□王楓云 劉鑒萱 陳穎

2004年北京市東城區(qū)率先推行了“萬米單元網(wǎng)格化城市管理制度”[1]。2005年7月，中華人民共和國建設(shè)部（后改名為“中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”）出臺了《關(guān)于推廣北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式的意見》文件，首次提出要在全國推廣“城市網(wǎng)格化管理”制度。此后，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理制度陸續(xù)在全國推行。隨著城市社區(qū)網(wǎng)格化管理實踐的深入發(fā)展，相關(guān)政策也不斷出臺。本文將回顧和梳理我國城市社區(qū)網(wǎng)格化管理國家政策的變遷軌跡，分析其演進邏輯，探究其未來走向，為新時代我國城市社區(qū)治理政策體系的完善提供參考借鑒。

一、我國城市社區(qū)網(wǎng)格化管理國家政策的變遷歷程

本文在中華人民共和國政府網(wǎng)站、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站、北大法寶數(shù)據(jù)庫等網(wǎng)站中，收集并篩選出了2005—2020年我國城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理相關(guān)政策文件211條，文件類型包括決定、公告、規(guī)劃、方案、通知、意見等。并在此基礎(chǔ)上，以不同時期的標(biāo)志性政策文本為依據(jù)，將我國城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理政策變遷劃分為初創(chuàng)探索（2005—2012年）、深化拓展（2013—2016年）、精準(zhǔn)優(yōu)化（2017年至今）三個階段。

（一）初創(chuàng)探索階段（2005—2012年）：政策覆蓋由點及面，政策落地成效初顯

新世紀(jì)以來，信息化、網(wǎng)絡(luò)化的迅速發(fā)展對我國城市管理提出了新的挑戰(zhàn)。為盡快轉(zhuǎn)變城市管理理念、改革和創(chuàng)新管理體制，2005年7月，建設(shè)部在頒布了《建設(shè)部關(guān)于推廣北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式的意見》后，又陸續(xù)出臺了《建設(shè)部關(guān)于公布數(shù)字化城市管理試點城市(城區(qū))名單的通知》《關(guān)于印發(fā)〈數(shù)字化城市管理模式試點實施方案〉的函》等文件，在上海、重慶、天津等城市社區(qū)推廣北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理實踐經(jīng)驗，以利于進一步積累經(jīng)驗，逐步向全國推廣。2009年，建設(shè)部根據(jù)試點工作存在的兼容性差、盲目超前等問題，發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈數(shù)字化城市管理模式建設(shè)導(dǎo)則（試行）〉》的通知，以指導(dǎo)和規(guī)范各地開展城市社區(qū)網(wǎng)格化管理模式創(chuàng)新工作。同時，建設(shè)部、國務(wù)院、工業(yè)和信息化部于2006—2012年先后發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈建設(shè)部關(guān)于實施《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》的意見〉的通知》《國務(wù)院關(guān)于大力推進信息化發(fā)展和切實保障信息安全的若干意見》《國家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》等重要文件，提出要加強城市信息平臺的技術(shù)創(chuàng)新、推動城市管理信息共享、推進電子政務(wù)平臺應(yīng)用向社區(qū)延伸，為城市社區(qū)網(wǎng)格化管理提供技術(shù)保障。

除城市建設(shè)和管理領(lǐng)域外，城市其它領(lǐng)域關(guān)于社區(qū)網(wǎng)格化管理的政策也不斷產(chǎn)生。在計劃生育管理領(lǐng)域，人口和計劃生育委員會在2006年《國家人口計生委關(guān)于印發(fā)〈全國“十一五”人口和計劃生育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃〉的通知》、2009年《國家人口和計劃生育委員會關(guān)于加強流動人口計劃生育信息化工作的意見》中，提出要通過網(wǎng)格化管理，加強城市住宅和流動人口的計劃生育管理和服務(wù)；在勞動保障監(jiān)察、市場監(jiān)督、衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域，勞動和社會保障部、國家工商行政管理總局、衛(wèi)生部分別在以《勞動和社會保障部關(guān)于印發(fā)〈勞動和社會保障部門貫徹國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要五年規(guī)劃〉的通知》（2006年）、《國家工商行政管理總局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強工商行政管理系統(tǒng)基層建設(shè)的意見〉的通知》（2006年）、《衛(wèi)生部關(guān)于切實落實監(jiān)管職責(zé)進一步加強食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》（2010年）為代表的政策中，指出要在城市勞動保障監(jiān)察、食品安全和衛(wèi)生監(jiān)督中推行社區(qū)網(wǎng)格化監(jiān)管，以全面提升其監(jiān)管效能，要探索和建立救助管理“網(wǎng)格化”模式；在消防管理領(lǐng)域，國務(wù)院、中央綜治辦、公安部、民政部等多個部門先后于2011—2012年下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強和改進消防工作的意見》《中央社會管理綜合治理委員會辦公室、公安部、民政部等關(guān)于街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行消防安全網(wǎng)格化管理的指導(dǎo)意見》，提出要在街道社區(qū)推行消防安全網(wǎng)格化管理，并且做好消防安全網(wǎng)格劃分，厘清安全網(wǎng)格化管理責(zé)任，規(guī)范消防安全網(wǎng)格化工作，以提升社區(qū)消防工作水平。

總體而言，這一時期我國城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的相關(guān)政策從城市建設(shè)和管理領(lǐng)域向計劃生育管理、勞動保障監(jiān)察、市場監(jiān)督、衛(wèi)生監(jiān)督、消防管理等領(lǐng)域不斷延伸，各項政策的推行對相關(guān)領(lǐng)域行政目標(biāo)的達成發(fā)揮了積極的功效。

（二）深化拓展階段（2013—2016年）：政策內(nèi)容更加具體，政策范圍更趨全面

2013年11月通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”[2]。以此為指南，中共中央、國務(wù)院、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會等政策主體先后出臺了相關(guān)政策文件，其中《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》（2015年）詳細闡明了網(wǎng)格化管理工作的要求，指出要建立市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)四級管理網(wǎng)絡(luò)，將城市管理、社會管理和公共服務(wù)事項納入網(wǎng)格化范疇，還要明確網(wǎng)格管理對象、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任人，以有效實現(xiàn)政府對社會單元的公共管理和服務(wù)[3]?！豆I(yè)和信息化部關(guān)于印發(fā)〈信息化發(fā)展規(guī)劃〉的通知》《國家發(fā)展和改革委員會、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、工業(yè)和信息化部等關(guān)于加快實施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》（2014年）等文件，則要求依托城市網(wǎng)格化管理模式，提升城市運行、管理和公共服務(wù)的信息化水平，推動智慧城市及信息惠民工程的建設(shè)。在城市基層社會治理方面，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見〉》（2016年）提出了“健全基層綜合服務(wù)管理體系”的總要求[4]，相關(guān)政策主體則開始將信訪、禁毒、文化服務(wù)等工作納入城市社區(qū)網(wǎng)格化社會管理服務(wù)體系，以有效提高服務(wù)水平，達到完善基層服務(wù)管理體系的要求。在社會保障方面，民政部先后發(fā)布《民政部關(guān)于印發(fā)〈開展社會救助專項整治提高為民服務(wù)水平活動方案〉的通知》（2014年）、《民政部關(guān)于動員社會力量完善生活無著流浪乞討人員發(fā)現(xiàn)機制的通知》（2016年）等政策文件，提出要充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理的作用，協(xié)助開展好社會救助工作，確保為困難群眾提供及時救助的要求。在監(jiān)管方面，除了繼續(xù)在勞動保障、食品安全、生產(chǎn)安全、市場、衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)嵤熬W(wǎng)格化”監(jiān)管外，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（2014年）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)水污染防治行動計劃的通知》（2015年）、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動計劃的通知》（2016年）中要求，在水污染防治、土壤污染防治等方面推行環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化管理。

該階段城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理政策還開始向基層黨建、治安管理、基層醫(yī)療、民族事務(wù)管理等新領(lǐng)域拓展。在基層黨建領(lǐng)域，《中共中央辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見〉》（2014年）、《中共中央關(guān)于加強和改進黨的群團工作的意見》（2015年）等政策文件，要求基層黨組織要組建網(wǎng)格服務(wù)團隊，黨的群團組織要主動參與基層社區(qū)網(wǎng)格化管理，切實履行為人民群眾服務(wù)的宗旨和要求。在治安管理領(lǐng)域，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的〈關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見〉》（2015年）提出要“推動社會治安防控力量下沉”，通過“建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）治安防控網(wǎng)，將人、地、物、事、組織等基本治安要素納入網(wǎng)格管理范疇，做到治安防控到位、便民服務(wù)到位?！盵5]在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，國務(wù)院及國家衛(wèi)生計生委、國家中醫(yī)藥管理局則分別在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進分級診療制度建設(shè)的指導(dǎo)意見》（2015年）等政策文件中，提到要轉(zhuǎn)變服務(wù)模式，推進基層簽約服務(wù)。并在各醫(yī)療團隊責(zé)任區(qū)域內(nèi)，通過實行網(wǎng)格化管理，開展健康教育和疾病防治，為群眾提供有效的健康管理服務(wù)。在民族事務(wù)管理領(lǐng)域，國務(wù)院在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知》（2016年）文件中，提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)等要依托網(wǎng)格化管理模式，推動城市民族工作規(guī)范化、社會化[6]。

該階段的城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策在原有的政策領(lǐng)域中內(nèi)容更加具體，例如《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》中，不僅提出了城市網(wǎng)格化管理工作的要求，還對網(wǎng)格化管理的對象確立、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和責(zé)任歸屬等進行了具體規(guī)定，以有效實現(xiàn)政府對社會單元的公共管理和服務(wù)。此外，網(wǎng)格化管理政策還涉及到基層黨建、治安管理、民族事務(wù)管理等新領(lǐng)域，政策涉及范圍的全面性持續(xù)增強。

（三）精準(zhǔn)優(yōu)化階段（2017—2020年）：著力推進網(wǎng)格化管理的精細化與高質(zhì)量

2017年，黨的十九大報告中指出“中國特色社會主義已進入了新時代”。面對新時代、新使命和新要求，我國涉及城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的相關(guān)政策也開始致力推動網(wǎng)格化管理走向規(guī)范化、精細化、服務(wù)化。例如，2017年《科技部關(guān)于印發(fā)〈“十三五”城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展科技創(chuàng)新專項規(guī)劃〉的通知》，提出要重點研究符合社區(qū)特點的網(wǎng)格化管理技術(shù)；2020年《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)〉的通知》強調(diào)，要完善城市數(shù)字化管理平臺和感知系統(tǒng)，有效實現(xiàn)社區(qū)治理和公共服務(wù)精細化目標(biāo)；在社區(qū)事務(wù)管理領(lǐng)域，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》（2020年）則提到“要推動社會治理重心向基層下移”“加強基層社會治理隊伍建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺”[7]；在消防管理，社會保障，衛(wèi)生、生產(chǎn)、安全、市場、環(huán)境監(jiān)管，基層黨建，治安管理，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域，中共中央、國務(wù)院、國務(wù)院安全委員會、國務(wù)院衛(wèi)生健康委員會、民政部、生態(tài)環(huán)境部等政策主體大都在強調(diào)服務(wù)性的前提下，為推動各領(lǐng)域網(wǎng)格化管理向精細化治理方向轉(zhuǎn)變，而出臺了不少相關(guān)政策，諸如《國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于加強基層安全生產(chǎn)網(wǎng)格化監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》（2017年）、《國家衛(wèi)生健康委員會、國家中醫(yī)藥管理局關(guān)于堅持以人民健康為中心推動醫(yī)療服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（2018年）、《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于進一步深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管服務(wù)推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》（2019年）、《中共中央辦公廳印發(fā)〈關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見〉》（2019年）等。

該階段，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策的應(yīng)用領(lǐng)域隨著宏觀背景的變化，也發(fā)生了新的改變。在機構(gòu)設(shè)置方面，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（2018年）文件中提到，要統(tǒng)籌和整合基層審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面的機構(gòu)，設(shè)立綜合性機構(gòu)，實行扁平化和網(wǎng)格化管理。在政務(wù)服務(wù)方面，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見〉》（2019年）指出，要“整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺……推進網(wǎng)格化服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高網(wǎng)格管理規(guī)范化精細化水平”[8]。此外，2019年末至今，國家在實施新冠肺炎疫情防控工作的過程中，也出臺了不少關(guān)于完善城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的政策文件，諸如《應(yīng)對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制關(guān)于加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情社區(qū)防控工作的通知》（2020年）、《國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制關(guān)于依法科學(xué)精準(zhǔn)做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》（2020年）、《國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)意見》（2020年）、《民政部、國家衛(wèi)生健康委關(guān)于印發(fā)〈新冠肺炎疫情社區(qū)防控與服務(wù)工作精準(zhǔn)化精細化指導(dǎo)方案〉的通知》（2020年）等，這些文件中都強調(diào)要推動防控數(shù)據(jù)、資源以及力量向社區(qū)下沉，防控關(guān)口向社區(qū)前移，在社區(qū)內(nèi)建立健全疫情防控網(wǎng)格化工作體系，強化社區(qū)防控網(wǎng)格化管理和社區(qū)服務(wù)精細化供給。

總體而言，該階段的城市社區(qū)網(wǎng)格化管理國家政策強調(diào)了相關(guān)管理技術(shù)與管理平臺的完善，著力推動服務(wù)重心下移，并以滿足公眾的多樣化需求作為網(wǎng)格化管理的出發(fā)點，不斷推進網(wǎng)格化管理的精細化、優(yōu)質(zhì)化。

二、我國城市社區(qū)網(wǎng)格化管理國家政策演進的邏輯

（一）政策理念：由“規(guī)范化管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)性治理”

在網(wǎng)格化管理應(yīng)用于城市社區(qū)初期，為保證網(wǎng)格化管理新模式融入現(xiàn)行城市社區(qū)管理體制機制，有效提高城市社區(qū)管理水平和效率，亟需在頂層設(shè)計上對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理試點工作及其推廣、實施等進行統(tǒng)籌規(guī)劃，依托政策本身具有的強制性和權(quán)威性特征，發(fā)揮其導(dǎo)向作用與調(diào)控功能[9]（P14），對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理實踐進行統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)與管控。因此，該階段發(fā)布的不少政策，諸如建設(shè)部印發(fā)的《數(shù)字化城市管理模式試點實施方案》《數(shù)字化城市管理模式建設(shè)導(dǎo)則（試行）》等，政策內(nèi)容大多為設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、制定規(guī)范、加強管理。

黨的十八大以來，“治理”逐漸取代“管理”，成為治國理政的新理念[10]?！爸卫怼钡暮诵脑谟谒m應(yīng)了主體多元化的要求，并且改變了重命令、管控和行政性力量的粗放式、經(jīng)驗化的行動理念[11]，開始強調(diào)民主參與、協(xié)同合作、公共服務(wù)、精細化的重要性。在此背景下，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策理念開始從“規(guī)范化管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)性治理”轉(zhuǎn)變。諸如，2005年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》指出，要“推進將公共文化服務(wù)納入基層社區(qū)服務(wù)網(wǎng)格進行管理，培育城鄉(xiāng)社區(qū)互助文化，營造社區(qū)和諧環(huán)境”[12]；2019年中共中央《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，要“構(gòu)建基層社會治理新格局…推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎(chǔ)?！盵13]2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》指出，“推進網(wǎng)格化服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高網(wǎng)格管理規(guī)范化精細化水平。”[14]；2020年，國家減災(zāi)委員會辦公室《關(guān)于做好2020年國際減災(zāi)日有關(guān)工作的通知》提到，要“組織群眾參與災(zāi)害風(fēng)險網(wǎng)格化管理，提高災(zāi)害風(fēng)險治理能力。”[15]等?？梢?，城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理政策已逐步適應(yīng)治理主體多元化的需求，積極引導(dǎo)社會組織、群眾等非政府主體協(xié)同參與網(wǎng)格化管理，并突顯出以人民為中心的服務(wù)取向。

（二）政策主體：由“單一主體”轉(zhuǎn)向“多元主體”

國內(nèi)網(wǎng)格化管理的實踐最早出現(xiàn)在治安巡邏領(lǐng)域，2004年網(wǎng)格化管理才正式進入城市社區(qū)場域內(nèi)[16]。在網(wǎng)格化管理最初應(yīng)用于城市社區(qū)后的兩三年內(nèi)，城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理政策制定主體基本上以建設(shè)部門為主，其他相關(guān)政府部門較少有相關(guān)政策出臺。然而，網(wǎng)格化管理是一種依托信息化、數(shù)字化技術(shù)的管理模式[17]，需要信息技術(shù)、數(shù)據(jù)平臺等技術(shù)資源的支持。此外，城市社區(qū)管理還涉及社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、公共安全、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域[18]（P102—103），都需要出臺相關(guān)政策，才能保證網(wǎng)格化管理模式功效的充分發(fā)揮。

我國城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策進入初創(chuàng)探索階段中后期以來，尤其是在深化拓展階段，越來越多的政策制定主體，諸如國家發(fā)展和改革委員會、工信部、公安部、民政部、衛(wèi)生部、生態(tài)環(huán)境部等部門機構(gòu)，在城市發(fā)展、政務(wù)平臺和信息化技術(shù)、社會治安防控、社會救助和社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、城市環(huán)境等領(lǐng)域出臺相關(guān)政策，推動城市社區(qū)網(wǎng)格化管理實踐向更加廣泛的領(lǐng)域拓展。2013年由中共中央制定的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》重要文件，更是將城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理上升到“中央層面”。此外，為有效提升網(wǎng)格化治理水平，多部門聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象越來越常見，諸如《國家發(fā)展和改革委員會、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、工業(yè)和信息化部等關(guān)于加快實施信息惠民工程有關(guān)工作的通知》（發(fā)改高技〔2014〕46號）、《國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部等八部門關(guān)于印發(fā)促進智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知》（發(fā)改高技〔2014〕1770號）、《民政部辦公廳、中央網(wǎng)信辦秘書局、工業(yè)和信息化部辦公廳、國家衛(wèi)生健康委辦公廳關(guān)于印發(fā)〈新冠肺炎疫情社區(qū)防控工作信息化建設(shè)和應(yīng)用指引〉的通知》（民辦發(fā)〔2020〕5號）等。中共中央、國務(wù)院、城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、工信部、民政部、公安部、衛(wèi)生部等多元化政策主體之間的協(xié)同性不斷提高。

（三）政策范圍：由“個別領(lǐng)域”轉(zhuǎn)向“多方領(lǐng)域”

建設(shè)部為適應(yīng)城市建設(shè)快速發(fā)展的需要，探索和推廣城市管理新方式，于2005年頒布了《關(guān)于推廣北京市東城區(qū)數(shù)字化城市管理模式的意見》文件，這是我國首部關(guān)于城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的公共政策。同時，在關(guān)于城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策產(chǎn)生與發(fā)展初期，大多數(shù)政策文件都集中在城市規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域。只有個別其它領(lǐng)域開始探索和推廣網(wǎng)格化管理模式，諸如國家人口計生委《關(guān)于印發(fā)〈全國“十一五”人口和計劃生育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃〉的通知》文件，提出要在城市住宅小區(qū)內(nèi)推行網(wǎng)格化計劃生育管理；勞動和社會保障部《關(guān)于印發(fā)〈勞動和社會保障部門貫徹國務(wù)院全面推進依法行政實施綱要五年規(guī)劃〉的通知》文件，指出要逐步開展網(wǎng)格化管理工作試點，推進勞動保障監(jiān)察體制的創(chuàng)新；國家工商行政管理總局《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強工商行政管理系統(tǒng)基層建設(shè)的意見〉的通知》文件，強調(diào)要推行和完善網(wǎng)格化市場監(jiān)管手段；民政部《關(guān)于進一步推進和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》文件，提到要運用現(xiàn)代信息技術(shù)，實行社區(qū)網(wǎng)格化管理，提升社區(qū)管理現(xiàn)代化水平；民政部《關(guān)于在全國開展救助管理機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的意見》文件，強調(diào)要探索建立救助管理工作的“網(wǎng)格化”；衛(wèi)生部《關(guān)于切實落實監(jiān)管職責(zé)進一步加強食品安全與衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》文件，指明要全面推行基層衛(wèi)生監(jiān)督網(wǎng)格化管理；國務(wù)院《關(guān)于加強和改進消防工作的意見》文件則指出，要推行社區(qū)消防安全網(wǎng)格化管理。

2013年后，城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理政策進入深化拓展、精準(zhǔn)優(yōu)化階段，其政策范圍向基層黨組織建設(shè)、安全監(jiān)管、環(huán)境整治、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、民族事務(wù)管理、應(yīng)急管理等多方領(lǐng)域延展。諸如，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》文件，指出要通過劃分服務(wù)網(wǎng)格，組建網(wǎng)格服務(wù)隊伍的方式，加強基層黨組織建設(shè)與服務(wù)水平；國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)2013年食品安全重點工作安排的通知》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》等政策文本開始在食品安全與生產(chǎn)安全領(lǐng)域內(nèi)推行網(wǎng)格化管理體系；國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》等文件，要求在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》文件，要求在治安管理領(lǐng)域內(nèi)推行網(wǎng)格化管理，推動社會治安防控力量下沉；國家衛(wèi)生計生委、國家中醫(yī)藥管理局《關(guān)于進一步規(guī)范社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)管理和提升服務(wù)質(zhì)量的指導(dǎo)意見》文件，指出要在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作中實行網(wǎng)格化管理和服務(wù)模式，為人民群眾提供有效的健康管理服務(wù)；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》文件，則提到要通過網(wǎng)格化服務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)化，提升基層整合審批服務(wù)的水平。國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知》文件，要求建立以社區(qū)等為依托的管理模式，推動城市民族工作的規(guī)范化、社會化；國務(wù)院《應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制關(guān)于做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控工作的指導(dǎo)意見》等文件，要求在社區(qū)疫情防控領(lǐng)域建立網(wǎng)格化工作機制等。

三、我國城市社區(qū)網(wǎng)格化管理國家政策演進的未來走向

（一）繼續(xù)強化“服務(wù)”與“治理”的政策理念

政策理念反映了政策執(zhí)行的方向和目標(biāo)，城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理政策理念則體現(xiàn)了政府對提升城市社區(qū)基層治理能力的戰(zhàn)略愿景和行動方向[19]。從上文對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策的演進邏輯分析中，可以看到“服務(wù)”“協(xié)調(diào)”“群眾參與”“精細化”等詞匯在精準(zhǔn)優(yōu)化階段的政策文本中頻繁出現(xiàn)，這說明城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理政策已經(jīng)開始強調(diào)樹立“服務(wù)”“治理”的政策理念。

然而，從地方實踐來看，依靠行政權(quán)力下沉的強勢社會控制模式仍然在基層社區(qū)治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而由于人力資源等的限制、多元主體的缺失，公共服務(wù)治理無法得到有效實施，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理在本質(zhì)上仍是一種行政主導(dǎo)的管理模式[20]。因此，在未來城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理政策中，要繼續(xù)深化“服務(wù)”與“治理”的政策理念，在政策制定時注重推動城市社區(qū)網(wǎng)格化管理參與主體多元化、治理機制的合作化[21]與治理結(jié)構(gòu)的扁平化。具體而言，一是要改變政府一元化管理為主的局面，推動社區(qū)自治組織、社區(qū)居民、社區(qū)企業(yè)，如物業(yè)公司等社區(qū)治理多元主體，共同參與到網(wǎng)格化管理服務(wù)中來。二是要建立合作共治的治理機制，即轉(zhuǎn)變依靠行政權(quán)威、命令，自上而下的傳統(tǒng)管理模式，構(gòu)建以市場原則、平等互惠的伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)的多元主體協(xié)同合作機制。三是要改變政府組織、社區(qū)居民、社會組織、私人組織等社區(qū)治理主體間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，或是完全獨立的平行關(guān)系，建立網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)組織關(guān)系。

（二）進一步完善政策主體的多元協(xié)同機制

公共政策主體是能夠在公共政策的運行周期中對政策議題、政策過程、政策對象施加影響的團體、組織或個人[22]（P45）。通過上文對城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策主體的分析，在城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策的變遷中，黨中央及國務(wù)院各部門在政策制定上的協(xié)作程度不斷提高，不同部門間聯(lián)合發(fā)布的政策文件數(shù)量逐年增加，各部門通過聯(lián)合發(fā)文等方式，發(fā)揮政策的聯(lián)動效應(yīng)，以推動城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策在范圍、深度、效力上的全面提升。

毋庸置疑，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的政策主體已呈現(xiàn)出多元化的趨勢，主體間的協(xié)作性也得到了提高。但是，政策主體的多元，往往容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、責(zé)任推諉的問題，還會增加政策溝通、政策監(jiān)管等的成本。如何在政策主體多元化的背景下，厘清主體間權(quán)力與責(zé)任，提高政策主體間協(xié)同合作的有效性是亟待解決的難題。為此，應(yīng)該建立規(guī)范化的跨部門、跨領(lǐng)域工作協(xié)調(diào)制度。在明確政策目標(biāo)的前提下，明晰城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策涉及到的相關(guān)部門的權(quán)力與責(zé)任，科學(xué)合理地選擇聯(lián)合或單獨發(fā)文的政策制定形式。

（三）強化政策內(nèi)容的橫向與縱向耦合

城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策具有涉及領(lǐng)域多、應(yīng)用范圍廣、關(guān)聯(lián)部門多等特征。這些特質(zhì)致使當(dāng)前城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理政策容易出現(xiàn)政策內(nèi)容系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性不足，進而帶來政策系統(tǒng)合力不足、政策效果不佳的問題。例如，在同一政策范圍領(lǐng)域存在內(nèi)容上的重疊，諸如民政部辦公廳、公安部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展九九消防平安行動的通知》（2014年）文件，強調(diào)社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)消防網(wǎng)格化管理模式；而公安部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家文物局同年（2014年）發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強歷史文化名城名鎮(zhèn)名村及文物建筑消防安全工作的指導(dǎo)意見〉的通知》文件，則重在文物建筑消防安全“網(wǎng)格化”管理。上述兩份文件雖然實施的具體地點不同，但都是強調(diào)要在社區(qū)消防安全管理領(lǐng)域推行網(wǎng)格化管理模式，沒有體現(xiàn)政策內(nèi)容在橫向上的協(xié)調(diào)性。

因而，需要針對性地加強城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策內(nèi)容的縱向與橫向耦合[23]。從政策內(nèi)容的縱向耦合上看，盡管城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理發(fā)展涉及到整個城市基層社區(qū)治理的方方面面，它對基層社區(qū)治理政策具有較強的依存性，但是它仍具有自身的特殊性。因此，城市社區(qū)的網(wǎng)格化管理政策除了要與整個社區(qū)治理政策體系兼容外，還要保持自身的相對獨立性。從政策內(nèi)容的橫向耦合上看，城市社區(qū)網(wǎng)格化管理政策的涉獵范圍極廣，因此，需要注重相關(guān)部門間的橫向聯(lián)系與溝通，從而避免相關(guān)部門在制定政策時出現(xiàn)政策內(nèi)容重疊，甚至是“打架”的現(xiàn)象。