□ 姚聰聰

基層立法聯(lián)系點(diǎn)具體是指設(shè)置在基層的立法環(huán)節(jié)中一個可以與公眾取得聯(lián)系的有陣地、有人員組成的固定的點(diǎn)。具體來說“基層”是指與基層群眾結(jié)合的緊密性程度，而非指在省市縣鄉(xiāng)級別上的含義?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)建設(shè)集中于“點(diǎn)”，但是聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和意見建議的普遍性具有“面”的作用。如果將基層立法聯(lián)系點(diǎn)視為一個虛擬人格，主要作用即為雙向上下收集、傳達(dá)立法環(huán)節(jié)中的人民意志，經(jīng)全國人大常委會擇選后予以高效的運(yùn)用。但同虛擬個體人格不同的是基層立法聯(lián)系點(diǎn)內(nèi)部有較復(fù)雜的組織結(jié)構(gòu)以及基于此所形成的一套獨(dú)立的運(yùn)行機(jī)制，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)是在立法過程中踐行全過程人民民主的重要保障，該制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)是立法環(huán)節(jié)中基層群眾的參與，公眾參與的核心是有效性，而“有序”是實(shí)現(xiàn)“有效”的必然途徑和保障[1]，所以基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度的進(jìn)一步完善對于實(shí)現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能和作用具有重要作用。

從2015年至今，全國人大常委會法制工作委員會共建立了22個“國字號”基層立法聯(lián)系點(diǎn)，根據(jù)基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)點(diǎn)性質(zhì)的不同可以將全國人大常委會法工委設(shè)置的22個基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行如下12種分類（如圖1所示）。

圖1 “國字號”基層立法聯(lián)系點(diǎn)屬性分類

若將基層立法聯(lián)系點(diǎn)視作立法機(jī)關(guān)立法過程中向下征集公民意見和建議的觸角以及反映公民立法意見和向上傳遞建議的一個中轉(zhuǎn)平臺，進(jìn)一步拓展基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)，促使基層立法聯(lián)系點(diǎn)向規(guī)范化、高效率、高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)發(fā)展，需要對現(xiàn)行基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度實(shí)施過程中的一些問題進(jìn)行探討。首先，在信息傳遞過程中，基層立法聯(lián)系點(diǎn)呈現(xiàn)由基層群眾→基層立法聯(lián)系點(diǎn)下設(shè)的基層立法聯(lián)絡(luò)點(diǎn)等分散收集信息的點(diǎn)→“國字號”基層立法聯(lián)系點(diǎn)→全國人大常委會法工委傳遞立法意見、建議的自下而上的信息傳遞狀態(tài)，那么，作為體現(xiàn)民主立法的最終產(chǎn)品，即公民立法意見和建議是如何在基層立法聯(lián)系點(diǎn)這個由組成人員種類繁多、由下及上層級化設(shè)置、多職能建設(shè)的金字塔式的運(yùn)轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)內(nèi)部生成的。其次，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行核心在于基層群眾，那么基層立法聯(lián)系點(diǎn)在征求立法意見建議中采用何種方式方法才可以構(gòu)建群眾持續(xù)實(shí)質(zhì)性參與機(jī)制，從而有效的保障民主產(chǎn)物的質(zhì)量。最后，基層立法聯(lián)系點(diǎn)往往身兼數(shù)職，在面臨人員配置不固定、人力不足、工作數(shù)量較大的情況下，如何實(shí)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量的雙重兼顧。上述問題都是基層立法聯(lián)系點(diǎn)在日常運(yùn)行過程中面臨并直接關(guān)系基層群眾立法意見、建議反映與民主立法成效的根本性問題。而一套完善的基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的確立可以有效梳理、解決基層立法聯(lián)系點(diǎn)現(xiàn)行內(nèi)部信息傳遞程序和方式不一、組成人員職責(zé)不明、效率和質(zhì)量雙重兼顧的困境等問題，因此，對于基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度進(jìn)一步完善具有一定的必要性。

一、22個“國字號”基層立法聯(lián)系點(diǎn)內(nèi)部運(yùn)行結(jié)構(gòu)類型化分析

基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行主要依托人大代表聯(lián)絡(luò)站等陣地，由多種類主體、利益相關(guān)者在一定的層級性制度框架內(nèi)共同協(xié)商、相互聯(lián)系、相互制約，在信息傳遞、收集、整理、利用過程中形成一個動態(tài)運(yùn)行的點(diǎn)。

闡述基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行關(guān)鍵在于揭示基層群眾立法意見、建議的產(chǎn)生路徑，一方面基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度作為其運(yùn)行的具體準(zhǔn)則需要對于內(nèi)部運(yùn)行相關(guān)細(xì)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定，另一方面基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行結(jié)構(gòu)則具體體現(xiàn)為運(yùn)行制度的先行探索或者具體實(shí)踐。雖然在具體實(shí)踐過程中各基層立法聯(lián)系點(diǎn)均存在一定的差異性，但是都具有一個共同特征，即組合層級復(fù)合性、構(gòu)成主體多元化、職能建設(shè)全方位以及同人大代表制度有機(jī)結(jié)合。

（一）組合層級復(fù)合性

層級復(fù)合性是指基層立法聯(lián)系點(diǎn)內(nèi)部運(yùn)行結(jié)構(gòu)類似金字塔模式，從最基礎(chǔ)一級基層人民群眾，向上兩類信息收集點(diǎn)采集的反映立法意見、建議匯集至各基層立法聯(lián)系點(diǎn)，再加以智力支持團(tuán)隊(duì)的輔助，整理匯報至全國人大常委會法工委。相關(guān)層級構(gòu)成人員組成由下到上逐步簡化，信息傳遞漸精進(jìn)、專業(yè)化。各層級之間信息傳遞和聯(lián)系關(guān)系常常體現(xiàn)在基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)行過程之中。

（二）構(gòu)成主體多元化

構(gòu)成主體多元化是指基層人民群眾、職能單位、企事業(yè)單位、專家學(xué)者、人大代表等都可以參與到基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行過程之中。基層立法聯(lián)系點(diǎn)中的“基層”一詞意味著要深入群眾接地氣，“立法”一詞又決定了其工作性質(zhì)的專業(yè)性和民主性，專業(yè)性和民主性要求基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行主體構(gòu)成的多元化。首先，其運(yùn)行的核心主體構(gòu)成是基層人民群眾。其次，在以基層群眾作為基礎(chǔ)的同時，需要吸納其他來自各行各業(yè)不同類別的主體，特別是法律工作者、專家學(xué)者、人大代表等的融入。最后，立法不僅要民主也要具有一定的效率性以及成本和產(chǎn)出的“帕累托最優(yōu)”，在一定程度上吸納企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會組織來集中收集立法信息，可以更好地發(fā)揮“利益綜合”的功能，提高信息反饋效率[2]。

（三）職能建設(shè)全方位

伴隨著基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行發(fā)展階段的進(jìn)一步深入[3]，其功能職責(zé)范圍也在逐漸地拓展延伸。橫向上，一般意義上，法（廣義上的法）的形成到最終的實(shí)施都需要經(jīng)歷一個過程，即立法規(guī)劃、立法調(diào)研、實(shí)施情況調(diào)研、執(zhí)法調(diào)查、宣傳普及等環(huán)節(jié)。從目前全國人大常委會設(shè)置的22個基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作規(guī)則來看，職責(zé)界定范圍不僅局限于立法調(diào)研環(huán)節(jié)，而是從法規(guī)審議環(huán)節(jié)逐漸延伸至編制立法規(guī)劃、法規(guī)形成后的執(zhí)法檢查、監(jiān)督或者評估各環(huán)節(jié)。

（四）以人大制度為依托

22個基層立法聯(lián)系點(diǎn)中人大常委會類基層立法聯(lián)系點(diǎn)16個，人大代表之家1個，人大主席團(tuán)1個。人大常委會類基層立法聯(lián)系點(diǎn)中的立法聯(lián)系點(diǎn)、信息采集點(diǎn)主要以人大代表聯(lián)絡(luò)站、人大代表工作室、人大代表之家為依托。從人員組成來看，人大代表一般在履行代表職責(zé)時，同時擔(dān)任信息采集員或者立法聯(lián)絡(luò)員同群眾保持更加密切的關(guān)系。從設(shè)點(diǎn)性質(zhì)、工作陣地、人員配置來看，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)一方面在人大立法環(huán)節(jié)中發(fā)揮著重要作用，另一方面也依托于人大制度更好的發(fā)展。特別是河北正定鎮(zhèn)人大代表之家，將基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)完全嵌入人大制度建設(shè)之中，兩者形成了互補(bǔ)關(guān)系。一方面解決了基層立法聯(lián)系點(diǎn)活動陣地、時間等問題，另一方面激活了基層人大制度功能，強(qiáng)化了基層人大代表民意基礎(chǔ)，提高了民意訴求的反映度。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度建設(shè)現(xiàn)狀探析

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度建設(shè)概況

制度構(gòu)建決定了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的基本架構(gòu)及發(fā)展趨向，基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度以公民如何高質(zhì)量、高效率地參與立法為核心。在全國人大常委會法工委設(shè)立4個“國字號”基層立法聯(lián)系點(diǎn)之前，一些地方的人大常委會已經(jīng)先行進(jìn)入了類似制度的地方實(shí)驗(yàn)階段。2015年，基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度進(jìn)入正式的探索階段。在全國人大常委會頒布《全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》后，其先后建立的其他18個基層立法聯(lián)系點(diǎn)也相繼制定了相應(yīng)的運(yùn)行制度?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度不僅指基層立法聯(lián)系點(diǎn)基本工作規(guī)則，還包括信息收集制度、會議（例會）制度、上下聯(lián)絡(luò)制度、聯(lián)絡(luò)員職責(zé)規(guī)定等制度設(shè)計。

從現(xiàn)有的22個“國字號”基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)來看，基層立法聯(lián)系點(diǎn)基本工作規(guī)則有工作辦法、工作規(guī)定、管理辦法、聯(lián)系辦法、聯(lián)系點(diǎn)制度等多種稱謂。雖然名稱尚不統(tǒng)一，但是內(nèi)容設(shè)計具有一致性，體現(xiàn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)微觀運(yùn)行環(huán)節(jié)的制度規(guī)定主要集中于工作職責(zé)、工作架構(gòu)、工作保障機(jī)制三個方面。

工作職責(zé)是運(yùn)行制度設(shè)計的主要要求，現(xiàn)有相關(guān)制度設(shè)計中基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作職責(zé)主要存在于立法前：立法規(guī)劃、年度計劃、立法項(xiàng)目征求；立法中：立法聽證會、座談會參與，法律、法規(guī)、規(guī)范性文件征求意見，立法調(diào)研；立法后：法制宣傳、法律法規(guī)實(shí)施狀況調(diào)查研究三個環(huán)節(jié)。

明確的工作架構(gòu)是制度運(yùn)作的動力和方向標(biāo)，例如縣、縣級市的人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)普遍形成的黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府支持、區(qū)鎮(zhèn)部門共同參與的工作方式。如甘肅省臨洮縣人大常委會建立的與人大實(shí)際工作相結(jié)合相促進(jìn)的“六個結(jié)合”的工作方式、江蘇省昆山市人大常委會建立的六有工作格局和“1+2+3”特色工作網(wǎng)格體系等。

工作機(jī)制建立是運(yùn)行制度長期可持續(xù)性建設(shè)的保障，集中體現(xiàn)為制度規(guī)定中的工作經(jīng)費(fèi)支持、辦公場所及人員配置、立法工作資料提供、定期法制知識培訓(xùn)相關(guān)物質(zhì)保障，以及信息收集和反饋制度、會議（例會）制度、考核規(guī)定的系列基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作持續(xù)有效開展的各項(xiàng)相關(guān)規(guī)則設(shè)立。以信息征集、反饋方式為例，從“國字號”基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐方式來看，征集、反饋意見的方式主要可以歸納為面對面訪談、線上互動兩種方式。面對面訪談主要有印發(fā)文本、調(diào)研走訪、召開座談會，線上互動具體體現(xiàn)為公眾號建設(shè)、線上平臺創(chuàng)立、APP開發(fā)。部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)形成了較為統(tǒng)一、固定的實(shí)踐方式，例如廣東省江門市江海區(qū)人大常委會、河北正定鎮(zhèn)人大代表之家通過人大代表線下定期與選民會見交談和線上與選民互動相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)意見建議有反映，即及時辦理解決；廣西壯族自治區(qū)三江侗族自治縣人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)建立了“日清周結(jié)月銷號”的快速辦結(jié)制度。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作基本規(guī)則在各基層立法聯(lián)系點(diǎn)得到了較好的實(shí)踐，但是其中具體運(yùn)行環(huán)節(jié)的相關(guān)制度規(guī)定仍有待進(jìn)一步的完善。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度問題分析

1.層級性多元化主體定位不明

基層立法聯(lián)系點(diǎn)構(gòu)成主體多元化、組合層級復(fù)合性是由基層立法聯(lián)系點(diǎn)的性質(zhì)所決定的。構(gòu)成主體多元化反映了基層立法聯(lián)系點(diǎn)具有聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)廣、民主意識較強(qiáng)的特點(diǎn)，而組合層級復(fù)合性在基層立法聯(lián)系點(diǎn)和基層群眾的長距離信息交流之間形成了一定的緩沖。在基層立法聯(lián)系點(diǎn)內(nèi)部運(yùn)行基本架構(gòu)無法變動的情況下，明確分布在同層級間的多元化主體如何分工協(xié)作以及不同層級間的多元化主體之間如何進(jìn)行信息傳遞對于提高意見建議征集的效率和質(zhì)量有重要作用?，F(xiàn)行相關(guān)制度多側(cè)重于基礎(chǔ)框架，即意見建議征集結(jié)果由基層立法聯(lián)系點(diǎn)中的工作小組匯集至委托立法意見建議征集者的方式，對于基層立法聯(lián)系點(diǎn)自身從基層群眾征集立法意見建議匯集至工作小組環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)定多有疏忽。同層級及不同層級的多元化主體之間尚未形成清晰、穩(wěn)定的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。

首先是基層立法聯(lián)系點(diǎn)同一層級的多元化主體，例如兩類信息采集點(diǎn)中的主體構(gòu)成往往會包括法律工作者、企事業(yè)或者職能部門的工作人員、擔(dān)任立法聯(lián)絡(luò)員的公民等，面對立法意見建議的征求，參與人員遴選標(biāo)準(zhǔn)、主動參與抑或是被動號召參與方式、未參加立法意見建議征求的主體是否可以申請參與有待進(jìn)一步探索。

其次是不同層級間主體構(gòu)成之間的上下有機(jī)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)尚未完備形成?；鶎尤罕娏⒎褚夥从承枰?jīng)過至少兩個層級（兩類信息采集點(diǎn)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)）、多個主體（信息員、立法聯(lián)系員、多個法律領(lǐng)域人士組成的智力支持團(tuán)隊(duì)、領(lǐng)導(dǎo)小組的工作人員等）最終匯集至委托意見建議征集者。問題之一為傳遞方式。征集的一致或沖突的立法意見建議全部原稿向上傳遞或是加工處理之后向上傳遞，一方面來自基層群眾意見建議若悉數(shù)向上傳遞，那么委托立法意見建議者的工作量往往較大，也不利于基層立法聯(lián)系點(diǎn)更好地發(fā)揮在立法環(huán)節(jié)的作用。另一方面被征集主體社會閱歷、教育背景以及個人偏好不同，而持有不同的價值取向[4]，立法意見建議在是否加工處理或者程度不明的情況下，民意在多重“濾鏡”篩選下其本真性容易喪失。二是傳遞時間、地點(diǎn)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)職能建設(shè)分布于立法前、中、后三個環(huán)節(jié)，立法前、中往往受制于時間限制，由被動號召的多元化主體在立法意見建議征求者限定時間內(nèi)發(fā)表相關(guān)看法，而在立法最后一個環(huán)節(jié)，基層群眾是否可以主動提出意見建議，若可以，此時在主動參與下的立法意見建議向上傳遞的時間、地點(diǎn)、方式的相關(guān)制度有待進(jìn)一步考量。

同層級以及不同層級的多元化主體定位不明，不利于形成一種穩(wěn)定、固定、熟練的有機(jī)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，在面臨來自立法任務(wù)需求或者基層群眾相關(guān)立法意見建議的反映要求時，工作的效率和質(zhì)量會有一定的減損。

2.工作保障機(jī)制有待進(jìn)一步完善

經(jīng)費(fèi)支持、場所提供、人員配置作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)開展工作的基礎(chǔ)物質(zhì)保障在制度建設(shè)中均有體現(xiàn)，但是對于基層立法聯(lián)系點(diǎn)提供經(jīng)費(fèi)數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)、辦公場所的規(guī)模大小、人員配置的數(shù)量及要求的模糊規(guī)定并不能滿足基層立法聯(lián)系點(diǎn)的長效發(fā)展。此外，保障基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作持續(xù)有效開展的各項(xiàng)相關(guān)規(guī)則有待進(jìn)一步細(xì)化。

3.工作數(shù)量與工作質(zhì)量難以平衡

基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能職責(zé)多樣性及立法意見建議的民主性要求使得其工作效率和工作質(zhì)量平衡難度較大。工作數(shù)量較大，其一體現(xiàn)為立法意見建議征詢逐漸延伸至立法前、中、后三個環(huán)節(jié)。其二，一個基層立法聯(lián)系點(diǎn)往往有多個委托立法意見建議者，例如臨洮縣人大常委會同時擔(dān)任了全國人大常委會、甘肅省人大常委會、定西市人大常委會的基層立法聯(lián)系點(diǎn)。其三，面對持續(xù)的、不同種類的立法意見建議征求任務(wù)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)需要參與到每個任務(wù)之中，還是根據(jù)任務(wù)性質(zhì)的不同結(jié)合基層立法聯(lián)系點(diǎn)自身的優(yōu)勢選擇委托任務(wù)尚不明確?，F(xiàn)有相關(guān)制度多側(cè)重于基層立法聯(lián)系點(diǎn)職責(zé)履行和建設(shè)，卻忽視了在面對征求立法意見建議的時間限制要求及超越自身多倍工作量的情形下，民主產(chǎn)物的質(zhì)量和效率之間的矛盾。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度進(jìn)一步完善的理論闡釋

（一）基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度建設(shè)的合理性

從目的實(shí)現(xiàn)角度看，中央、地方立法過程采用的立法聽證會、座談會、專家論證會等征集意見建議的傳統(tǒng)形式同基層立法聯(lián)系點(diǎn)均共同致力于實(shí)現(xiàn)公眾立法參與效果。但是基層立法聯(lián)系點(diǎn)（構(gòu)成主體多元化、層級復(fù)合性、功能職責(zé)多樣性、與人大代表制度建設(shè)的有機(jī)結(jié)合）復(fù)雜的內(nèi)部運(yùn)行結(jié)構(gòu)反映了基層立法聯(lián)系點(diǎn)具體運(yùn)行過程對于基層群眾意見建議的收集同傳統(tǒng)民意征集過程、側(cè)重點(diǎn)的不同性。其兩者并非重合、隸屬或包含的關(guān)系，而是補(bǔ)充與延伸關(guān)系。

從運(yùn)行流程建設(shè)角度看，傳統(tǒng)方式無論是在征求立法意見、建議流程的發(fā)起主體、參與主體、參與時間、參與地點(diǎn)等均具有不確定性，基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行依托于固定的陣地、人員，作為一種固定長期存在的實(shí)體形式。如2015年修訂后的《立法法》提出的立法過程中通過立法聽證會、座談會、專家論證、委托相關(guān)單位、專家等方式進(jìn)行意見建議征集，也都主要為原則性的規(guī)定，具體諸多問題尚有待實(shí)踐[5]。所以其在征求意見的主體、時間、地點(diǎn)的固定性方面具備著傳統(tǒng)分散性、臨時性意見建議征集方式所不具備的優(yōu)勢性。

從內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)角度來看，一方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行過程中立法意見建議的征集給予設(shè)點(diǎn)側(cè)重于某一個特色性問題，是對于普遍性立法情況下特殊性的補(bǔ)充其動態(tài)運(yùn)行過程充當(dāng)著傳統(tǒng)方式渠道公眾參與的延伸觸角。另一方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)意見建議征集過程側(cè)重于基層群眾的持續(xù)直接參與的保障機(jī)制建設(shè)，通過其內(nèi)部復(fù)雜的層級性人員設(shè)置之間的有機(jī)聯(lián)系將民眾立法意見和建議逐層向上傳遞，基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行建設(shè)是對于傳統(tǒng)公眾參與形式的制度補(bǔ)充和一種系統(tǒng)性的實(shí)踐。

（二）基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度完善的價值導(dǎo)向

價值取向決定著基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度的設(shè)計及發(fā)展方向，運(yùn)行制度決定著基層立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)行方式，運(yùn)行程序的要求必然體現(xiàn)在價值之中[6]，因此，制定一套合理的且符合內(nèi)在邏輯的基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度首要是對基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行價值定位。

1.民主立法

法的生命在于運(yùn)行和實(shí)施，國家法律制度不僅僅是從國家社會角度出發(fā)制定的一種人們理性生活的強(qiáng)制性規(guī)則，同時也需要實(shí)現(xiàn)民主立法的內(nèi)在價值，即平等尊重、公共自治和認(rèn)識論價值[7]，充分發(fā)揮公民在立法過程中的作用。正如哈特所提出的法律制度需要反映大多數(shù)人利益、相對穩(wěn)固且可以獲得大多數(shù)人在多數(shù)時間內(nèi)忠誠，即一種可遵守、可執(zhí)行、不強(qiáng)人所難的狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)“良法善治”的實(shí)質(zhì)正義的結(jié)果，做到形式法治與實(shí)質(zhì)“法理之治”相結(jié)合，這是我國法治建設(shè)和社會發(fā)展到一定階段后，要求立法活動由簡單的立法設(shè)計逐漸向立法效果和立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變的結(jié)果。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度建設(shè)是體現(xiàn)民主立法的一種具體方式和途徑，一方面，其需要通過堅持開放立法過程征集民意的方式，提供一個利益各方可以在公開、透明的民主程序中平等地進(jìn)行利益表達(dá)、碰撞和協(xié)調(diào)的平臺[8]。另一方面，基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以發(fā)揮其“聯(lián)系”的優(yōu)勢，通過主體多元化的方式實(shí)現(xiàn)民主立法，在回應(yīng)公眾合理權(quán)益訴求時，通過吸收專家、學(xué)者等法律專業(yè)人士融入，最終實(shí)現(xiàn)在綜合國家治理需求、協(xié)調(diào)多方、多階層利益需求的同時，逐步過渡至反映客觀規(guī)律和民意的方向，促進(jìn)法的社會屬性和自然屬性的融合，實(shí)現(xiàn)民主。

2.全過程人民民主

我國立法民主性采用直接民主和間接民主相結(jié)合的方式，直接民主表現(xiàn)為公眾參與立法，間接民主則體現(xiàn)為我國法定意義上的人大主導(dǎo)型的立法模式[9]。全過程人民民主堅持直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，以及群眾全要素、全鏈條的參與方式，這意味著在實(shí)現(xiàn)代表制民主的同時，需要著力拓展公眾參與途徑，努力發(fā)展參與制民主[10]，調(diào)動群眾參與立法的主動性和自覺性，建立明確的公眾參與程序和方式等。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為基層群眾民意表達(dá)的平臺和載體，在鞏固立法環(huán)節(jié)人民代表大會制度這一實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的重要制度載體的同時，也需要實(shí)現(xiàn)保障立法環(huán)節(jié)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，暢通民意反映渠道。首先，基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行流程建設(shè)要堅持群眾參與立法各環(huán)節(jié)的時間以及流程貫穿立法全過程，包括立法前、中、后三個環(huán)節(jié)，發(fā)揮群眾主觀能動性，體現(xiàn)了人大立法中民主全方位、全過程、全要素的實(shí)現(xiàn)。二是基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行流程建設(shè)的關(guān)鍵并非是立法技術(shù)的提高或者經(jīng)驗(yàn)的積累，而是立法意見建議提出的實(shí)效性、實(shí)質(zhì)性、特色性以及反映問題的普遍性，在于發(fā)揮人大主導(dǎo)立法作用時，將以往可能被忽視的基層民意通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)這一形式呈現(xiàn)出來。三是在基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建設(shè)框架和結(jié)構(gòu)的形式建設(shè)上，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是對于“以人為本、立法為民”“廣義立法協(xié)商說”等一些倡導(dǎo)調(diào)動基層群眾積極性、發(fā)揮基層群眾力量的理論亦或是實(shí)踐探索的融合和總結(jié)，這有利于緩和基于我國人大代表產(chǎn)生機(jī)制缺陷同民意代表之間沖突的問題，促進(jìn)人大代表和民意的有機(jī)結(jié)合[11]。同時，在于推進(jìn)立法公眾參與、進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主、發(fā)揮民主自治性、細(xì)化公眾參與程序，將基層民主建設(shè)融入國家的立法一環(huán)之中。因此，在基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)過程中，堅持人大主導(dǎo)立法地位，更應(yīng)該發(fā)揮基層群眾在基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行過程中的主體核心地位，引導(dǎo)基層群眾有序參與。

3.深度和廣度并行建設(shè)中“點(diǎn)”建設(shè)的特色性凸顯

基層立法聯(lián)系點(diǎn)在著眼于反映民意、職能建設(shè)廣度的同時，也應(yīng)該突出點(diǎn)的深度建設(shè)。即基層立法聯(lián)系點(diǎn)以反映基層群眾立法意見建議為核心，點(diǎn)的建設(shè)內(nèi)容側(cè)重于將立法意見建議的提出同其自身文化、經(jīng)濟(jì)等地方特色相連接，在提供普遍性的立法意見建議的同時，結(jié)合自身發(fā)展特色及發(fā)展困境，為認(rèn)識法在實(shí)際發(fā)展過程中呈現(xiàn)情況的多樣性和復(fù)雜性提供不同的思路。在兼顧點(diǎn)提出意見建議的特殊性時，發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)廣泛“聯(lián)系”的作用，在廣泛聯(lián)系中尋求所遇到問題的普遍性[12]，使相關(guān)意見建議既具有點(diǎn)的特色性，也具有普適性。

四、基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度完善的設(shè)想

基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度的完善需要覆蓋到實(shí)際操作的若干細(xì)節(jié)，根據(jù)基層立法聯(lián)系點(diǎn)所處的被動接受任務(wù)和主動向上反映分為動態(tài)運(yùn)行及靜態(tài)修整兩個階段。前者主要是基層立法聯(lián)系點(diǎn)被動接受工作任務(wù)后開展相關(guān)工作，主要體現(xiàn)為立法前、中、后三個環(huán)節(jié)。后者則主要為基層立法聯(lián)系點(diǎn)根據(jù)自身工作狀況定期開展立法聯(lián)系點(diǎn)工作會議，及時回應(yīng)基層群眾主動提出的相關(guān)立法意見建議或相關(guān)疑難問題，主要體現(xiàn)為立法的最后一個環(huán)節(jié)等。基于上述兩種情況嘗試從以下五個方面對基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度完善提出設(shè)想。

（一）主體地位作用的明晰

明晰分布在不同層級的多種類主體的地位作用及其相互之間的關(guān)聯(lián)性關(guān)系，是反映民意保持其本真性的實(shí)質(zhì)性問題，清晰的定位及明晰的權(quán)利、義務(wù)有利于基層立法聯(lián)系點(diǎn)動態(tài)運(yùn)行迅速喚醒、靜態(tài)修整期間仍然保持活力（如圖2所示）。

圖2

立法領(lǐng)域及立法環(huán)節(jié)的多樣性決定了立法需求以及征集民意的具體流程隨時可能發(fā)生變化，所以無法通過具體列舉內(nèi)部多元化主體成員如何搭配、協(xié)調(diào)以對應(yīng)不同的立法需求及民意征集的過程，這需要以基層立法聯(lián)系點(diǎn)長期的工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為基礎(chǔ)，但是明晰基層立法聯(lián)系點(diǎn)內(nèi)部分工協(xié)作流程有如下幾點(diǎn)需要把握：一是堅持基層群眾在基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)中的核心和主導(dǎo)作用?；鶎尤罕娫诹⒎ㄒ庖娊ㄗh提出的基礎(chǔ)作用不能因?qū)?yīng)立法工作的難易程度或是立法工作的效率要求而淡化，在任何動態(tài)喚醒階段都要堅持向基層群眾征求相關(guān)意見建議，在靜態(tài)休整期間也需要及時回應(yīng)來自基層群眾提出的相關(guān)疑難問題，調(diào)動群眾主動聯(lián)系、反映問題的積極性。二是重視基層群眾外其他主體關(guān)鍵作用發(fā)揮。信息采集員、立法聯(lián)絡(luò)員、立法領(lǐng)導(dǎo)工作人員、智力支持團(tuán)隊(duì)的組成人員作為組成基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)的四類人員，是民意逐層精簡、專業(yè)化和向上傳遞過程中的關(guān)鍵一環(huán)。一方面，上述組成人員除具有相關(guān)職責(zé)外，仍然在社會上充當(dāng)著其他角色、履行其他職責(zé)，相關(guān)主體的職責(zé)及權(quán)利義務(wù)需要與其自身的承受能力相適應(yīng)?？梢愿鶕?jù)面對群眾的數(shù)量及其相關(guān)法律接受程度、工作任務(wù)的難易程度，適當(dāng)增加一個信息采集點(diǎn)或者立法聯(lián)系點(diǎn)的（后備）信息采集員或者立法聯(lián)絡(luò)員，也可以采取單獨(dú)增加行政編制名額的方式將相關(guān)人員的職責(zé)固定化，如浙江省義烏市人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)便通過增加行政編制的方式將基層立法聯(lián)系點(diǎn)辦公室工作人員固定化。另一方面，各人員的權(quán)利義務(wù)需要進(jìn)一步明確?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)及其下設(shè)的立法領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用，在動態(tài)運(yùn)行以及靜態(tài)修整期間，都需要及時向下傳遞相關(guān)工作任務(wù)，對接各信息采集點(diǎn)、立法聯(lián)系點(diǎn)、智力支持團(tuán)隊(duì)及相關(guān)人員，保持基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活力。信息采集員、立法聯(lián)絡(luò)員主要依托于人大代表之家、人大代表聯(lián)絡(luò)站、各職能單位、企事業(yè)等社會組織這些固定的點(diǎn)，通過加強(qiáng)工作陣地的建設(shè)和利用發(fā)揮上傳下達(dá)的雙重聯(lián)系作用。三是層級之間聯(lián)系固定并明確。群眾、信息采集員和立法聯(lián)絡(luò)員、立法領(lǐng)導(dǎo)小組、智力支持團(tuán)隊(duì)四者之間的固定聯(lián)系是運(yùn)行機(jī)制及時喚醒的關(guān)鍵，也是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的生命力所在。群眾—立法聯(lián)系點(diǎn)、信息采集點(diǎn)之間雙向的主動聯(lián)系＋被動接受、立法領(lǐng)導(dǎo)小組—立法聯(lián)系點(diǎn)/信息采集點(diǎn)之間雙向主動聯(lián)系＋被動聯(lián)系以及立法領(lǐng)導(dǎo)小組—智力支持團(tuán)隊(duì)之間的利用和被動喚醒三重關(guān)系，無論是在運(yùn)轉(zhuǎn)還是在修整期間使每一個主體呈現(xiàn)動態(tài)特征。

（二）內(nèi)部運(yùn)行程序的設(shè)立

運(yùn)行程序關(guān)系到基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行的效率和質(zhì)量，是基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行制度進(jìn)一步完善不可或缺的一部分，依托于各主體地位作用的清晰定位，以建立包含各主體在內(nèi)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行全流程。一是運(yùn)行流程設(shè)置大致可以分為任務(wù)層層下達(dá)、立法聯(lián)系點(diǎn)和信息采集點(diǎn)發(fā)揮基層群眾在意見建議征集環(huán)節(jié)中的核心作用、基層立法聯(lián)系點(diǎn)下設(shè)工作小組同立法聯(lián)系點(diǎn)和信息采集點(diǎn)、智力支持團(tuán)隊(duì)雙重聯(lián)系，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三個環(huán)節(jié)的作用。其中最為重要的是第二個環(huán)節(jié)，需要在結(jié)合主體職責(zé)、權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上，對立法意見建議征求過程中參與人員遴選標(biāo)準(zhǔn)、主動參與抑或是被動號召參與方式、未參加立法意見建議征求的主體是否可以申請參與、立法意見建議征集方式、地點(diǎn)、時間進(jìn)行統(tǒng)一、固定。二是流程整體留痕透明，對于征集的立法意見建議不能不加修改原封不動向上傳遞，也不可以過度潤色而使其喪失本真性，應(yīng)該簡單加以整理，在不喪失原汁原味的基礎(chǔ)上使其更加規(guī)范，準(zhǔn)確地表情達(dá)意，原有的底稿仍應(yīng)該保留以供查證。三是流程效率控制，根據(jù)流程的三個環(huán)節(jié)及時把控意見建議征集和上傳下達(dá)過程中的效率問題，時間把控根據(jù)工作任務(wù)的難易程度具體設(shè)置。

（三）運(yùn)行過程的監(jiān)督

運(yùn)行過程中的監(jiān)督是對于整個運(yùn)行機(jī)制各個環(huán)節(jié)運(yùn)行情況的實(shí)時把控，主要在于兩個方面，一是動態(tài)運(yùn)行和靜態(tài)修整期間基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作情況的整體反映，二是具體單次意見征集反映過程中的監(jiān)督和把控。

對于基層立法聯(lián)系點(diǎn)總體運(yùn)行情況則可以通過定期立法聯(lián)系點(diǎn)會議的召開，適時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)整體工作質(zhì)量的提升。針對某個單次立法意見建議的征集可以通過工作臺賬記錄的方式實(shí)現(xiàn)整個運(yùn)行流程的透明化，包括民意意見建議的原稿、整理形成的工作報告，反饋進(jìn)度透明化。這種透明化過程有利于各主體及時測評自己的相關(guān)行為，并對于偏離自己職責(zé)的行為及時進(jìn)行改正。

（四）運(yùn)行過程評價和考核

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的核心在于基層群眾意見建議的反映，為避免通過指標(biāo)量化而直接追求表面的效率和征求意見建議的數(shù)量，基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行過程的評價和考核主要圍繞“基層群眾進(jìn)行”。一是公正，主要為基層群眾的參與面和滿意度；二是效率，保證質(zhì)量的同時須兼顧立法需求即時反饋的速度；三是效果，體現(xiàn)為公眾實(shí)際問題的解決以及立法效果。對于相應(yīng)的評價和考核可以設(shè)立對應(yīng)的激勵機(jī)制，例如部分基層立法聯(lián)系點(diǎn)根據(jù)評價和考核的結(jié)果進(jìn)行物質(zhì)獎勵。

（五）互聯(lián)網(wǎng)的融入和使用

互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的融入是技術(shù)加持。從基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行機(jī)制的基本邏輯和原理來看，其構(gòu)建并不以信息技術(shù)建立為前提，但是在經(jīng)濟(jì)、社會快速發(fā)展的狀態(tài)下，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)使信息技術(shù)傳遞不受時空阻礙[13]，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)與傳統(tǒng)的座談會、調(diào)研會等線上、線下相結(jié)合這一方式提高了群眾參與政治的便捷度?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)在基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行機(jī)制形成中的作用，集中體現(xiàn)在信息交流平臺、普法宣傳平臺、監(jiān)督平臺的創(chuàng)設(shè)，對于基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)際構(gòu)建效果產(chǎn)生很大影響。例如廣東江門市江海區(qū)人大常委會通過微信公眾號的方式擴(kuò)大立法意見和建議征集渠道，河北正定鎮(zhèn)人大代表之家正在探索的“互聯(lián)網(wǎng)＋人大”模式，則反映出將信息技術(shù)運(yùn)用到基層立法聯(lián)系點(diǎn)運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的一個基本環(huán)節(jié)的合理性和可行性。

注釋：

[1]張曉、岳盈盈：《打通立法與民意之間最后一公里——關(guān)于破解地方立法公眾有序參與困局的實(shí)證研究》，載《中國行政管理》2017年第2期，第22-28頁。

[2]俞祺：《地方立法適用中的上位法依賴與實(shí)用性考量》，載《法學(xué)家》2017年第6期，第14-28頁。

[3]嚴(yán)行健、賈藝琳：《后發(fā)優(yōu)勢與制度嵌入：“全過程民主”探索中的基層立法聯(lián)系點(diǎn)》，載《人大研究》2021年第3期，第4-12頁。

[4]王軼：《民法價值判斷問題的實(shí)體性論證規(guī)則——以中國民法學(xué)的學(xué)術(shù)實(shí)踐為背景》，載《中國社會科學(xué)》2004年第6期，第104-116、206頁。

[5]王子正、趙佳麗：《地方立法的公眾參與問題研究》，載《河北法學(xué)》2018年第3期，第19-32頁。

[6]林尚立:《協(xié)商政治:對中國民主政治發(fā)展的一種思考》，載《學(xué)術(shù)月刊》2003年第4期，第19-25頁。

[7]葉會成：《超越工具論：民主立法的內(nèi)在價值》，載《法學(xué)家》2022年第2期，第48-61、192-193頁。

[8]代水平：《我國民主立法制度建設(shè):成就、問題及對策》，載《理論導(dǎo)刊》2013年第2期，第39-41、45頁。

[9]姚金艷、呂普生：《人大主導(dǎo)型立法體制:我國立法模式的轉(zhuǎn)型方向及其構(gòu)建路徑》，載《中共福建省委黨校學(xué)報》2015年第2期，第24-33頁。

[10]姜明安：《公眾參與與行政法治》，載《中國法學(xué)》2004年第2期，第28-38頁。

[11]厲有國：《中國基層協(xié)商民主實(shí)踐:價值、問題與路徑》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第2期，第8-13頁。

[12]葛洪義、陳年冰：《法的普遍性、確定性、合理性辯析——兼論當(dāng)代中國立法和法理學(xué)的使命》，載《法學(xué)研究》1997年第5期，第78-86頁。

[13]李永剛：《互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)與民主的前景》，載《江海學(xué)刊》1999年第4期，第43-49頁。