王敏，黃治北，萬(wàn)菁

（江西省自然資源權(quán)益與儲(chǔ)備保障中心，江西 南昌 330025）

1 研究背景

為了有效緩解建設(shè)用地供需不平衡的狀況，推動(dòng)新農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，2004年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該文件第二部分中明確指出了“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。為了落實(shí)國(guó)務(wù)院文件精神，原國(guó)土資源部專門(mén)下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)〉的通知》，形成了完整的掛鉤政策。

江西是我國(guó)農(nóng)業(yè)大省之一，有著得天獨(dú)厚的資源稟賦和非常特殊的地位，為我國(guó)糧食安全做出了較大的貢獻(xiàn)。建國(guó)以來(lái)，江西是從未間斷輸出商品糧的兩個(gè)省份之一。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各行各業(yè)用地需求較大，使農(nóng)業(yè)用地，特別是耕地總量呈縮減的趨勢(shì)。同時(shí)，江西省積極爭(zhēng)取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策，以推進(jìn)土地節(jié)約集約利用、有效增加耕地面積、拓寬扶貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興資金來(lái)源。依據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)〈城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法〉的通知》（國(guó)土資發(fā)[2008]138號(hào)）文件，江西入選為第二批試點(diǎn)省份，為做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，江西省先后出臺(tái)了《江西省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)實(shí)施管理暫行辦法》《江西省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《江西省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施管理暫行辦法》《江西省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑實(shí)施細(xì)則》等管理辦法。

2 所取得的成效情況

2.1 縣域內(nèi)的成效

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”原則進(jìn)行管理。周轉(zhuǎn)指標(biāo)除用于農(nóng)民安置外，依法用于城鎮(zhèn)建設(shè)，不占用新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程?？h域內(nèi)自行使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)報(bào)批建新區(qū)，可有效緩解城鎮(zhèn)用地供需矛盾。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2021年底，江西已有90個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)報(bào)批建新約14萬(wàn)畝，大大緩解了城鎮(zhèn)用地的供需不平衡問(wèn)題。

2.2 跨省及省內(nèi)調(diào)劑成效

為貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，2017年5月出臺(tái)了《江西省國(guó)土資源廳 江西省財(cái)政廳印發(fā)〈關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》（贛國(guó)土資發(fā)〔2017〕17號(hào)），允許增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)交易流轉(zhuǎn)。

因《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)＜城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法＞的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕16號(hào)）規(guī)定，只有深度貧困地區(qū)才能開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，但江西未被列入深度貧困地區(qū)，也沒(méi)有深度貧困縣，經(jīng)江西省人民政府積極爭(zhēng)取，自然資源部同意將江西省納入增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑范圍，且2019年4月出臺(tái)了《江西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江西省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑實(shí)施細(xì)則和江西省跨設(shè)區(qū)市補(bǔ)充耕地省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)劑管理辦法的通知》，進(jìn)一步規(guī)范增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)調(diào)劑和跨省域調(diào)劑工作：保障原國(guó)定貧困縣在增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域、省域內(nèi)調(diào)劑前提下，允許原中央蘇區(qū)、特困片區(qū)和經(jīng)省政府同意的縣區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，并明確調(diào)劑資金用于重點(diǎn)支持深度貧困村脫貧攻堅(jiān)、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等支出。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，自2016年起，省域內(nèi)調(diào)劑涉及22個(gè)原貧困縣區(qū)調(diào)劑增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)1.98萬(wàn)畝，可籌集調(diào)劑金額約41.8億元；2018年-2020年三年跨省域調(diào)劑涉及21個(gè)原國(guó)定貧困縣調(diào)劑增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)2.27萬(wàn)畝，可籌集調(diào)劑金額約29.26億元。

2.3 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田調(diào)劑成效

作為全國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的江西,堅(jiān)持把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略的重要抓手，累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2622.7萬(wàn)畝，建設(shè)資金除統(tǒng)籌各類涉農(nóng)資金外，還有很大一部分是通過(guò)政策性銀行貸款或發(fā)行高標(biāo)專項(xiàng)債籌集的，相關(guān)貸款或債券需由項(xiàng)目縣進(jìn)行歸還。

增減掛鉤項(xiàng)目拆舊復(fù)墾騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，按照有利生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境的原則，以農(nóng)田整治為重點(diǎn)，立足于提高高產(chǎn)、穩(wěn)定穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重，首先要將農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，有條件的要建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田?！鹅柟掏卣姑撠毠?jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過(guò)渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》明確節(jié)余指標(biāo)調(diào)出價(jià)格根據(jù)復(fù)墾土地的類型和質(zhì)量確定，復(fù)墾為一般耕地的每畝30萬(wàn)元，復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的每畝40萬(wàn)元。

2018年和2019年江西跨省域調(diào)劑高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積1159.05畝，籌集調(diào)劑金額4.64億元。為江西省推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)籌集了更多資金?；I集的資金若用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，按江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)畝均投資標(biāo)準(zhǔn)3000元計(jì)算，可建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田約15.47萬(wàn)畝，若用于貸款或債券償還，按貸款比例的60%計(jì)算，可償還約25.78萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金債務(wù)，可有效緩解項(xiàng)目縣，特別是貧困縣建設(shè)資金壓力。

3 存在的問(wèn)題

3.1 拆舊區(qū)復(fù)墾后管護(hù)不到位

目前拆舊區(qū)復(fù)墾后的管護(hù)程序?yàn)轫?xiàng)目區(qū)所在設(shè)區(qū)市自然資源局督促縣(市、區(qū))自然資源局嚴(yán)格按照項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃規(guī)定，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府建立完善有效的管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)主體和管護(hù)費(fèi)用，對(duì)已驗(yàn)收確認(rèn)的項(xiàng)目區(qū)新增耕地和相關(guān)工程設(shè)施進(jìn)行嚴(yán)格管護(hù)，管護(hù)主體一般為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于管護(hù)資金不到位、大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，部分耕地未有效耕作，撂荒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至被違法占用。同時(shí)隨著國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)的啟用，對(duì)于增減掛鉤項(xiàng)目復(fù)墾地塊驗(yàn)收時(shí)地類認(rèn)定使用的是“二調(diào)”數(shù)據(jù)地塊，依據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報(bào)批地類認(rèn)定的通知》精神，存量周轉(zhuǎn)指標(biāo)在報(bào)建新地塊時(shí)需復(fù)核復(fù)墾地塊地類與“二調(diào)”期間批復(fù)的地類一致性，因地類不同，已出現(xiàn)了周轉(zhuǎn)指標(biāo)各地類及面積不一致問(wèn)題，導(dǎo)致周轉(zhuǎn)指標(biāo)不能正常使用。

3.2 拆舊區(qū)復(fù)墾后納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積較少

江西堅(jiān)持把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地提質(zhì)改造等土地整治項(xiàng)目作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要抓手。2019—2021年江西各地大力推進(jìn)增減掛鉤工作，三年共驗(yàn)收面積約10萬(wàn)畝，其中耕地面積約7萬(wàn)畝（水田面積約2萬(wàn)畝），復(fù)墾成水田面積只占耕地面積的28%，而納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成區(qū)的面積更少。

4 有關(guān)建議

4.1 拓展建后管護(hù)新模式

鑒于管護(hù)資金不足、撂荒及違法占用等問(wèn)題，建議拓展建后管護(hù)新模式，通過(guò)引進(jìn)種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的模式，利用企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)、農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)、智能化優(yōu)勢(shì)等手段來(lái)提高耕種水平，提升種植效率。同時(shí)基層自然資源部門(mén)應(yīng)增加拆舊區(qū)地塊復(fù)墾后的巡查頻次，確保地類不發(fā)生變化、耕地面積不減少。建后管護(hù)新模式的拓展，是不斷鞏固糧食生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵抓手，可為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供重要支撐。

4.2 加強(qiáng)有關(guān)政策引導(dǎo)和完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)修訂

拆舊區(qū)復(fù)墾后納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成區(qū)面積較少的原因主要有拆舊區(qū)地塊面積較小、集中連片度不高、部門(mén)之間政策把握不清等。隨著江西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的大力實(shí)施，大面積、成片規(guī)模地塊可實(shí)施區(qū)域已較少，因此建議完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中地塊面積標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)深入了解增減掛鉤調(diào)劑等相關(guān)政策，在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)時(shí)，做好與項(xiàng)目業(yè)主的溝通協(xié)調(diào)，將項(xiàng)目?jī)?nèi)可實(shí)施的拆舊區(qū)納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍。

4.3 擴(kuò)大省域內(nèi)調(diào)劑范圍縣

目前江西增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省域內(nèi)可調(diào)劑范圍為原國(guó)定貧困縣、原中央蘇區(qū)、特困片區(qū)和經(jīng)省政府同意的共58個(gè)縣（市、區(qū)），省內(nèi)存在有增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的縣區(qū)不在調(diào)劑范圍內(nèi)，建議出臺(tái)相關(guān)文件擴(kuò)大省域內(nèi)調(diào)劑范圍縣。通過(guò)增加指標(biāo)調(diào)劑，不僅能夠改善農(nóng)民的居住條件，還能獲得相應(yīng)收益反哺農(nóng)村，為鄉(xiāng)村建設(shè)籌集大量資金。