隨意打標(biāo)識(shí)等現(xiàn)象，上級(jí)財(cái)政部門無(wú)法準(zhǔn)確監(jiān)控，這樣可能影響監(jiān)控平臺(tái)取數(shù)的精準(zhǔn)性。

3.從微觀層面上看，直達(dá)資金與地方原有預(yù)算安排資金未完全匹配，“支出項(xiàng)目”不是“直達(dá)項(xiàng)目”

由于市縣基層管理能力不足，有些市縣基層在編制年初預(yù)算時(shí)，將轉(zhuǎn)移支付資金編制到年初預(yù)算中，部分直達(dá)資金會(huì)出現(xiàn)本級(jí)財(cái)政預(yù)算安排和上級(jí)下達(dá)直達(dá)資金指標(biāo)兩條重復(fù)指標(biāo)。地方在執(zhí)行時(shí)，須將所收到的上級(jí)直達(dá)資金與本級(jí)財(cái)政預(yù)算已安排的指標(biāo)進(jìn)行更正調(diào)賬等，不僅影響直達(dá)資金項(xiàng)目執(zhí)行，也影響了財(cái)政年初預(yù)算編制的精準(zhǔn)性。

另外，中央按照直達(dá)資金管理要求，對(duì)直達(dá)資金實(shí)行單獨(dú)調(diào)撥的方式，將直達(dá)資金分批撥付至相關(guān)市縣金庫(kù)，確保直達(dá)資金正常支付。在市縣執(zhí)行過(guò)程中，由于“三保”等方面支出壓力較大或者資金管理不規(guī)范等問(wèn)題，可能出現(xiàn)將直達(dá)資金專項(xiàng)資金用于其他項(xiàng)目支出，導(dǎo)致直達(dá)資金未能按中央預(yù)算安排執(zhí)行。

四、進(jìn)一步完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的建議

1.建立項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)機(jī)制

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制作為一項(xiàng)積極的財(cái)政政策，應(yīng)注重發(fā)揮財(cái)政資金支出的乘數(shù)效應(yīng)，提高資金的利用率。建立跨年度項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)機(jī)制，對(duì)一些實(shí)施進(jìn)展較慢的項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展，適時(shí)追減當(dāng)年項(xiàng)目安排資金，將資金用于更需要、更緊急的地方，待下年度需要時(shí)，根據(jù)申請(qǐng)?jiān)傩邪才刨Y金；對(duì)于一些等錢項(xiàng)目，中央應(yīng)加快項(xiàng)目指標(biāo)下達(dá)進(jìn)度，依據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)系統(tǒng)，加強(qiáng)督辦，使資金盡快落地，加速項(xiàng)目資金惠企利民成效的形成。

2.建立信息系統(tǒng)完善機(jī)制

一是將直達(dá)資金監(jiān)控平臺(tái)作為一個(gè)模塊嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)平臺(tái)統(tǒng)一管理。在一體化系統(tǒng)內(nèi)對(duì)直達(dá)資金從指標(biāo)環(huán)節(jié)到支付環(huán)節(jié)全流程監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并要求相關(guān)部門及時(shí)更改，解決監(jiān)控時(shí)滯性問(wèn)題。

二是對(duì)市縣配套資金監(jiān)控加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)。對(duì)地方配套資金直達(dá)資金標(biāo)識(shí)情況、指標(biāo)金額、支付金額、項(xiàng)目名稱、支付賬戶不合規(guī)等要素，要在系統(tǒng)內(nèi)制定關(guān)鍵詞，出現(xiàn)不合規(guī)等情況時(shí)，系統(tǒng)自動(dòng)預(yù)警，要求限時(shí)整改。以動(dòng)態(tài)監(jiān)控驅(qū)動(dòng)直達(dá)資金全面監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)直達(dá)資金安全高效運(yùn)行。

3.建立直達(dá)資金銜接機(jī)制

一是建立中央和地方直達(dá)資金預(yù)算編制銜接機(jī)制。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》中明確，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)于每年6月30日前部署本行政區(qū)域編制下一年度預(yù)算草案的具體事項(xiàng)。市縣基層財(cái)政部門一般情況下，在每年三季度開(kāi)始下年度本級(jí)預(yù)算草案的編制工作。中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方預(yù)算編制時(shí)間，提前下達(dá)直達(dá)資金計(jì)劃指標(biāo)，使市縣基層編制預(yù)算時(shí)能將直達(dá)資金納入本級(jí)預(yù)算統(tǒng)籌安排。

二是建立財(cái)政部門與人民銀行直達(dá)資金庫(kù)款保障銜接機(jī)制。建議各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)聯(lián)合人民銀行制訂直達(dá)資金專項(xiàng)管理方案，兩部門分別對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)資金中“直達(dá)資金”建立專門的收支臺(tái)賬，及時(shí)核對(duì)直達(dá)資金余額，確保直達(dá)資金不被挪用或者長(zhǎng)期滯留人民銀行金庫(kù)，影響直達(dá)資金惠企利民成效。