鄭武權(quán) 陸雙妹

貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 貴州 貴陽(yáng)

一、前言

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院完善國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)要求，進(jìn)一步解決在建工程比例較大、計(jì)入固定資產(chǎn)比例較低等問(wèn)題，提高資產(chǎn)使用效益，2019—2022年財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加快做好行政事業(yè)單位長(zhǎng)期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作的通知》《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度解釋第4號(hào)》，要求加快辦理具備轉(zhuǎn)固條件的竣工項(xiàng)目轉(zhuǎn)固手續(xù)，即項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理資產(chǎn)交付使用手續(xù)，即基建項(xiàng)目并非竣工財(cái)務(wù)決算批復(fù)后才能進(jìn)行在建工程轉(zhuǎn)固，已交付使用但尚未辦理竣工決算手續(xù)的固定資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照估計(jì)價(jià)值入賬，待辦理竣工決算后再按實(shí)際成本調(diào)整原來(lái)的暫估價(jià)值。但因各高校建設(shè)規(guī)模不同，高校長(zhǎng)期以高等教育教學(xué)科研為主，缺乏基建項(xiàng)目管理及基建財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)專業(yè)人員，存在基建臺(tái)賬不專業(yè)，記賬摘要內(nèi)容缺少必要信息無(wú)法進(jìn)行賬目歸集，房屋建筑物已投入使用20多年仍然未進(jìn)行竣工財(cái)務(wù)決算及完成全部驗(yàn)收等問(wèn)題，給在建工程轉(zhuǎn)固工作中帶來(lái)諸多困難。本文通過(guò)對(duì)在建工程轉(zhuǎn)固工作存在的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題進(jìn)行整理，并結(jié)合目前國(guó)家相關(guān)政策，提出一些解決在建工程轉(zhuǎn)固的意見(jiàn)和建議，旨在通過(guò)政府相關(guān)部門、高校及施工單位等部門形成合力，推動(dòng)高校在建工程從建設(shè)審批、施工管理、竣工驗(yàn)收及竣工財(cái)務(wù)決算到資產(chǎn)入賬，實(shí)現(xiàn)在建工程科學(xué)規(guī)范管理，解決在建工程轉(zhuǎn)固工作中存在的問(wèn)題。

二、高校在建工程管理的現(xiàn)狀

（1）在建工程賬務(wù)處理專業(yè)性不強(qiáng)。高校性質(zhì)一般屬全額事業(yè)單位，原事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度規(guī)定基本建設(shè)投資單獨(dú)建賬，按照2012年新修訂的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》要求，在按國(guó)家有關(guān)規(guī)定單獨(dú)核算基本建設(shè)投資的同時(shí)，將基建賬相關(guān)數(shù)據(jù)并入單位會(huì)計(jì)"大賬"，設(shè)置了"在建工程"科目，并在"在建工程"科目下設(shè)置"基建工程"明細(xì)科目，核算由基建賬并入的在建工程成本。但在實(shí)際單位賬務(wù)處理中存在著以下問(wèn)題：①高?；?xiàng)目一般按組團(tuán)或標(biāo)段進(jìn)行招標(biāo)，地勘、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、工程款等費(fèi)用無(wú)法分?jǐn)偟絾误w建筑。②基建賬并入大賬前，原基建臺(tái)賬賬務(wù)處理不規(guī)范，出現(xiàn)記賬摘要內(nèi)容記載“付XX公司工程進(jìn)度款XX萬(wàn)元”等情況，無(wú)法確定到具體單體或標(biāo)段工程款。③基建賬目歸集不及時(shí)，原始憑證不齊全，財(cái)務(wù)應(yīng)定期對(duì)基建賬目按標(biāo)段或單體進(jìn)行科目歸集，但實(shí)際工作中因工作不及時(shí)，遺留諸多歷史問(wèn)題，并入大賬后進(jìn)行在建工程轉(zhuǎn)固科目歸集時(shí)無(wú)法甄別出屬于哪個(gè)具體房屋建筑物的工程款，查閱原始憑證也無(wú)法確認(rèn)，因此給在建工程轉(zhuǎn)固確定房屋實(shí)際價(jià)值帶來(lái)很大困難。

（2）在建工程存在未批先建、超規(guī)超概問(wèn)題，造成無(wú)法正?？⒐を?yàn)收和財(cái)務(wù)決算，在建工程轉(zhuǎn)固無(wú)竣工驗(yàn)收依據(jù)和財(cái)務(wù)決算報(bào)告，只能按照實(shí)際發(fā)生的價(jià)值按照估計(jì)價(jià)值進(jìn)行在建工程轉(zhuǎn)固，但因未批先建和超規(guī)超概政府部門后期不再批復(fù)，造成高校在建工程將長(zhǎng)期處于估計(jì)價(jià)值狀態(tài)，無(wú)法按照正?？⒐へ?cái)務(wù)決算進(jìn)行規(guī)范科學(xué)記賬。

（3）未驗(yàn)收已投入使用在建工程后續(xù)支出計(jì)量困難。因已投入使用在建工程無(wú)法正?？⒐を?yàn)收和辦理竣工財(cái)務(wù)決算，按估計(jì)價(jià)值入賬，但房屋建筑物使用過(guò)程中發(fā)生的維修改造、大型修繕等后可以資本化的后續(xù)支出暫無(wú)相應(yīng)法規(guī)予以明確，只能暫按費(fèi)用化處理，造成單位支出費(fèi)用過(guò)高的問(wèn)題。

（4）高校校區(qū)建設(shè)土地一般為政府劃撥，同時(shí)存在部分有償征收土地的情況，有償征收的土地可能涉及多個(gè)鄉(xiāng)（村）集體土地，征收補(bǔ)償協(xié)議多，內(nèi)容復(fù)雜，學(xué)校自身也無(wú)法對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行科學(xué)規(guī)范估算，因此也給土地資產(chǎn)按要求入賬帶來(lái)困難。

（5）在建工程建設(shè)項(xiàng)目施工檔案資料管理不善。大部分長(zhǎng)期未轉(zhuǎn)固的在建工程，因在建工程多部門管理，工程建設(shè)招投標(biāo)、合同、設(shè)計(jì)等資料分散在各個(gè)部門，監(jiān)理和施工方內(nèi)控制度不健全，又因工程項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，竣工驗(yàn)收滯后，預(yù)付款和進(jìn)度款支付的原始憑證審核不規(guī)范，造成工程檔案資料管理不規(guī)范，甚至存在缺失不齊問(wèn)題，給在建工程轉(zhuǎn)固帶來(lái)很大困難。

（6）在建工程轉(zhuǎn)固后辦理產(chǎn)權(quán)登記存在制度性障礙。因長(zhǎng)期未轉(zhuǎn)固在建工程大部分都存在無(wú)法正?？⒐を?yàn)收的情況，在建工程建設(shè)過(guò)程中內(nèi)控制度不健全，造成工程建設(shè)文檔資料嚴(yán)重缺失，無(wú)法正常辦理竣工財(cái)務(wù)決算和工程結(jié)算審計(jì)。據(jù)筆者了解，XX省針對(duì)大學(xué)城及職教城等進(jìn)行了專題研究，無(wú)法正常組織消防、竣工驗(yàn)收的，通過(guò)開(kāi)展房屋建筑物消防和房屋安全質(zhì)量鑒定來(lái)代替竣工驗(yàn)收。但相關(guān)房屋建筑物鑒定完結(jié)后，按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行房產(chǎn)登記辦理手續(xù)，此類房屋產(chǎn)權(quán)登記仍存在困難，需政府部門協(xié)調(diào)解決。

（7）在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)存在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。①資產(chǎn)管理方面的風(fēng)險(xiǎn)主要是未及時(shí)辦理在建工程轉(zhuǎn)固，因時(shí)間上的差異，財(cái)務(wù)賬目歸集不及時(shí)，資產(chǎn)轉(zhuǎn)固不及時(shí)，資產(chǎn)入賬和計(jì)提折舊等因素影響資產(chǎn)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性。②如因財(cái)務(wù)在建工程賬目不準(zhǔn)確，按照估值轉(zhuǎn)固時(shí)，就會(huì)造成資產(chǎn)增加同時(shí)導(dǎo)致隱形負(fù)債的增加，嚴(yán)重影響財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。③后續(xù)審計(jì)及產(chǎn)權(quán)登記方面的稅收風(fēng)險(xiǎn)，因在建工程不及時(shí)轉(zhuǎn)固導(dǎo)致在建工程核算不準(zhǔn)確，影響資產(chǎn)價(jià)值，而審計(jì)一般應(yīng)是在建工程完工后進(jìn)行，導(dǎo)致后期財(cái)務(wù)審計(jì)質(zhì)量無(wú)法保證，甚至出具審計(jì)保留性意見(jiàn)嚴(yán)重影響高校長(zhǎng)期的發(fā)展。同時(shí)，在建工程轉(zhuǎn)固相關(guān)手續(xù)不齊全，按照稅法相關(guān)規(guī)定辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記時(shí)，存在一定的漏稅行為，給學(xué)校帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

三、在建工程管理存在問(wèn)題的原因

（1）高?；ā⒇?cái)務(wù)和資產(chǎn)部門職能不清。一般高校基建部門負(fù)責(zé)在建工程項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)督管理，但現(xiàn)實(shí)中高?；ìF(xiàn)場(chǎng)管理，后續(xù)的竣工驗(yàn)收、款項(xiàng)結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算、資產(chǎn)入賬等工作職能劃分隨意性較大，同時(shí)因高校自身非土建專業(yè)學(xué)校，上述部門缺乏熟悉基建全過(guò)程的人員，在基建、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理方面職能劃分不清，造成多頭管理不能形成在建工程合力管理等一系列問(wèn)題，給學(xué)校自身也帶來(lái)法律和政策的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）缺乏基建項(xiàng)目管理的專業(yè)人才。高校在大力度引進(jìn)高層次人才，推進(jìn)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展下足了力氣，教學(xué)科研方面人才供給充足，但學(xué)校職能部門特別是后勤、基建、審計(jì)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，人才引進(jìn)力度不夠，都是外行干內(nèi)行事，邊學(xué)邊做，造成業(yè)務(wù)方面存在不規(guī)范、不專業(yè)的問(wèn)題。在建工程的賬務(wù)處理不規(guī)范，根據(jù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定從理論上講，借記“在建工程”，貸記“財(cái)政撥款收入/零余額用款額度/銀行存款”，但實(shí)際上在建工程記賬中賬務(wù)處理操作不規(guī)范，并未記入“在建工程”科目，而是直接費(fèi)用化處理。在建工程轉(zhuǎn)固時(shí)，又將已費(fèi)用化處理的在建工程又重新調(diào)至在建工程科目，同時(shí)因施工單位提供的原始憑證不規(guī)范，未按單體進(jìn)行確認(rèn)價(jià)值，因此造成在建工程轉(zhuǎn)固金額核算不準(zhǔn)確。

（3）社會(huì)第三方中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用弱。基于業(yè)務(wù)專業(yè)不強(qiáng)和人才供給不足的問(wèn)題，未充分發(fā)揮第三方中介機(jī)構(gòu)的作用，如監(jiān)理機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)了施工過(guò)程的監(jiān)督及材料簽證，資產(chǎn)價(jià)值估算方面委托房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目少等；在建工程賬目清理中發(fā)揮會(huì)計(jì)師事務(wù)所的作用不足。

（4）政府部門提供公共服務(wù)不足。事前工程建設(shè)規(guī)劃審批中應(yīng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批，事中如基建工程建設(shè)過(guò)程中發(fā)生增量或調(diào)整建設(shè)規(guī)劃的，在政策范圍內(nèi)應(yīng)積極提供審批服務(wù)，事后如因事前事中問(wèn)題無(wú)法正常驗(yàn)收等應(yīng)積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)予以處理解決。國(guó)家相關(guān)行業(yè)政策制度宣傳力度和執(zhí)行力度不夠，

（5）重在建工程建設(shè)，輕在建工程管理。實(shí)質(zhì)上是在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)責(zé)任沒(méi)有明確到某一個(gè)部門或幾個(gè)部門，導(dǎo)致完工時(shí)不能及時(shí)轉(zhuǎn)固，在建工程項(xiàng)目一般是多部門參與，不同部門責(zé)任不同，同時(shí)建設(shè)單位未明確在建工程轉(zhuǎn)固的責(zé)任，因建設(shè)參與各主體原因，造成爛尾工程，無(wú)法開(kāi)展后續(xù)工作。同時(shí)，由于在建工程項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、工程項(xiàng)目結(jié)算及工程結(jié)算審計(jì)等工作滯后，導(dǎo)致在建工程轉(zhuǎn)固不及時(shí)。

（6）工程施工、監(jiān)理等單位內(nèi)控制度不健全，主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。建設(shè)參與主體施工工程管理不規(guī)范，如存在口頭隨意進(jìn)行設(shè)計(jì)變更、工程變更等，各方缺少必須來(lái)往函證材料，按照國(guó)家相關(guān)專業(yè)施工規(guī)范和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，缺少必要的檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告等材料，造成施工過(guò)程資料不齊全，隱蔽工程驗(yàn)收爭(zhēng)議較大等問(wèn)題，建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位等參建主體權(quán)利義務(wù)履行不到位，嚴(yán)重制約在建項(xiàng)目的驗(yàn)收、竣工財(cái)務(wù)決算和轉(zhuǎn)固入賬。

四、在建工程轉(zhuǎn)固中難點(diǎn)的解決策略

（1）政府要擴(kuò)大提供公共服務(wù)范圍，主動(dòng)調(diào)研了解困難。政府相關(guān)部門要結(jié)合地方在建工程轉(zhuǎn)固工作中各單位存在的困難，杜絕文件傳達(dá)文件，主動(dòng)調(diào)研了解情況，及時(shí)給予專業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。如無(wú)法正常驗(yàn)收的項(xiàng)目，如何確認(rèn)房屋建筑物達(dá)到質(zhì)量要求和安全要求正常投入使用；無(wú)法辦理竣工財(cái)務(wù)決算的項(xiàng)目，如何確定在建工程轉(zhuǎn)固資產(chǎn)的最終價(jià)值；如何處理未轉(zhuǎn)固在建工程的后續(xù)支出計(jì)量和賬務(wù)處理等。無(wú)法正常組織消防、竣工驗(yàn)收的，通過(guò)開(kāi)展房屋建筑物消防和房屋安全質(zhì)量鑒定來(lái)代替竣工驗(yàn)收，但相關(guān)房屋建筑物鑒定完結(jié)后，按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行房產(chǎn)登記辦理手續(xù)，此類房屋產(chǎn)權(quán)登記仍存在困難，需政府部門協(xié)調(diào)解決。

（2）高校自身要加強(qiáng)業(yè)務(wù)工作方面專業(yè)人才的引進(jìn)。在滿足學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展的前提下，適當(dāng)降低人才招聘條件或創(chuàng)新人才招聘方式，積極引進(jìn)水電、土建、財(cái)務(wù)方面專業(yè)的人才，扎實(shí)做好高校專業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)工作，為高校立德樹(shù)人和高等教育事業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。探索創(chuàng)新高效后勤管理部門職稱評(píng)定機(jī)制，實(shí)行專業(yè)職稱與管理職務(wù)雙向晉升，暢通專業(yè)人才的晉升通道，確保高校留住人，讓專業(yè)的事由專業(yè)的人做，為高等教育事業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的專業(yè)化后勤保障。

（3）厘清職能部門職責(zé)。在建工程屬于學(xué)校基建、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理的范疇，應(yīng)進(jìn)一步厘清基建部門、財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門的職責(zé)。加大協(xié)同工作力度，基建部門應(yīng)加強(qiáng)在建項(xiàng)目日常管理，登記好基建臺(tái)賬，做好款項(xiàng)支付，定期與財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門進(jìn)行基建賬目清查，做到基建項(xiàng)目資產(chǎn)家底清、底數(shù)明，及時(shí)進(jìn)行基建賬目歸集，對(duì)符合政策要求的，應(yīng)及時(shí)辦理竣工財(cái)務(wù)決算和在建工程轉(zhuǎn)固，及時(shí)入賬；在建未投入使用的在建工程項(xiàng)目應(yīng)在前期在轉(zhuǎn)固工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)基建項(xiàng)目科學(xué)管理，按國(guó)家相關(guān)政策要求，竣工驗(yàn)收后一年內(nèi)完成竣工財(cái)務(wù)決算和在建工程轉(zhuǎn)固。

（4）高校自身要加大工程檔案建設(shè)力度。在建工程項(xiàng)目建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)，要不斷夯實(shí)高校工程建設(shè)檔案管理，提高工程建設(shè)項(xiàng)目檔案管理水平和質(zhì)量。一是地勘、設(shè)計(jì)、造價(jià)、招投標(biāo)等資料要做到按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，聯(lián)合校內(nèi)其他部門和施工方做好工程資料的歸檔工作，從源頭制止工程建設(shè)資料不齊而造成后期在建工程轉(zhuǎn)固資料缺失的問(wèn)題。

（5）更大發(fā)揮社會(huì)第三方中介機(jī)構(gòu)的作用。①應(yīng)更大發(fā)揮監(jiān)理機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為基建項(xiàng)目提供施工資料審核整理、項(xiàng)目驗(yàn)收等方面的服務(wù)；應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮會(huì)計(jì)師事務(wù)所及資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)在房屋建筑物資產(chǎn)評(píng)估及在建工程賬務(wù)處理方面的作用。②借助相關(guān)社會(huì)機(jī)構(gòu)聯(lián)合審計(jì)縮短工程審計(jì)時(shí)間。及時(shí)完成工程項(xiàng)目審計(jì)，能一定程度上保證在建工程轉(zhuǎn)固資產(chǎn)價(jià)值的準(zhǔn)確性，雖然工程審計(jì)的內(nèi)容繁雜，但對(duì)于建設(shè)單位必不可少，因?yàn)樵诮üこ踢M(jìn)行科目歸集結(jié)算時(shí)必須提供工程審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)簽證單。同時(shí)高校自身的審計(jì)部門工作人員因行政業(yè)務(wù)等事務(wù)性工作較多，不可能參與跟蹤審計(jì)全過(guò)程，因此借助相關(guān)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)參與工程過(guò)程審計(jì)試行聯(lián)合跟蹤審計(jì)，事務(wù)所的審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以及時(shí)到施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行復(fù)核，不僅能保證工程審計(jì)質(zhì)量，縮短審計(jì)時(shí)間，還能保證在建工程的質(zhì)量。

（6）住建部門要加大對(duì)施工單位、監(jiān)理單位的監(jiān)督管理。通過(guò)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”機(jī)制，監(jiān)督檢查相關(guān)施工單位、監(jiān)理單位對(duì)工程施工規(guī)范和工程建設(shè)資料規(guī)定的執(zhí)行落實(shí)。實(shí)行施工和監(jiān)理單位“黑名單”，對(duì)因不嚴(yán)格遵守施工規(guī)范要求和資料管理規(guī)定，未履行施工單位和建立單位職責(zé)的，列入企業(yè)失信“黑名單”，定期向社會(huì)公示，在相關(guān)工程項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)實(shí)行準(zhǔn)入限制，目的是強(qiáng)化施工方、監(jiān)理方的內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行，按照制度規(guī)定進(jìn)行施工，保證工程質(zhì)量，同時(shí)為后期工程竣工決算和審計(jì)保駕護(hù)航。