崔榮方

（中共東臺市委黨校，江蘇 東臺 224200）

0 引言

從2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》第一次提出“建設法治鄉(xiāng)村”，到2020年中共中央全面依法治國委員會印發(fā)《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》，再到2021年《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》的出臺，中國特色社會主義法治鄉(xiāng)村建設步伐逐步加快。目前，我國社會主要矛盾發(fā)生劇烈變化，鄉(xiāng)村社會治理日趨復雜，政府部門需要從全局性、戰(zhàn)略性角度提升鄉(xiāng)村治理法治化水平，為全面推進鄉(xiāng)村振興蓄勢賦能。

1 鄉(xiāng)村治理法治化的基本內(nèi)涵及特征

1.1 鄉(xiāng)村治理法治化的基本內(nèi)涵

我國是一個有著幾千年農(nóng)耕文明的農(nóng)業(yè)大國。鄉(xiāng)村自古以來就是農(nóng)民主要聚居地，加強鄉(xiāng)村治理有利于維護社會的和諧穩(wěn)定。治理一詞不再是傳統(tǒng)意義上的政府統(tǒng)治、管理，而是多元主體共同參與、相互協(xié)商的一種行為模式。鄉(xiāng)村治理限定了治理的地域范圍，特指以農(nóng)村為單位的村域范圍的管理活動，屬于基層社會治理的范疇，是國家治理的基礎和重要組成部分。

法治是一種理想的社會治理狀態(tài)，是法治國家和法治社會所追求的目標。鄉(xiāng)村治理法治化要求以法治的要求和標準來進行鄉(xiāng)村治理活動，鄉(xiāng)村治理遵循法治的價值和要求。鄉(xiāng)村治理法治化是指在黨的帶領下，將鄉(xiāng)村治理納入國家治理整體框架，按照法律規(guī)定來管理鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟、文化等各項事務，實現(xiàn)依法治理、規(guī)范治理。

1.2 鄉(xiāng)村治理法治化的基本特征

1.2.1 治理主體多元化。鄉(xiāng)村治理法治化需要多元的治理主體共同參與治理過程。黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。2018年中央一號文件強調(diào)，鄉(xiāng)村社會治理必須“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”。鄉(xiāng)村治理體制決定了鄉(xiāng)村必須由多元主體共同治理。具體而言，鄉(xiāng)村治理的主體包括基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、民間社會組織及鄉(xiāng)賢等［1］。不同的主體在鄉(xiāng)村治理活動中各司其職，相互協(xié)作，共同推進法治鄉(xiāng)村建設。

1.2.2 治理方式合法化。鄉(xiāng)村治理依據(jù)一定規(guī)則展開，既有國家法律法規(guī)明文規(guī)定的、正式的制度規(guī)則，最為典型的代表是《中華人民共和國村民委員會組織法》，也有非正式的制度規(guī)則，如鄉(xiāng)村社會約定俗成的民間習慣、鄉(xiāng)規(guī)民約等。鄉(xiāng)村治理活動以這些規(guī)則為標準，依靠這些規(guī)則來維持鄉(xiāng)村社會秩序。我國鄉(xiāng)村正在由“熟人社會”向“半熟人社會”轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理方式也在發(fā)生變化。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是具有高度穩(wěn)定性和封閉性的“熟人社會”，村民們聚居在一起，彼此熟悉，聯(lián)系緊密，行為處事通常依靠約定俗成的習慣、禮法和輿論，從而維持著社會的秩序穩(wěn)定?！鞍胧烊松鐣毕?，村民之間互動交流減少，人與人之間的親密度降低，輿論的力量下降，社會秩序更多取決于村民們的契約觀念和法治意識。鄉(xiāng)村治理方式的合法化，要求鄉(xiāng)村治理的依據(jù)是符合法治理念的規(guī)則規(guī)范。因此，鄉(xiāng)村治理主體要對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村民間習俗及落后的思想進行重新引導與規(guī)范，及時讓村民秉持法治理念。

1.2.3 治理過程規(guī)范化。鄉(xiāng)村的治理離不開法治化的實施，而法治化的實施必須要規(guī)范，其實質(zhì)就是鄉(xiāng)村治理主體在鄉(xiāng)村運行法治化過程中需要踐行法治理念，同時要履行好應盡的職責。第一，鄉(xiāng)村治理主體要牢固樹立法治思維、法治意識。參與鄉(xiāng)村治理的所有主體都應平等地受法律規(guī)則約束，任何組織和個人都不能凌駕于法律之上。第二，鄉(xiāng)村治理任何領域都要堅持依法辦事、依規(guī)辦事，讓法治融入鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等各個領域。第三，鄉(xiāng)村治理任何階段、任何環(huán)節(jié)都要遵循法治理念和價值準則，讓法治貫穿鄉(xiāng)村治理的整個動態(tài)過程，并形成長效機制。

2 鄉(xiāng)村治理法治化的意義

2.1 是全面依法治國的基本要求

黨的發(fā)展路線是走群眾路線，社會法治的基礎在農(nóng)村，法治中國的推廣與實踐離不開鄉(xiāng)村的法治化治理。黨的十八屆四中全會強調(diào)，全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層［2］。只有通過法治化的治理，鄉(xiāng)村社會各項工作才能更加高效化和規(guī)范化。抓住鄉(xiāng)村治理的重點、難點，消除鄉(xiāng)村社會中出現(xiàn)的法治亂象，夯實法治社會根基，進而將鄉(xiāng)村治理引導至法治化軌道，我國才能真正實現(xiàn)全面依法治國的目標。

2.2 是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的堅實保障

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，而順利開展和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要法律法規(guī)的保障作用，因此，鄉(xiāng)村治理法治化是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利推進的重要保障和前提條件。2018年中央一號文件著重對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出重大部署，涉及經(jīng)濟建設、生態(tài)保護、鄉(xiāng)風文明、民生保障等多個角度。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目的是要促使鄉(xiāng)村重新煥發(fā)活力。因此，實施鄉(xiāng)村振興的各個環(huán)節(jié)都離不開法治的重要保障，通過法治強力推動制度的規(guī)范化運行，并對工作開展情況加以監(jiān)督，可為鄉(xiāng)村振興保駕護航。

2.3 是國家治理現(xiàn)代化的必由之路

黨的十九屆四中全會提出了推進實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標，即到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到2049年全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村法治化不僅僅是我國走向現(xiàn)代化的必經(jīng)道路，更是衡量我國治理能力的關鍵指標。在整個國家的法治化進程中，基層的法治化是非常重要的一環(huán)，沒有鄉(xiāng)村治理的法治化，就沒有國家治理的法治化，更沒有國家治理的現(xiàn)代化。國家治理體系的落實尾端一直是鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村社會也是社會需求最敏感、最能體現(xiàn)整體需求的源頭。由于鄉(xiāng)村具有復雜的環(huán)境及人文思想，實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治化治理的難度最大，因而國家也應多了解鄉(xiāng)村基礎民眾的需求，層層滲透基層，進而有效地推動鄉(xiāng)村治理法治化，使鄉(xiāng)村基層社會權力與權力相互制約，從而使鄉(xiāng)村治理在制度的“籠子”里更為規(guī)范地運行。

3 鄉(xiāng)村治理法治化面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會正經(jīng)歷著前所未有的變化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施激活了鄉(xiāng)村的內(nèi)生動力，鄉(xiāng)村治理方式的多元化也促進了鄉(xiāng)村治理體系的加速形成。但是，鄉(xiāng)村治理法治化依然面臨著許多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

3.1 鄉(xiāng)村治理法律體系不健全

有法可依是鄉(xiāng)村治理法治化的重要前提條件。自依法治國被確立為治國基本方略以來，我國的法治化建設突飛猛進，開創(chuàng)了法治建設新局面。但鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)法律規(guī)范尚未形成體系，存在明顯不足，鄉(xiāng)村立法滯后于鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。盡管我國出臺了較多涉農(nóng)法律法規(guī)，但僅《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉(xiāng)村治理中的村民會議和村民代表選舉、農(nóng)民民主管理與民主監(jiān)督制度等較少部分問題進行了規(guī)定。與此同時，我國鄉(xiāng)村治理政策體系初步建立，仍有許多地方需要完善；部分約定俗成的村規(guī)民約、習慣法已經(jīng)不再與現(xiàn)實相適應，甚至出現(xiàn)與國家立法沖突的情況［3］。

3.2 鄉(xiāng)村治理主體權責不明

當前，鄉(xiāng)村治理過程中的多元治理主體基本形成，基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、民間社會組織及鄉(xiāng)賢等不同程度地參與鄉(xiāng)村治理，推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展。但在參與鄉(xiāng)村治理過程中，社會組織和個人處于什么樣的地位、發(fā)揮什么樣的作用、享受什么樣的權利、履行什么樣的職責，縱覽我國現(xiàn)有法律法規(guī)，卻沒有專門的法律規(guī)范，也缺少明確的法律規(guī)定，僅在《中華人民共和國村民委員會組織法》中規(guī)定“駐在農(nóng)村的機關、團體、部隊、國有及國有控股企業(yè)、事業(yè)單位及其人員不參加村民委員會組織，但應當通過多種形式參與農(nóng)村社區(qū)建設，并遵守有關村規(guī)民約”。不同主體的權責不明晰，工作任務不能夠細化、量化，權力越位、錯位、缺位現(xiàn)象仍然存在，導致很多工作具體實施受阻。

3.3 基層民眾法治意識淡薄

在人口聚居的鄉(xiāng)村社會，人們或多或少都存在一些親戚關系，人情是維系鄉(xiāng)村傳統(tǒng)社會關系的重要紐帶。在人情社會里，受傳統(tǒng)思想的影響，人們辦事“講情面”，這與當前的鄉(xiāng)村建設要求顯得格格不入。一方面，部分村干部“官本位”“權力至上”等思維定式和辦事習慣仍然占主導地位，普遍缺乏法治思維和法律意識，而是把手中的權力盡可能最大化地用足，未依法辦事。另一方面，村民普遍秉承不與官場打交道的信條，因此難以用法律維護自身的權益。出現(xiàn)問題時，村民想到的不是有沒有法、合不合法的問題，不是尋求法律途徑，而是習慣圍繞“權”“錢”“情”等因素來尋找解決辦法。有些地方還存在著民眾信訪不信法現(xiàn)象。信訪本是法律之外可起到一定監(jiān)督作用的制度，現(xiàn)在卻淪為部分無理鬧事者的利器。部分村民把矛盾的解決寄托在信訪上面，這嚴重侵害了司法的權威性和公正性?！靶旁L不信法”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”這些民間流傳的俚語也從側面說明民眾對司法權威的忽視。

3.4 基層司法資源供給不足

近年來，雖然我國一直在推行司法體制改革，大力充實基層司法資源，完善基層司法體制，但是我國農(nóng)村地區(qū)司法資源不足這一問題并沒有得到很好地解決。相較于城市，基層司法不管是在人員配置方面，還是在司法制度方面都不夠完善。由于基層專業(yè)司法人員配比少，專業(yè)化程度不高，司法人員在理解法律和運用法律層面存在偏差，不能把國家制定的法與當?shù)貙嶋H情況結合起來，部分司法人員甚至依據(jù)當?shù)仫L俗習慣或村規(guī)民約解決矛盾，未能依法辦事。這不僅損害了法律在村民中的權威地位，而且浪費了基層司法資源。

3.5 法治文化建設相對滯后

有的村莊法制宣傳教育僅限于村內(nèi)的一兩塊宣傳欄，村民根本無法得到教育，存在法制宣傳教育“死角”。還有一些村莊經(jīng)濟基礎薄弱，法制宣傳教育經(jīng)費緊張，宣傳讀本的緊缺、宣傳設備的落后成為制約其法制宣傳的客觀原因。與此同時，個別鄉(xiāng)村法治宣傳不到位，宣傳內(nèi)容表述過于官方化，內(nèi)容不易被當?shù)卮迕窭斫饨邮?。相關部門應多結合基層民眾的實際需求，用通俗易懂的語言宣傳法治文化，避免形式主義的法治宣傳。

4 推進鄉(xiāng)村治理法治化的具體路徑

鄉(xiāng)村治理法治化是確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序、走向繁榮發(fā)展的必由之路。在鄉(xiāng)村治理中，我國要完善鄉(xiāng)村治理法律體系，明晰治理主體法定權責，健全基層司法保障機制，培養(yǎng)良好法治文化環(huán)境，構建自治、法治、德治相結合的新型鄉(xiāng)村治理體系，使廣大村民擁有更多獲得感、滿足感和幸福感。

4.1 完善鄉(xiāng)村治理法律體系

完善的法律體系是鄉(xiāng)村治理法治化的關鍵，有法可依是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化的根本。立法部門應出臺一些關于推進鄉(xiāng)村法治化的法律法規(guī)，并且通過法規(guī)鞏固鄉(xiāng)村治理主體的地位，充分發(fā)揮其作用，使得治理主體在落實工作時能夠充分發(fā)揮自身職能。政府部門應對治理目標、治理手段、治理過程、治理效果等環(huán)節(jié)進行明確規(guī)定，確保鄉(xiāng)村治理的順利開展。同時，立法部門應及時修訂現(xiàn)有的法律內(nèi)容，并去除村規(guī)民約中與法律價值相悖的內(nèi)容規(guī)定。完善鄉(xiāng)村治理法律體系，并不是一味增加關于鄉(xiāng)村治理的法律數(shù)量，而是在充分填補立法空白、改善立法滯后的基礎上，更加關注法律的質(zhì)量［4］。

4.2 明晰治理主體法定權責

首先，鄉(xiāng)村治理應始終堅持在黨的領導下進行?；鶎狱h組織在鄉(xiāng)村社會法治化治理中總攬全局。其次，鄉(xiāng)村治理應始終在政府的組織下進行。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府是國家自上而下行政系統(tǒng)的最底層，也是最接近鄉(xiāng)村的一層，有強大的資源優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，在面對艱巨復雜的鄉(xiāng)村法治化治理任務時要發(fā)揮自身主體作用。最后，鄉(xiāng)村治理要始終依靠農(nóng)民的積極參與。村委會是村民行使自治權利的載體、參與村莊公共事務的組織，是村民自治權利實現(xiàn)的保障。鄉(xiāng)村治理法治化要求充分發(fā)揮村民委員會自治作用，充分尊重村民自治權，同時吸引鄉(xiāng)村精英及各類鄉(xiāng)村社會組織參與鄉(xiāng)村治理活動，使得鄉(xiāng)村治理更加開放、更具活力。

4.3 健全基層司法保障機制

相關部門要健全基層司法保障機制，提高基層司法人員的專業(yè)素質(zhì)，對服務隊伍進行專業(yè)化、正規(guī)化建設，適應農(nóng)民逐漸增強的法律意識；構建人民調(diào)解機構、公證處、法律服務中心、律師事務所等全方位、多層次的法律服務體系，為維護農(nóng)民權利提供全面的服務保障。另外，司法機關辦事效率的提高有助于鄉(xiāng)村基層法律服務的高效化，可用有限的司法成本實現(xiàn)多方面的鄉(xiāng)村司法救濟。與此同時，基層人民檢察院要配合地方政府，在鄉(xiāng)村涉農(nóng)案件處理過程中提供一些便民的司法服務，加大對涉農(nóng)案件的審理力度，提高審理效率；加強對相關工作人員的監(jiān)督管理，確保司法工作的順利完成，保證每位村民的基本權益得到保障。

4.4 營造良好法治文化環(huán)境

鄉(xiāng)村治理法治化的推進和實現(xiàn)離不開文化的熏陶。相關部門應以法治一條街、法治廣場、法治宣傳長廊、法德教育示范點建設為重點，加大普法力度，增強農(nóng)村基層干部法治觀念和法治為民的意識，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，在教育引導干部和村民養(yǎng)成自覺守法習慣上下功夫。目前，農(nóng)村普法的主要任務，既不是單純地把法律文本“送”給農(nóng)民了事，也不是單純地把法律知識“教”給農(nóng)民，而是著重教育引導干部和村民辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，逐步培養(yǎng)其對法治的尊崇和信仰，讓村民成為“主角”。相關部門可通過開展法治知識競賽、放映法治電影、組織法治文藝節(jié)目表演、利用門戶網(wǎng)站進行宣傳等“接地氣”的方式，增強普法工作的吸引力，營造濃厚的鄉(xiāng)村治理法治環(huán)境。

4.5 健全“三治合一”治理體系

“三治合一”是我國鄉(xiāng)村治理重大戰(zhàn)略中提出來的新要求。自治是要在基層環(huán)境中形成自發(fā)的內(nèi)在動力，避免行政化的過度干預，讓村民和村“兩委”充分發(fā)揮自身作用，真正成為鄉(xiāng)村治理的主體。法治是國家立法機關針對鄉(xiāng)村治理出臺國家層面的法律，權力機關充分發(fā)揮制度優(yōu)勢對鄉(xiāng)村進行管理。德治是在自治和法治得到有效治理成果之下，充分發(fā)揮道德層面的作用，形成良好的鄉(xiāng)村治理的環(huán)境［5］。相關部門要健全“三治合一”的治理體系，做到三種治理手段相輔相成，共同作用于我國鄉(xiāng)村治理法治化。

5 結語

全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最廣泛最深厚的基礎在鄉(xiāng)村，最艱巨最繁重的任務依然在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村社會治理實現(xiàn)法治化，有利于為國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化添磚加瓦，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興奠定堅實基礎。