文/樊麗明 史曉琴

黨的二十大報告對發(fā)展全過程人民民主和人大監(jiān)督作出深刻闡述。將全過程人民民主的理念、原則和要求具體落實到人大預算監(jiān)督中，是體現(xiàn)人大預算監(jiān)督民主性的重要途經(jīng)。黨的十八大以來，我國政府預算治理體系和治理能力正發(fā)生歷史性變革，逐步趨向法治化、科學化、透明化目標。作為預算治理體系重要組成部分的人大預算監(jiān)督亦在制度、機制、實施、效能方面實現(xiàn)重大進步。

實踐中，地方各級人大及其常委會尤其是基層人大，如何參與全過程的預算民主監(jiān)督，這不僅事關(guān)人大預算監(jiān)督改革的深度及成效，而且事關(guān)人民代表大會制度推進全過程人民民主的深度及成效。本文以乳山市人大常委會實施的民生實事項目“代表全程問效制”（簡稱“問效制”）的有益探索為例進行闡釋。

“問效制”制度設計與實施成效

發(fā)展歷程。乳山市人大常委會加強政府民生實事項目監(jiān)督改革經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。一是2020至2021年實施的“人大代表票決制”，在項目立項環(huán)節(jié)征集代表意見建議并實施票決，在項目評價環(huán)節(jié)實施滿意度測評。二是今年實施的“代表全程問效制”，重點解決代表有序參與項目實施過程監(jiān)督。

制度設計。乳山市人大常委會實施的“問效制”主要包括“三環(huán)節(jié)兩機制”制度體系。

建立全程參與監(jiān)督制度。通過兩個階段的制度完善，健全包括項目立項代表票決、項目實施全程監(jiān)督、項目結(jié)束全體測評的三環(huán)節(jié)全員全程監(jiān)督制度體系。

建立健全代表聯(lián)系群眾和認真履職的激勵約束機制。通過制定“兩個一遍”“千名代表聽民聲”制度，建立常委會—代表—群眾聯(lián)系機制，以準確了解人民群眾的實際需求，提高民生實事決策的民主性、科學性。通過出臺代表述職評議和評優(yōu)制度，健全代表激勵約束機制，促使人大代表認真履行職責。

健全人大監(jiān)督結(jié)果有效運用機制。為進一步強化人大監(jiān)督剛性，常委會將人大代表民生實事滿意度測評結(jié)果納入人大工作考核，“問效制”實現(xiàn)項目立項—項目實施—項目評議—結(jié)果應用的閉環(huán)管理。

具體實施。今年，乳山市人代會前，政府通過多種公開方式廣泛征求代表、群眾意見建議，確定候選項目。人代會上，代表從侯選項目中，票決選定15至20項民生實事項目。項目實施中，組成以常委會副主任為組長的若干專項監(jiān)督小組，按季度實地考察、統(tǒng)計民生實事項目進展情況，并與相關(guān)部門及時溝通意見建議。期間，專項監(jiān)督小組參與實地視察，了解并及時反饋群眾意見，發(fā)揮督促項目推進作用。年末，常委會組成人員和代表針對項目實施情況進行集中視察并現(xiàn)場投票評議，實時公布評議結(jié)果。下年度人代會上，代表針對上年度項目完成情況進行滿意度測評，對于滿意率較低的項目，深入了解代表對其不滿意的原因，在確定下年度項目時，吸取經(jīng)驗教訓，進一步提高項目決策的科學性、合理性。

改革成效。政治效能。一方面，對于事關(guān)群眾切身利益的財政支出重點投資項目，乳山市人大常委會積極作為，人大代表充分行使建議權(quán)、表決權(quán)等，實現(xiàn)項目全過程民主監(jiān)督，增強人大預算重點項目監(jiān)督的深度和剛性，提高人大監(jiān)督的權(quán)威性和嚴肅性；另一方面，“問效制”通過人大的全程監(jiān)督，增強項目決策的嚴肅性、預算工作的科學性，督促政府轉(zhuǎn)變工作作風，政府公信力進一步提升。再者，“問效制”通過組織代表全程監(jiān)督問效，進一步豐富代表履職的內(nèi)容和形式，代表的使命感、責任感增強，積極性明顯提高。經(jīng)濟社會效能。“問效制”在科學決策、推動實施中突出重點、形成合力，較好地解決了“如何辦群眾需要的事”“如何集中力量辦大事”等問題。民生實事項目的完成率、群眾滿意度明顯提高，財政資金使用效率進一步提升。

“問效制”的要義與普遍價值

“問效制”的對象范圍：群眾所盼所愿的民生實事項目。

現(xiàn)階段，乳山市財政是典型的民生財政，除民生性消費支出外，投資性民生實事項目因事關(guān)群眾利益、投資額度大、影響廣泛深遠而備受關(guān)注，做得好可提升城鄉(xiāng)品質(zhì)、提高人民群眾生活質(zhì)量，做不好也易成為焦點問題。乳山市人大常委會“問效制”改革正是針對民生實事項目而開展的。在黨委領(lǐng)導、政府依托的基礎上，常委會將民生實事項目聚焦人民群眾所思所盼所愿，拓展代表履職內(nèi)容及形式，有效推動解決了以往民生實事項目落實率不高、績效不高等問題。

“問效制”的主體特征：人大代表全體參與。人大代表來自社會各界，了解民意，熟悉市情。在政府重要項目決策和實施過程中，乳山市人大常委會創(chuàng)造性地設計制度，代表充分參與多環(huán)節(jié)活動，依法依規(guī)行使審議權(quán)、建議權(quán)和表決權(quán)等。這是讓代表權(quán)利行使實起來、活起來的創(chuàng)新實踐，也是代表工作服務大局、突出重點、深化改革的具體體現(xiàn)。因代表的充分參與，民生實事項目形成多元治理格局，這是項目績效明顯提升的重要因素。

“問效制”的路徑特征：構(gòu)建機制全程參與。乳山市人大常委會針對代表全員全程參與難、監(jiān)督結(jié)果應用難的現(xiàn)實問題，特別重視頂層設計，注重制度體系和機制建設，建立健全“三環(huán)節(jié)兩機制”制度體系，以健全機制保證“問效制”有序有效實施。一方面，設計全體代表參與三環(huán)節(jié)監(jiān)督的制度，規(guī)范了全過程參與活動。另一方面，制定常委會負責同志聯(lián)系代表、代表聯(lián)系群眾制度，代表考核評價制度，代表評優(yōu)制度等，構(gòu)建人大代表履行職責的激勵約束機制，保障代表積極有序地參與監(jiān)督；建立常委會與市委、市政府之間的信息溝通制度、人大工作考核制度等，構(gòu)建常委會及時反饋、政府重視落實人大監(jiān)督意見的機制，保障人大有效監(jiān)督。以“三環(huán)節(jié)兩機制”的制度體系為基礎，加之周密細致的組織管理，使得該項改革得以破解難點有序開展，實現(xiàn)人大參與民生項目績效監(jiān)督的閉環(huán)。

“問效制”的改革目標：提高政府支出綜合績效。“問效制”是一場目標導向的改革，其目的是規(guī)范行使人大及其常委會重大事項決定權(quán)，充分發(fā)揮人大監(jiān)督政府工作的重要作用，實現(xiàn)民生實事全過程民主監(jiān)督，改善民生實事項目決策和執(zhí)行績效。其一，實現(xiàn)提升人大監(jiān)督權(quán)威性、政府公信力，密切黨委政府與群眾關(guān)系的政治效果；其二，提高財政效能，提升預算編制科學性、預算執(zhí)行規(guī)范性和預算信息透明度；其三，提升經(jīng)濟社會效能，包括提升政府資金的使用效益，提升政府公共服務滿意度，提升群眾的歸屬感安全感幸福感。

乳山市人大常委會在依法依規(guī)充分發(fā)揮人大代表作用，參與民生實事項目全程監(jiān)督、全面提升監(jiān)督效能方面進行了有益嘗試。目前，盡管民生實事項目“人大代表票決制”在地方各級人大普遍開展，且呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢，但“重票決輕監(jiān)督”現(xiàn)象仍較為突出。民生實事項目“代表全程問效制”則為解決此問題提供了參考路徑。