孫發(fā)鋒

（鄭州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450001）

基層位于黨治國(guó)理政的第一線、政府聯(lián)系群眾的最前沿，是各種矛盾的焦點(diǎn)、工作落實(shí)的著力點(diǎn)，在國(guó)家治理體系中具有無(wú)可替代的重要作用。但是，受官僚主義、形式主義的困擾，基層干部面臨責(zé)任過(guò)度、壓力過(guò)大、負(fù)擔(dān)過(guò)重等難題，嚴(yán)重影響了基層干部的獲得感和積極性，嚴(yán)重制約了基層工作的正常運(yùn)行和基層治理效能的提升?；鶎迂?fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題由來(lái)已久，黨和政府多次出臺(tái)規(guī)范性文件，要求為基層“減負(fù)松綁”，但是成效不太理想，致使這一問(wèn)題成為基層治理的“頑疾”。為進(jìn)一步整治基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，切實(shí)回應(yīng)基層干部的期盼，2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ芬悦退幊獾木裰睋艋鶎迂?fù)擔(dān)過(guò)重這一難點(diǎn)堵點(diǎn)，被譽(yù)為史上最強(qiáng)“減負(fù)令”，2019年也因此被稱為“基層減負(fù)年”?！皽p負(fù)令”一經(jīng)頒布，立即引發(fā)了基層干部群眾的強(qiáng)烈共鳴，短時(shí)間內(nèi)“刷爆朋友圈”，堪稱糾正基層治理失靈的“及時(shí)雨”[1]。然而，好政策要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，必須以富有成效的執(zhí)行作為保障。“一個(gè)政府‘真正的’政策是執(zhí)行的政策”[2]，“政策的推行往往是政策變革過(guò)程中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)”[3]142?；诖?，本文對(duì)基層減負(fù)政策執(zhí)行問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)研究，探討基層減負(fù)政策執(zhí)行遭遇的梗阻和制約因素，提出化解基層減負(fù)政策執(zhí)行阻力的具體思路，以期有效增強(qiáng)基層減負(fù)政策執(zhí)行力、縮小減負(fù)“承諾”與政策結(jié)果之間的落差，使懷有良好愿望的基層減負(fù)政策真正落到實(shí)處。

一、基層減負(fù)政策執(zhí)行的策略

執(zhí)行策略是影響政策效果的重要變量。適宜的執(zhí)行策略是政策“落細(xì)落實(shí)”的推手，是確保政令暢通的抓手。一項(xiàng)政策采用何種執(zhí)行策略，除了文本的明確規(guī)定外，還取決于具體的環(huán)境情勢(shì)。就基層減負(fù)政策來(lái)說(shuō)，其執(zhí)行策略可以從以下幾個(gè)方面分析。

（一）黨口發(fā)文增強(qiáng)執(zhí)行勢(shì)能

在當(dāng)代中國(guó)政治體系中，具有政策制定權(quán)的機(jī)構(gòu)很多，既包括“塊塊”，也包括“條條”。但不同機(jī)構(gòu)出臺(tái)的政策文件的政治位階不同，所擁有的“執(zhí)行（政治）勢(shì)能”也不同。政策所蘊(yùn)含的勢(shì)能高低直接關(guān)系執(zhí)行的速度和效果，關(guān)系政策的變現(xiàn)率，換言之，關(guān)系政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的速度和程度。從這個(gè)意義上說(shuō)，決定何種機(jī)構(gòu)發(fā)文，實(shí)際上是對(duì)執(zhí)行策略的一種權(quán)衡?！耙话愣裕h中央部門(mén)牽頭出臺(tái)的政策，‘政治勢(shì)能’最大?！盵4]黨是中國(guó)政治體系的最高領(lǐng)導(dǎo)力量，擁有“領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治地位，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨口發(fā)文，尤其是黨中央部門(mén)發(fā)文，具有“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”的政治權(quán)威性，具有“黨的政治理念表達(dá)”的政治影響力，因而具有較高的“執(zhí)行勢(shì)能”。黨的十八大以來(lái)，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)明政治紀(jì)律、政治規(guī)矩，堅(jiān)決整治“有令不行，有禁不止”“上有政策，下有對(duì)策”等錯(cuò)誤行為，堅(jiān)決反對(duì)在執(zhí)行中搞變通、打折扣等違紀(jì)違法行徑。在這種情況下，黨口發(fā)文是一種“信號(hào)燈”[4]，長(zhǎng)期活動(dòng)于執(zhí)行場(chǎng)域中的地方官員能夠很快察覺(jué)其背后的政治訊息，進(jìn)而觸發(fā)他們的看齊緊跟意識(shí)，催生他們的執(zhí)行積極性?；鶎訙p負(fù)政策由中共中央辦公廳頒發(fā)①，符合“強(qiáng)執(zhí)行勢(shì)能”政策的特征，這種勢(shì)能增加了基層減負(fù)政策“變現(xiàn)”的可能性。

（二）在科層傳達(dá)中創(chuàng)新政策內(nèi)容

政策傳達(dá)是政策系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)行主體了解政策精神、把握政策界限的重要方式。通過(guò)政策傳達(dá)，高層的政策思想垂直下傳到執(zhí)行鏈的操作層面。一般來(lái)說(shuō)，這一過(guò)程是政策文件“科層復(fù)制”的過(guò)程[5]。但是，由于高層的政策思想較為宏觀、富于指導(dǎo)性，科層傳達(dá)的過(guò)程也是政策文件逐步細(xì)化、具體化的過(guò)程。相對(duì)于政策的原則性規(guī)定而言，具體化的政策文件更具可操作性和約束力，對(duì)執(zhí)行主體和政策對(duì)象的影響更大?！锻ㄖ奉C布后，省市縣逐級(jí)細(xì)化減負(fù)措施，基層減負(fù)政策自上而下呈現(xiàn)出逐漸細(xì)密的趨勢(shì)。有的地方出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，將基層減負(fù)政策中的彈性規(guī)定剛性化、籠統(tǒng)要求明確化?！锻ㄖ芬蟆爸醒胗“l(fā)的政策性文件原則上不超過(guò)10頁(yè)，地方和部門(mén)也要按此從嚴(yán)掌握”。如果僅對(duì)文件的頁(yè)碼數(shù)作出規(guī)定，可能難以使文件真正“瘦身”，因?yàn)榭梢杂冒炎痔?hào)變小的方式變通?！锻ㄖ愤€要求嚴(yán)格控制會(huì)議的數(shù)量、規(guī)模，但是沒(méi)有對(duì)會(huì)議的時(shí)長(zhǎng)作出規(guī)定。對(duì)此，貴州省進(jìn)一步作出具體規(guī)定，“制發(fā)政策性文件原則上不得超過(guò)10頁(yè)5000字”“會(huì)期一般為半天，最多不超過(guò)1天”[6]?；鶎訙p負(fù)政策在科層傳達(dá)中還存在拔高指標(biāo)、提升標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象?！锻ㄖ芬?guī)定，嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)，不能動(dòng)輒簽“責(zé)任狀”。內(nèi)蒙古自治區(qū)提出了更高要求，“凡是黨中央、國(guó)務(wù)院沒(méi)有明確規(guī)定的一律取消”[7]。從“嚴(yán)格控制”到“一律取消”，反映了政策要求趨嚴(yán)趨緊。有的地方結(jié)合正在做的重點(diǎn)專項(xiàng)工作，出臺(tái)了具有地域特色的基層減負(fù)措施。例如，湖南省將“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境執(zhí)行年”融于“基層減負(fù)年”，并掛牌督辦和查處一批突出問(wèn)題[8]，這使基層減負(fù)工作的內(nèi)容更實(shí)、更具現(xiàn)實(shí)感。

（三）媒體廣泛宣傳營(yíng)造有利執(zhí)行氛圍

“現(xiàn)在，新聞組織（而不是面對(duì)面的交談）是公共事務(wù)信息的主要來(lái)源?！盵9]作為主要的信息集散地，媒體可以在公眾中制造問(wèn)題顯著性與關(guān)注度，提高政策議題的公眾可見(jiàn)度?！懊襟w關(guān)注的問(wèn)題容易成為一天中的（日常的）大事件”[10]，這是媒體影響公眾認(rèn)知的重要表現(xiàn)，即媒介告訴我們“想什么”。除此之外，媒體還可以影響公眾對(duì)政策議題的情感評(píng)判和價(jià)值判斷，即媒介告訴我們“怎么想”?！懊浇閷?duì)某個(gè)議題的不同方面的報(bào)道方式——媒介的屬性議程——既影響我們看到事件的角度，也影響我們的觀點(diǎn)?！盵11]由于媒體在“從注意到理解”過(guò)程中發(fā)揮重要作用，它是執(zhí)行主體必須善加利用的重要工具?！锻ㄖ奉C布后，中央級(jí)新聞媒體充分發(fā)揮喉舌作用，開(kāi)辟專門(mén)版面，持續(xù)關(guān)注基層減負(fù)政策問(wèn)題，突出報(bào)道基層減負(fù)政策的精神實(shí)質(zhì)、實(shí)踐要求，真實(shí)客觀地剖析基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的危害?！度嗣袢?qǐng)?bào)》等新聞媒體還通過(guò)刊登讀者來(lái)信的方式，與基層干部互動(dòng)，讓基層干部發(fā)表心得體會(huì)、講清楚形式主義在基層的種種樣態(tài)，以使基層減負(fù)政策得到廣泛贊同。由于中央級(jí)新聞單位在輿論上的導(dǎo)向作用、引領(lǐng)作用、旗幟作用，它能夠影響地方媒體的議程設(shè)置，地方的黨報(bào)、黨刊、黨臺(tái)、黨網(wǎng)及時(shí)跟進(jìn)宣傳基層減負(fù)政策。央地媒體的報(bào)道宣傳使基層減負(fù)政策議題成為社會(huì)共識(shí)，為政策執(zhí)行贏得了輿論支持。

（四）通過(guò)地方主要領(lǐng)導(dǎo)親自“抓”以上率下

《通知》要求，對(duì)于基層減負(fù)政策執(zhí)行問(wèn)題，各地區(qū)各部門(mén)黨委（黨組）“一把手”負(fù)總責(zé)。這要求“一把手”（及其所在的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)）率先垂范、身體力行、以身作則，把自己擺進(jìn)去，帶頭樹(shù)立良好形象，釋放出上行下效的正能量，形成一級(jí)做給一級(jí)看的示范效應(yīng)。福山指出：“領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)建規(guī)范，不只是通過(guò)制定規(guī)則和法規(guī)，還通過(guò)他們自身的榜樣和個(gè)性的力量。”[12]這也符合“其身正，不令而行”的傳統(tǒng)政治邏輯。所以，一些地方“一把手”主動(dòng)表態(tài)，率先作為、以上率下，通過(guò)“頭雁效應(yīng)”形成上下聯(lián)動(dòng)、上下同力的良好執(zhí)行局面。如江西省委原書(shū)記劉奇在一線調(diào)研中明確表示“為基層減負(fù)，從省委做起，從我做起”[13]。“一把手”親自“抓”還說(shuō)明基層減負(fù)政策執(zhí)行問(wèn)題獲得了“一把手”的高度重視?！跋到y(tǒng)要應(yīng)對(duì)大量現(xiàn)實(shí)中迫切需要解決的問(wèn)題，但是它的領(lǐng)導(dǎo)人只能逐個(gè)地關(guān)注這些問(wèn)題?！盵14]“逐個(gè)地關(guān)注這些問(wèn)題”即是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)人存在注意力瓶頸。基層減負(fù)政策執(zhí)行問(wèn)題被納入“‘一把手’工程”，意味著“一把手”將其有限的“注意力”資源分配至該問(wèn)題。在官僚制下，下級(jí)的行為深受“一把手”高度重視的影響，“一把手”的注意力分配方向影響著下級(jí)，“從而將各級(jí)官員有限的‘注意力’分配到高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人希望的領(lǐng)域”[15]。與官員注意力分配相伴的是，政治資源的傾斜性使用。這樣，“一把手”親自“抓”能夠推動(dòng)基層減負(fù)政策落實(shí)。

（五）建立專項(xiàng)工作機(jī)制高位推動(dòng)

基層減負(fù)政策執(zhí)行牽扯因素多、涉及面廣，受影響的目標(biāo)群體的構(gòu)成復(fù)雜。所以，它不是一“家”之事，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面、各部門(mén)積極配合、協(xié)同推進(jìn)。在設(shè)科分層的官僚體系中，職能部門(mén)化、任務(wù)專業(yè)化、工作標(biāo)準(zhǔn)化是常態(tài)，這極易形成“部門(mén)眼界”和“狹隘視域”，從而使部門(mén)公務(wù)員“患上幽閉恐懼癥”。即他們只專注于固定的管轄領(lǐng)域和正式職責(zé)，而忽視協(xié)調(diào)跨越各種不同機(jī)構(gòu)邊界的行動(dòng)。中國(guó)行政體系發(fā)達(dá)、部門(mén)林立，“狹隘視域”在個(gè)別部門(mén)表現(xiàn)得特別明顯，國(guó)外學(xué)者稱之為“官僚多元主義和碎片化威權(quán)主義”[16]。這個(gè)說(shuō)法盡管帶有意識(shí)形態(tài)偏見(jiàn)，但是也從一個(gè)方面表明了煙囪形組織（垂直職能型組織）下聯(lián)合行動(dòng)的困難。要改變這種局面，從部門(mén)分割走向合作治理，必須成立專項(xiàng)工作機(jī)制。當(dāng)前，中央層面已建立基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制，由中央辦公廳牽頭，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央宣傳部、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳等單位參加，專項(xiàng)工作機(jī)制辦公室設(shè)在中央辦公廳。這一機(jī)制既利用了成員單位的職務(wù)權(quán)力，又成立了常設(shè)工作機(jī)構(gòu)（辦公室），能夠從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)角度推進(jìn)落實(shí)基層減負(fù)政策，體現(xiàn)了政策執(zhí)行的“高位推動(dòng)”特征。各地依例成立專項(xiàng)工作機(jī)制，探索解決多部門(mén)協(xié)同執(zhí)行基層減負(fù)政策問(wèn)題。

二、基層減負(fù)政策執(zhí)行存在的問(wèn)題及原因

通過(guò)實(shí)施上述策略方法，催生基層“高壓作業(yè)”的慣常做法得到了改變，一些困擾基層已久的不正之風(fēng)被剎住，基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題蔓延的勢(shì)頭被遏制。2022年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社情民意電話調(diào)查結(jié)果顯示，75.6%的社會(huì)公眾認(rèn)為基層減負(fù)政策取得較好成效[17]。但是，在少數(shù)地方和個(gè)別部門(mén)，執(zhí)行無(wú)效、執(zhí)行不足等現(xiàn)象仍然存在，基層減負(fù)政策的承諾與政策結(jié)果之間存在巨大鴻溝，政策執(zhí)行有效性亟待提升。

（一）基層減負(fù)政策執(zhí)行存在的問(wèn)題

1.運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行

基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題具有頑固性反復(fù)性。經(jīng)過(guò)專項(xiàng)整治和嚴(yán)厲打擊之后，它會(huì)有所好轉(zhuǎn)。但是一遇合適時(shí)機(jī)，它就會(huì)“回潮”。基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的表征之一“文山會(huì)?！?，過(guò)去多次被“重拳出擊”，然而“目前文山會(huì)海反彈回潮的問(wèn)題比較突出”[18]。事實(shí)上，這是《通知》出臺(tái)的重要背景?；谶@一問(wèn)題特性，在執(zhí)行基層減負(fù)政策時(shí)，需要“抓長(zhǎng)”“抓?！?，一以貫之地打好“持久戰(zhàn)”。當(dāng)前少數(shù)部門(mén)采用的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行方式卻不符合這個(gè)要求。通過(guò)政策傳達(dá)、“一把手”“領(lǐng)銜”進(jìn)行科層內(nèi)部動(dòng)員，通過(guò)媒體進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，通過(guò)專項(xiàng)工作機(jī)制進(jìn)行跨部門(mén)動(dòng)員，基層減負(fù)迅速成為焦點(diǎn)問(wèn)題，有限的政策資源也向這一領(lǐng)域匯聚。所以，基層減負(fù)政策執(zhí)行取得了有目共睹的短期效果。但是，隨著政府治理重心的轉(zhuǎn)移，執(zhí)行的強(qiáng)度和力度必然下降，原來(lái)被強(qiáng)壓的基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題可能迅速“復(fù)燃”，“按下葫蘆浮起瓢”，甚至在新的條件下愈演愈烈。因此，“運(yùn)動(dòng)式的治理必然走向無(wú)效化成了學(xué)界、政界共識(shí)”[19]。由運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行所導(dǎo)致的治理的不可持續(xù)和基層負(fù)擔(dān)反彈風(fēng)險(xiǎn)，可能使目標(biāo)群體產(chǎn)生受挫感，使執(zhí)行主體產(chǎn)生疲勞癥、厭煩癥，加大基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題的治理難度。

2.“一刀切”式執(zhí)行

盡管基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題是客觀存在的，但是難以用精確的指標(biāo)去量化基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的程度。因?yàn)椴煌块T(mén)、不同干部對(duì)“負(fù)擔(dān)”的承受程度不同，不同地方基層治理工作的繁簡(jiǎn)程度各異。在這種情況下，基層減負(fù)政策執(zhí)行應(yīng)有一定的彈性空間，“一事一治”或“一地一策”，防止機(jī)械地設(shè)置“硬杠杠”，防止設(shè)立脫離工作實(shí)際的減負(fù)指標(biāo)。然而，一些地方在執(zhí)行基層減負(fù)政策時(shí)，將設(shè)立“無(wú)會(huì)周”“無(wú)會(huì)月”作為縮減會(huì)議比例的重要舉措。如果遇到緊急情況，確實(shí)需要開(kāi)會(huì)，該如何處理？還有一些地方片面強(qiáng)調(diào)對(duì)檢查督查、考核評(píng)比說(shuō)“不”，而對(duì)檢查督查、考核評(píng)比的替代方式卻缺乏規(guī)定。一旦取消檢查督查、考核評(píng)比，就會(huì)面臨用什么方式獲取信息、開(kāi)展工作的難題。事實(shí)上，召開(kāi)會(huì)議、檢查督查、考核評(píng)比等是推動(dòng)工作的重要方法，不能以簡(jiǎn)單化、極端化的觀點(diǎn)看待它們。否則，基層減負(fù)就會(huì)蛻變?yōu)椤靶栋ぁ?，成為懶政怠政的口?shí)，這與減負(fù)增效提質(zhì)的初衷相悖。

3.象征性執(zhí)行

象征性執(zhí)行指執(zhí)行主體用轟轟烈烈走形式、認(rèn)認(rèn)真真走過(guò)場(chǎng)代替扎實(shí)的政策執(zhí)行，側(cè)重于做執(zhí)行姿態(tài)、搞“花架子”，而忽視政策問(wèn)題的解決和社會(huì)矛盾的化解。在基層減負(fù)政策執(zhí)行過(guò)程中，一些地方采用了這種“套路”，以形式主義落實(shí)反形式主義，“以文件落實(shí)文件，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議”。結(jié)果，基層減負(fù)僅停留在嘴上、紙上，而基層負(fù)擔(dān)并沒(méi)有真減、實(shí)降。從短期來(lái)看，象征性執(zhí)行具有一定的積極作用，它能夠給目標(biāo)群體一定的心理和精神慰藉。正如有學(xué)者所言，象征性執(zhí)行盡管事實(shí)上不會(huì)改變目標(biāo)群體的狀態(tài)，但能“使這些群體感受到政府在‘關(guān)懷’他們”[20]。從“裝樣子”這個(gè)意義上說(shuō)，象征性執(zhí)行是一種“政策戲劇現(xiàn)象”。但是，象征性執(zhí)行之所以能發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于目標(biāo)群體的信任。隨著時(shí)間的推移，目標(biāo)群體終究會(huì)識(shí)破象征性執(zhí)行“華而不實(shí)”的本質(zhì)，從而對(duì)政策執(zhí)行失去信心。一些基層干部坦言“上級(jí)不要跟我們講減負(fù)什么的，不要再增加壓力就可以了”[5]，正是這種心理寫(xiě)照。

運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行、“一刀切”式執(zhí)行、象征性執(zhí)行等消極、被動(dòng)的執(zhí)行方式，弱化了基層減負(fù)政策的效果、背離了基層減負(fù)政策的目標(biāo)，事實(shí)上形成了“執(zhí)行赤字”。這種“執(zhí)行赤字”的產(chǎn)生根源是多方面的。

（二）基層減負(fù)政策執(zhí)行存在的原因

1.思維定式與工作習(xí)慣

基層減負(fù)政策執(zhí)行需要執(zhí)行主體改變行為習(xí)慣、轉(zhuǎn)變觀念、提升能力。然而，傳統(tǒng)的工作模式和慣常的思想觀念根深蒂固，成為“組織記憶”，“正所謂：‘我們一向是這樣干的’”[21]。在當(dāng)代中國(guó)的政策實(shí)踐中，“運(yùn)動(dòng)”是一種特殊的執(zhí)行方法，受到少數(shù)干部的青睞，甚至成為其“執(zhí)行風(fēng)格”。在一些干部心目中，專項(xiàng)治理、清理整頓、集中整治等是抓落實(shí)、開(kāi)展工作的“標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)規(guī)程”。在處理熟悉的事務(wù)時(shí)，這些干部首先想到的是“標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)規(guī)程”。然而，在慣性的作用下，這套規(guī)程也用來(lái)處理新問(wèn)題?！耙呀⒌某绦虺３４偈菇M織把新問(wèn)題當(dāng)舊問(wèn)題來(lái)處理，只要運(yùn)用一套熟悉的反應(yīng)即可，不管問(wèn)題即便在局外人看來(lái)都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化”[22]。在這種情況下，由“標(biāo)準(zhǔn)行動(dòng)規(guī)程”所強(qiáng)化的習(xí)慣和常規(guī)，容易成為基層減負(fù)政策執(zhí)行的主導(dǎo)性規(guī)范，運(yùn)動(dòng)式思維支配著相關(guān)執(zhí)行者的行為。特別是當(dāng)沒(méi)有合適的常規(guī)性執(zhí)行手段替代時(shí)，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行仍是一種“好用”的執(zhí)行工具，相關(guān)執(zhí)行主體對(duì)它的依賴性仍然較強(qiáng)。

2.避責(zé)與邀功

如果執(zhí)行者發(fā)揮創(chuàng)造性和主動(dòng)精神，將基層減負(fù)政策與本土實(shí)際、部門(mén)差異結(jié)合起來(lái)，“個(gè)性化”地貫徹政策，則可能面臨突破政策界限和政策原則的指責(zé)。這無(wú)疑使執(zhí)行者面臨職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)或政治風(fēng)險(xiǎn)。畢竟，在科層體系中，“九十九個(gè)成功頂不上一個(gè)錯(cuò)誤”。相比之下，“一刀切”是一種較為安全的執(zhí)行方式。因?yàn)檫@種方式在生搬硬套基層減負(fù)政策的同時(shí)，會(huì)造成“堅(jiān)決落實(shí)”的姿態(tài)，既規(guī)避了創(chuàng)造性執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，又能獲取上級(jí)的認(rèn)可。在基層減負(fù)成為執(zhí)政黨的一項(xiàng)政治議程、深化拓展基層減負(fù)工作成為執(zhí)政黨作風(fēng)建設(shè)的一項(xiàng)重要議題的情況下，“一刀切”所蘊(yùn)含的主動(dòng)加碼、從嚴(yán)從重等執(zhí)行風(fēng)范，能夠凸顯執(zhí)行主體對(duì)基層減負(fù)的重視，從而能夠增強(qiáng)政績(jī)顯示度而成為職位競(jìng)爭(zhēng)中的受益者?？傊茇?zé)與邀功的雙重邏輯催生了“一刀切”執(zhí)行方式。

3.政策對(duì)象與政策執(zhí)行者重合

基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題的根子在上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)[23]。這里的“上級(jí)”，主要指省、市、縣。某些上級(jí)搞“文山會(huì)海”、濫用考核監(jiān)督權(quán)、亂簽“責(zé)任狀”，基層干部深陷其中、深受其苦，卻無(wú)可奈何。因?yàn)樵趯蛹?jí)節(jié)制的官僚體系中，上級(jí)是“管官之官”，控制著作為“親民之官”基層干部的“官帽子”“錢(qián)袋子”。畢竟，“官僚體制的規(guī)則是控制”[24]。這種控制使基層干部處于服從地位，必須將上級(jí)的命令作為自己的“決策前提”。所以，上級(jí)改變工作作風(fēng)、轉(zhuǎn)變工作方式，基層干部才能成為減負(fù)政策的真正受益者?！锻ㄖ返脑S多規(guī)定，正是為了約束和規(guī)制省、市、縣三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。從這種意義上說(shuō)，他們是政策對(duì)象。同時(shí)，他們又是基層減負(fù)政策的執(zhí)行者和貫徹者，肩負(fù)著使中央的基層減負(fù)政策決定生效的職責(zé)。因?yàn)樵趩我恢茋?guó)家結(jié)構(gòu)中，地方政府都是中央政令的執(zhí)行者。當(dāng)政策對(duì)象與政策執(zhí)行者合二為一時(shí)，政策對(duì)象有更多的便利條件規(guī)避政策的規(guī)定或違背政策要求?；鶎訙p負(fù)政策的推行會(huì)損害上級(jí)（政策對(duì)象與政策執(zhí)行者）的某些利益，如減少考核監(jiān)督意味著權(quán)力的削減、不能與下級(jí)簽訂“責(zé)任狀”可能使自己面臨被問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。盡管并非所有的官員都是自利的，但是確實(shí)有少數(shù)是“完全自私的官員”。對(duì)于這類官員來(lái)說(shuō)，當(dāng)利益遭受損失時(shí)，他們有足夠的動(dòng)力利用自身的便利條件阻撓或者敷衍基層減負(fù)政策的執(zhí)行。

三、基層減負(fù)政策執(zhí)行的改進(jìn)

由此可見(jiàn)，基層減負(fù)政策執(zhí)行中存在一些短板、弱項(xiàng)，影響了預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)?！耙环植渴?，九分落實(shí)”。只有進(jìn)一步補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，才能推動(dòng)有關(guān)基層減負(fù)的決策部署變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)，才能收落實(shí)之功、見(jiàn)整治之效。

（一）強(qiáng)化黨的執(zhí)行主導(dǎo)地位

基層負(fù)擔(dān)過(guò)重是一個(gè)關(guān)乎全局、影響深遠(yuǎn)的重大政治問(wèn)題。這一問(wèn)題嚴(yán)重影響黨中央決策部署的貫徹落實(shí)，損害黨的形象，破壞黨群關(guān)系，動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?；鶎迂?fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題的性質(zhì)界定和類型劃分決定著我們看待這一問(wèn)題的方式。“分析任何事物的第一步就是將其正確地歸類。如果一個(gè)問(wèn)題被歸于一種類型而不是另一種類型，那么我們對(duì)它的看法就會(huì)有很大的不同?！盵25]從政治的高度看待基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，說(shuō)明執(zhí)行基層減負(fù)政策是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)，而非單純的行政工作。如此重大的政治任務(wù)，只有當(dāng)代中國(guó)最重要的政治組織即執(zhí)政黨才能勝任。一項(xiàng)政策能否順暢執(zhí)行，在很大程度上取決于執(zhí)行主體在政治系統(tǒng)中的地位[3]39。黨所擁有的資源、權(quán)力、威信，使之能夠成為強(qiáng)力推行基層減負(fù)政策的核心主體。所以，應(yīng)積極創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮黨組織在基層減負(fù)政策執(zhí)行中的核心主體作用，加強(qiáng)黨組織在基層減負(fù)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中的主導(dǎo)地位，營(yíng)造黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨的工作機(jī)關(guān)和職能部門(mén)分工合作、齊抓共管的執(zhí)行格局。要強(qiáng)化黨委對(duì)基層減負(fù)政策執(zhí)行的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證上下級(jí)的服從關(guān)系和同級(jí)部門(mén)間的配合關(guān)系，提供政策執(zhí)行所需要的凝聚力[26]。要發(fā)揮黨的思想政治工作優(yōu)勢(shì)，結(jié)合正在開(kāi)展的黨史學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，引導(dǎo)各地把思想統(tǒng)一到中央的基層減負(fù)政策精神上來(lái)，步調(diào)一致地執(zhí)行基層減負(fù)政策。要把基層減負(fù)政策執(zhí)行納入各級(jí)巡視巡察工作，用嚴(yán)格的黨紀(jì)來(lái)規(guī)范執(zhí)行的行為、環(huán)節(jié)和過(guò)程。

（二）以問(wèn)責(zé)力度提升維護(hù)政策的權(quán)威性

基層減負(fù)政策列出了“減負(fù)清單”，這份清單要產(chǎn)生實(shí)際效果，必須輔之以精準(zhǔn)的責(zé)任追究制度。不可否認(rèn)，多數(shù)執(zhí)行主體（與政策對(duì)象重合）由于意識(shí)形態(tài)規(guī)訓(xùn)、政治動(dòng)員，或者大局意識(shí)，自愿遵守基層減負(fù)政策規(guī)定，全力執(zhí)行該政策。但是，少數(shù)“逆勢(shì)而行者”會(huì)機(jī)械式執(zhí)行、象征性執(zhí)行、變通式執(zhí)行基層減負(fù)政策，甚至公然違背基層減負(fù)政策的要求。對(duì)此類行為必須嚴(yán)懲、“下狠手”。懲罰的威懾性可以“讓人們促使自己去做某些事情，抑制自己不做某些事情，或者繼續(xù)從事自己本來(lái)不愿意從事的活動(dòng)”[27]。簡(jiǎn)言之，實(shí)施懲罰可以產(chǎn)生更多的順從行為。但是，在當(dāng)前的基層減負(fù)政策執(zhí)行中，卻缺乏明顯的問(wèn)責(zé)規(guī)定，致使基層減負(fù)政策有停留在一般性政治倡議層面上的風(fēng)險(xiǎn)。所以，要及時(shí)堵上這一漏洞，明確問(wèn)責(zé)的程序、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)類型、問(wèn)責(zé)方式等，以便能夠準(zhǔn)確、迅速地對(duì)各種機(jī)會(huì)主義執(zhí)行行為作出問(wèn)責(zé)反應(yīng)。同時(shí)，要對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象進(jìn)行公開(kāi)曝光，使之背負(fù)“違規(guī)者”的名聲。

（三）形成崇尚實(shí)干的執(zhí)行文化

某些執(zhí)行機(jī)構(gòu)比其他機(jī)構(gòu)更能使其成員對(duì)自己的計(jì)劃產(chǎn)生興趣、激情、忠誠(chéng)感，以及為之奉獻(xiàn)的精神。這源于執(zhí)行文化不同。所謂執(zhí)行文化，是執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部圍繞執(zhí)行而形成和不斷傳承的一套穩(wěn)定、獨(dú)特的信仰和信念。“其核心是如何認(rèn)識(shí)和對(duì)待執(zhí)行、如何履行執(zhí)行的職責(zé)和任務(wù)?！盵28]優(yōu)秀的執(zhí)行文化是一種重要的激勵(lì)，能夠產(chǎn)生強(qiáng)大的奮斗力量，激發(fā)執(zhí)行主體積極行動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策意圖。由于形式主義、官僚主義、清談務(wù)虛是基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的主因，相應(yīng)地，塑造崇尚實(shí)干的執(zhí)行文化才能整治這一問(wèn)題。有學(xué)者指出，保住職位、追求職位是執(zhí)行者的主要目標(biāo)甚至唯一目標(biāo)[29]。鑒于此，要發(fā)揮“職位”的杠桿作用，形成崇尚實(shí)干的用人導(dǎo)向，讓干實(shí)事、敢擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀干部脫穎而出，成為職位競(jìng)爭(zhēng)的受益者。要及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層減負(fù)政策執(zhí)行中的先進(jìn)典型，對(duì)于在探索基層減負(fù)的治本之策、再造行政流程、主動(dòng)更新知識(shí)儲(chǔ)備等方面做出實(shí)績(jī)的干部要及時(shí)進(jìn)行表彰宣傳，使實(shí)干成為執(zhí)行主體共享的價(jià)值和規(guī)范。要將實(shí)干融入社會(huì)主流價(jià)值觀，如將實(shí)干與社會(huì)主義核心價(jià)值觀中的“愛(ài)國(guó)敬業(yè)”、黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨聯(lián)系起來(lái)，使實(shí)干成為執(zhí)行主體的信仰目標(biāo)，增強(qiáng)其執(zhí)行基層減負(fù)政策的自律性。

（四）推動(dòng)執(zhí)行信息有效流通

執(zhí)行不力、假執(zhí)行往往與信息流通不暢、透明度低有關(guān)。如果執(zhí)行過(guò)程像“玻璃缸中的金魚(yú)一樣”透明，各種執(zhí)行信息能夠很快公之于眾并能為高層領(lǐng)導(dǎo)人知曉，則各種錯(cuò)誤執(zhí)行行為出現(xiàn)的概率會(huì)大大降低。執(zhí)行主體處于信息傳遞的“中心”位置，擁有數(shù)量眾多的執(zhí)行信息，但是由于保護(hù)性動(dòng)機(jī)，通常不愿意主動(dòng)公開(kāi)執(zhí)行信息，或者采用信息過(guò)濾、“報(bào)喜不報(bào)憂”等策略性行為。因此，決策者和監(jiān)督者要善于通過(guò)暗訪、下訪、抽查、訪談等方式獲取關(guān)于基層減負(fù)政策執(zhí)行現(xiàn)狀的信息，改變將看材料、聽(tīng)匯報(bào)作為信息反饋主渠道的做法。要將公民抱怨、投訴、舉報(bào)作為重要的信息源，從中發(fā)現(xiàn)普遍問(wèn)題的有價(jià)值的信息，對(duì)苗頭性、傾向性問(wèn)題保持警覺(jué)。各級(jí)專項(xiàng)工作機(jī)制要建立媒體反映問(wèn)題線索和公民表達(dá)意見(jiàn)建議的梳理總結(jié)制度以及重大事項(xiàng)、重要情況報(bào)告制度，加強(qiáng)對(duì)普遍問(wèn)題的跟蹤研究。要利用數(shù)字化、智能化技術(shù)手段促進(jìn)基層減負(fù)政策執(zhí)行信息的高效流通，降低公眾、監(jiān)督者、決策者獲取政策執(zhí)行第一線場(chǎng)景信息的成本，實(shí)現(xiàn)信息資源集聚、互通、共享，填平公眾、監(jiān)督者、決策者與執(zhí)行者之間的信息鴻溝。

（五）提升基層干部的話語(yǔ)權(quán)

基層干部是各種不必要負(fù)擔(dān)的承受者，又是基層減負(fù)政策的“終端用戶”，在減什么、怎樣減、減負(fù)效果如何等問(wèn)題上最有發(fā)言權(quán)，“沒(méi)有任何人比他們自己更了解利益所在。就像亞里士多德說(shuō)的，鞋子夾不夾腳，穿鞋的人比鞋匠清楚”[30]。但是，在少數(shù)地方，基層干部就像執(zhí)行系統(tǒng)中的齒輪，“只對(duì)‘產(chǎn)品的部分’進(jìn)行工作，而對(duì)工作的結(jié)果沒(méi)有控制”[31]。他們只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)、全盤(pán)接受減負(fù)政策執(zhí)行，對(duì)減負(fù)效果只能委曲求全。為了改變減負(fù)結(jié)果單由執(zhí)行主體“說(shuō)了算”的局面，提高減負(fù)政策執(zhí)行質(zhì)量，必須提升基層干部的話語(yǔ)權(quán)，發(fā)揮其主體性、主動(dòng)性、主導(dǎo)性和自主性，使之成為基層減負(fù)政策執(zhí)行的支持者、參與者、推動(dòng)者、監(jiān)督者和評(píng)判者。馬克斯·韋伯指出：“人們唾手可得的無(wú)數(shù)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，對(duì)于機(jī)構(gòu)服從的程度，‘下級(jí)’讓上司感到‘舒服’的程度，是一些保障升遷最可靠的品質(zhì)?！盵32]而對(duì)于講真話令上司不悅的下級(jí)，上司可以輕而易舉地用“希望晉升的候補(bǔ)者”來(lái)取代他。所以，要建立基層干部講實(shí)話的鼓勵(lì)機(jī)制和保護(hù)機(jī)制，營(yíng)造敢說(shuō)的良好氛圍。要暢通基層干部的參與通道，維護(hù)基層干部的參與權(quán)，提升其參與有效性。基層干部的參與不是執(zhí)行主體“獲取同意的一種手段”，也不應(yīng)降格為執(zhí)行主體告知基層干部應(yīng)該做什么的一種工具，而是保證基層干部的心聲被執(zhí)行主體知曉并獲得和善回應(yīng)的權(quán)利?；鶎痈刹吭诠倭朋w系中地位相對(duì)較低，應(yīng)借力公眾參與聯(lián)合社會(huì)力量獲取強(qiáng)有力的支持，從而提升基層干部參與的效能。

（六）增強(qiáng)執(zhí)行主體的政策認(rèn)同

“表面上對(duì)規(guī)則的贊同，并不表明官員不會(huì)違反這些規(guī)則。”[33]56這里的關(guān)鍵是官員對(duì)所執(zhí)行政策的態(tài)度。態(tài)度是行動(dòng)的先導(dǎo)，“對(duì)于個(gè)人關(guān)于目標(biāo)和情勢(shì)的反應(yīng)施加指令性的影響或推動(dòng)力”[34]。假如官員不認(rèn)同政策，甚至對(duì)之心理抗拒和漠然游離，那么即使“監(jiān)督在場(chǎng)”可以讓他們“表面上”贊同政策，但是一旦條件具備，他們?nèi)匀豢赡苓`背政策。所以，要增強(qiáng)執(zhí)行主體對(duì)基層減負(fù)政策的認(rèn)同度，促使他們從內(nèi)心真正接受和認(rèn)可政策要求，以思想自覺(jué)引領(lǐng)行動(dòng)自覺(jué)。在配備基層減負(fù)政策的執(zhí)行者，或者專項(xiàng)工作機(jī)制成員單位負(fù)責(zé)人、常設(shè)機(jī)構(gòu)工作人員時(shí)，要考慮人選對(duì)基層減負(fù)政策的態(tài)度，把擁護(hù)該項(xiàng)政策的干部?jī)?yōu)先選拔到這些崗位上。有學(xué)者指出：“在一個(gè)官僚組織內(nèi)部，推動(dòng)某些政策的最有效的方法，常常是支持那些擁護(hù)這些政策而且能夠執(zhí)行這些政策的官員?！盵33]58還有學(xué)者指出：“贊同一項(xiàng)政策的某些人愿意花費(fèi)時(shí)間、精力和資源使之發(fā)揮作用?！盵35]要引導(dǎo)執(zhí)行主體充分認(rèn)識(shí)基層減負(fù)政策的根本目標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值、存在意義和合理性，認(rèn)清政策對(duì)自身發(fā)展的有利影響和對(duì)自身利益的促進(jìn)作用。當(dāng)執(zhí)行主體認(rèn)識(shí)到政策效應(yīng)和他們的自身利益一致時(shí)，他們就會(huì)自主調(diào)適自身的行為，主動(dòng)作出更大的執(zhí)行努力。要實(shí)時(shí)診斷基層減負(fù)政策執(zhí)行對(duì)執(zhí)行主體的不利影響，及時(shí)反饋產(chǎn)生的新問(wèn)題，并采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，竭力化解基層減負(fù)政策執(zhí)行對(duì)執(zhí)行主體的消極影響，減少其政策認(rèn)同障礙。如轉(zhuǎn)變慣常的工作方式（開(kāi)會(huì)、發(fā)文等）后，一些干部產(chǎn)生“不會(huì)干”的問(wèn)題，要積極進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)和“傳幫帶”，幫助他們克服知識(shí)空白、經(jīng)驗(yàn)盲區(qū)、能力弱項(xiàng)，推動(dòng)他們盡快掌握大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)、新手段。

注釋：

①《通知》是基層減負(fù)的綱領(lǐng)性文件。中共中央辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》《關(guān)于進(jìn)一步解決形式主義問(wèn)題做好2021年為基層減負(fù)工作主要措施及分工方案》等政策文件，對(duì)《通知》的精神進(jìn)行了深化。