▎文∕金維剛

根據(jù)黨的十九屆五中全會(huì)精神和中央深改委審議通過的關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌改革方案，按照人力資源社會(huì)保障部制定的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》的工作部署和要求，在近年來實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的基礎(chǔ)上，2022 年1 月1 日起實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。這是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一項(xiàng)重大突破，是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展中具有標(biāo)志性的里程碑。

實(shí)行全國統(tǒng)籌是大勢(shì)所趨

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是由國家依法建立的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)屬性和基本原則。根據(jù)養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)互濟(jì)性質(zhì)，統(tǒng)籌層次越高，基金籌資能力、支付能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力都將相應(yīng)顯著增強(qiáng)。因此，許多國家從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立之初就實(shí)行全國統(tǒng)籌模式，即使在一些原本實(shí)行分散管理的國家也正逐步向全國統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。在實(shí)行全國統(tǒng)籌模式的國家中，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度明確屬于中央事權(quán)，中央政府承擔(dān)有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和待遇支付等主要責(zé)任。通過提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)各地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的互助共濟(jì)能力，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)公平可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為國際上養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主流趨勢(shì)。

我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是隨著改革開放而逐步建立和發(fā)展起來的。在改革初期，各地建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是“摸著石頭過河”，普遍從市縣級(jí)統(tǒng)籌起步，各地在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策以及經(jīng)辦管理服務(wù)等各個(gè)方面都存在著差異。加上各統(tǒng)籌地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平、基金收支等方面也不平衡，以致有些統(tǒng)籌地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收大于支，并且結(jié)余越來越多；有些統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，積累不斷減少甚至消耗殆盡。

長期以來，由于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次處于較低的狀態(tài)，導(dǎo)致出現(xiàn)許多矛盾和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是各統(tǒng)籌地區(qū)政府都有一定權(quán)限制定本地區(qū)有關(guān)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體政策，導(dǎo)致各統(tǒng)籌地區(qū)之間的相關(guān)政策五花八門，差異顯著，特別是在籌資和待遇方面差距較大，容易產(chǎn)生矛盾或攀比，進(jìn)一步加劇了不同地區(qū)特別是東、中、西部之間養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域發(fā)展不平衡和社會(huì)不公平的狀況。

二是各統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況不平衡。由于各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，基金收支與結(jié)余狀況也極不平衡，全國累計(jì)結(jié)存資金中有三分之二集中在東部經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，而東北地區(qū)和西部的部分地區(qū)基金收不抵支的狀況日益突出。

三是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移不順暢。由于各統(tǒng)籌地區(qū)各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、經(jīng)辦管理等方面存在著一定的差異，導(dǎo)致參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系往往面臨難以銜接或轉(zhuǎn)移不暢的矛盾或障礙。

針對(duì)上述問題，2012 年，黨的十八大報(bào)告首次提出“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”。2017 年，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”。從企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的本質(zhì)屬性、內(nèi)在規(guī)律、運(yùn)行情況以及主要問題來看，實(shí)行全國統(tǒng)籌不僅是必要的，而且是緊迫的。

提高統(tǒng)籌層次的三個(gè)階段

從我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展歷程來看，在逐步提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的過程中，主要經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：

一是從市縣級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。盡管國家指導(dǎo)和督促各地推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，但除少數(shù)省份實(shí)行基金統(tǒng)收統(tǒng)支之外，絕大多數(shù)省份只是采取調(diào)劑金模式。近年來，在人力資源和社會(huì)保障部等相關(guān)部門的統(tǒng)一部署和督導(dǎo)下，各地不斷推進(jìn)和完善省級(jí)統(tǒng)籌。到2020 年末，全國所有省份都已實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，為實(shí)施全國統(tǒng)籌奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二是建立中央調(diào)劑金制度。按照國務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的工作部署，從2018年7 月起建立并實(shí)施中央調(diào)劑制度。建立中央調(diào)劑制度的目標(biāo)，是合理均衡地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的社會(huì)互濟(jì)功能和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。中央調(diào)劑金上解比例從3%起步，之后每年提高0.5 個(gè)百分點(diǎn)。近年來，通過逐步加大中央調(diào)劑金的提取比例和調(diào)劑力度，在一定程度上有效緩解了中西部和老工業(yè)基地特別是東北地區(qū)等省份的基金支付壓力，確保了養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，取得顯著成效。2021 年中央調(diào)劑的比例提高到4.5%，調(diào)劑總規(guī)模達(dá)到了9300 億元，中西部地區(qū)和老工業(yè)基地一些省份的凈收益金額超過了2100 億元。不過，中央調(diào)劑制度也存在著一些問題，主要是調(diào)劑規(guī)模有限，難以從根本上解決一些困難地區(qū)基金收支缺口問題。

三是實(shí)施全國統(tǒng)籌。2021 年12月10 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度實(shí)施方案》，從2022 年1 月1 日起正式實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。全國統(tǒng)籌以統(tǒng)一全國繳費(fèi)政策和基金收支管理制度為核心，以信息系統(tǒng)和經(jīng)辦服務(wù)管理全國一體化為依托，有利于在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡。

從法理上講，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于國家的一項(xiàng)社會(huì)保障制度，而不是各地區(qū)自行建立的地方性制度，參保人員都應(yīng)當(dāng)依法享有國家規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，有利于在更大范圍的代際之間和社會(huì)群體之間形成社會(huì)互濟(jì)，從而增強(qiáng)基金的籌資能力、支付能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)，隨著統(tǒng)籌層次逐步提高，也有利于人們跨地區(qū)流動(dòng)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)。

實(shí)施全國統(tǒng)籌的重要意義

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌主要包括以下五個(gè)方面：一是統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，包括費(fèi)率、費(fèi)基、計(jì)發(fā)基數(shù)、待遇項(xiàng)目和待遇調(diào)整。二是統(tǒng)一基金收支管理制度，包括規(guī)范基金征繳、建立全國統(tǒng)籌調(diào)劑資金、實(shí)行基金收支兩條線管理、實(shí)行中央和省兩級(jí)預(yù)算管理體制、完善預(yù)算制度、健全基金風(fēng)險(xiǎn)防控體系等。三是統(tǒng)一建立中央和地方支出分責(zé)機(jī)制。四是統(tǒng)一經(jīng)辦服務(wù)管理和信息系統(tǒng)。五是統(tǒng)一建立省級(jí)政府考核機(jī)制，強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用。

實(shí)行全國統(tǒng)籌之后，全國各地制度模式、籌資機(jī)制、基金管理、經(jīng)辦服務(wù)、信息系統(tǒng)等各個(gè)方面將實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化，不再是各地分散建立和管理的地方性保障制度。

隨著全國統(tǒng)籌的實(shí)施和運(yùn)行，今后將逐步推進(jìn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支，在全國范圍內(nèi)對(duì)各地區(qū)基金當(dāng)期余缺進(jìn)行調(diào)劑，從制度上解決基金的結(jié)構(gòu)性矛盾問題，有利于確保各地區(qū)特別是困難地區(qū)的養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放；建立中央和地方政府的支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，有利于增強(qiáng)制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性；實(shí)施全國統(tǒng)籌，也有利于逐步縮小各地區(qū)之間在籌資和待遇等方面的差距。因此，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌具有里程碑式的重要意義。

開創(chuàng)高質(zhì)量發(fā)展的新局面

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的實(shí)施，將基金管理提升到國家層面，將過去分散在各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)的基金逐步納入國家統(tǒng)一管理的范圍，從而增強(qiáng)基金籌資能力、支付能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。2022 年全國統(tǒng)籌調(diào)劑規(guī)模比上年中央調(diào)劑規(guī)模顯著增加，上解省份從往年不到10 個(gè)省份擴(kuò)大到21 個(gè)省份，各地養(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)趨于均衡合理，各地基金當(dāng)期缺口全部得到填補(bǔ)，能夠確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，真正實(shí)現(xiàn)在全國范圍內(nèi)的基金收支平衡，有利于促進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)長期可持續(xù)發(fā)展。

按照中央的要求，在實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌之后，要全面統(tǒng)一企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，做到“全國一盤棋”，讓所有參保人依法享有公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。要加強(qiáng)全國統(tǒng)籌調(diào)劑資金管理，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)，調(diào)撥順暢，調(diào)劑到位，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)性。要建立中央和地方養(yǎng)老保險(xiǎn)支出責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，中央財(cái)政支持保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，并逐步強(qiáng)化地方政府支出責(zé)任，確?；攫B(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。要加強(qiáng)基金預(yù)算管理，通過嚴(yán)格執(zhí)行基金預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府責(zé)任的合理分擔(dān)，并由中央對(duì)地方實(shí)行有效監(jiān)督。要加強(qiáng)管理服務(wù)能力建設(shè)，提高經(jīng)辦服務(wù)水平，加快建成全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，為廣大企業(yè)、職工和退休人員提供方便快捷的經(jīng)辦服務(wù)。

隨著企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的實(shí)施，將有力地促進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的不斷深化，從體制上逐步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域存在的一些深層次矛盾，促進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)更加公平、更可持續(xù)發(fā)展，開創(chuàng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的新局面。