張銳，張瑞華，李夢宇，岳鋒利，相均泳*，寇靜娜

（1.全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織，北京市 西城區(qū) 100031； 2.太原理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山西省 太原市 030024）

0 引言

氣候援助是全球氣候治理的重要內(nèi)容，指“有關(guān)國家或國際組織為應(yīng)對(duì)和適應(yīng)氣候變化而采取的針對(duì)特定國家或地區(qū)的資金、技術(shù)等援助措施”[1]。氣候援助在功能上一般分為“減緩”（mitigation）、“適應(yīng)”（adaptation）兩類，前者旨在直接減少溫室氣體排放，后者為了降低或管控氣候相關(guān)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。最受國際關(guān)注的援助是發(fā)達(dá)國家的氣候資金（climate finance）。1992年通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）指出，發(fā)達(dá)國家締約方（即《公約》附件二國家）有義務(wù)為發(fā)展中國家提供新的、額外的、充足的、可預(yù)期的資金；在2009年哥本哈根氣候大會(huì)上，發(fā)達(dá)國家群體承諾在2020年之前，每年向發(fā)展中國家至少提供1000億美元資金。氣候資金根據(jù)來源不同分為官方資金和社會(huì)資金，前者是一國政府的財(cái)政撥款，表現(xiàn)為雙邊捐款、開發(fā)銀行的貸款、優(yōu)惠貸款的利息補(bǔ)貼、多邊融資倡議的注資等，后者是來自私營部門、商業(yè)銀行的資金，通過投資或貸款的形式，流向受援國具有商業(yè)價(jià)值的氣候友好型項(xiàng)目。

在全球努力實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的背景下，發(fā)達(dá)國家的氣候援助取得哪些顯著進(jìn)展？存在哪些突出問題？本文將嘗試對(duì)這一議題進(jìn)行探討。

1 背景：全球碳中和趨勢

碳中和是一種氣候治理后的零碳排放狀態(tài)，指“一個(gè)國家領(lǐng)域內(nèi)的溫室氣體排放與大自然所吸收的溫室氣體相平衡”[2]，進(jìn)而促進(jìn)全球溫控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。碳中和是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、技術(shù)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)的共同演進(jìn)與集體變革。由于全球70%以上的溫室氣體排放來自能源系統(tǒng)，碳中和行動(dòng)的核心是能源部門的脫碳，即實(shí)現(xiàn)清潔能源對(duì)化石能源的歷史性替代。

國際社會(huì)對(duì)碳中和的承諾經(jīng)歷了一個(gè)從少數(shù)到多數(shù)的過程。2017年12月，僅有21個(gè)國家在“同一個(gè)地球”峰會(huì)上簽署《碳中和聯(lián)盟聲明》，作出了21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)零碳排放的承諾。在2019年9月聯(lián)合國氣候行動(dòng)峰會(huì)上，66個(gè)國家宣布了碳中和目標(biāo)。2019年12月，歐盟正式提出2050年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，部分成員國提出了本國更早實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的承諾（如德國為2045年，冰島和奧地利為2040年）[3]。2020年下半年，一些經(jīng)濟(jì)大國（包括中國、日本、韓國、南非、加拿大等）相繼作出官方承諾。2020年12月舉辦的氣候雄心峰會(huì)新增24個(gè)提出目標(biāo)的國家。2021年1月，拜登就任美國總統(tǒng)，迅速宣布美國重返《巴黎協(xié)定》，提出“2035年實(shí)現(xiàn)無碳電力部門、2050年碳中和”的目標(biāo)。截至2021年6月，全球碳中和陣營已達(dá)到130余個(gè)國家的規(guī)模，占全球碳排放總量的70%以上。當(dāng)前，國際社會(huì)已對(duì)碳中和路徑下的綠色轉(zhuǎn)型凝聚起強(qiáng)大共識(shí)，全球氣候治理正式進(jìn)入碳中和時(shí)代。發(fā)達(dá)國家普遍將碳中和視為新技術(shù)革命背景下?lián)屨及l(fā)展先機(jī)的重要議題，及時(shí)制定了詳細(xì)的發(fā)展戰(zhàn)略和配套措施，布局相關(guān)對(duì)外戰(zhàn)略。在國際關(guān)系層面，碳中和正在“通過重新定義和配置能源、資源、貿(mào)易通道、生態(tài)環(huán)境等一系列地理因素，形成不同于以往的國際合作和競爭場面”[4]。

在追求碳中和成為全球集體行動(dòng)的背景下，氣候援助的必要性與價(jià)值更加凸顯。首先，發(fā)展中國家群體已經(jīng)成為全球碳排放的主力。根據(jù)Enerdata的統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國家溫室氣體排放量占全球總量的比例從1990年的45%上升到2017年的66%，這期間的年均增長率為2.8%，2000年以后的年均增長率為3.3%[5]。國際能源署 （IEA）的預(yù)測顯示，在現(xiàn)有政策情景下，發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體的碳排放預(yù)計(jì)在未來20年將增長 50億t，而發(fā)達(dá)國家的碳排放預(yù)計(jì)將下降20億t[6]。如果不能有效控制全球南方國家的碳排放增長趨勢，發(fā)達(dá)國家的氣候目標(biāo)及其本土的減碳努力都是徒勞的。氣候援助有利于發(fā)達(dá)國家傳播綠色低碳理念，引導(dǎo)發(fā)展中國家群體積極履行碳中和承諾，減少一些欠發(fā)達(dá)國家容易出現(xiàn)的行動(dòng)懈怠與能力不足等現(xiàn)象。其次，美國、英國、德國、法國等國正在尋求碳中和時(shí)代的全球權(quán)勢地位，展現(xiàn)引領(lǐng)全球綠色轉(zhuǎn)型的領(lǐng)導(dǎo)意圖。氣候援助作為擴(kuò)展對(duì)外影響力的政策工具，是設(shè)置治理議程、穩(wěn)固談判聯(lián)盟、構(gòu)建國際秩序的必要依托。例如，法國長期將對(duì)外援助的重點(diǎn)放在非洲法語國家，但近年試圖通過氣候援助，加強(qiáng)與非法語國家（尤其是南非、尼日利亞等區(qū)域大國）的聯(lián)系，形成更具覆蓋性的對(duì)非戰(zhàn)略。再如，一些發(fā)達(dá)國家在援助項(xiàng)目中會(huì)針對(duì)“氣候公約”談判中的技術(shù)和政策問題為受援國的談判代表提供所謂的“科學(xué)建議”，這類援助項(xiàng)目往往潛移默化地使受援國形成一些援助國期望的特定立場。最后，發(fā)達(dá)國家試圖通過氣候援助，推動(dòng)本國低碳環(huán)保產(chǎn)業(yè)開拓海外市場，或抓緊塑造于己有利的跨國產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈。現(xiàn)有實(shí)踐顯示，德國的氣候援助為該國成功出口清潔能源技術(shù)創(chuàng)造了有利條件，促進(jìn)其技術(shù)在欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的廣泛擴(kuò)散，同時(shí)對(duì)其他技術(shù)出口國構(gòu)成了競爭挑戰(zhàn)[7]。

2 發(fā)達(dá)國家的氣候援助進(jìn)展

2.1 發(fā)達(dá)國家氣候援助的基本態(tài)勢

以氣候資金為指標(biāo)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）2020年6月的統(tǒng)計(jì)，2018年發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供和動(dòng)員的資金總額達(dá)到789億美元（見圖1），升至歷史最高水平，其中，官方資金達(dá)622億美元，占78.8%[8]。在2018年的氣候資金中，70%用于減緩，21%用于適應(yīng)，9%聲明為兼具兩者。從趨勢上看，發(fā)達(dá)國家的援助力度整體呈現(xiàn)上升趨勢，但始終與2020年1000億美元的目標(biāo)存在較大差距。2021年7月，聯(lián)合國秘書長古特雷斯、UNFCCC執(zhí)行秘書埃斯皮諾薩（Patricia Espinosa）均表示發(fā)達(dá)國家未能履行10年前做出的承諾。

2.2 新背景下發(fā)達(dá)國家氣候援助的實(shí)踐

圖1 發(fā)達(dá)國家向發(fā)展中國家提供和動(dòng)員的氣候資金Fig.1 Climate finance provided and mobilized by developed countries for developing countries

近年來，發(fā)達(dá)國家基于碳中和的全球愿景，開始加強(qiáng)氣候援助的政策力度，在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)了一系列積極進(jìn)展，也顯示全球氣候治理在后《巴黎協(xié)定》時(shí)代的重構(gòu)與創(chuàng)新。

2.2.1 擴(kuò)大資金規(guī)模

氣候資金規(guī)模是檢驗(yàn)發(fā)達(dá)國家是否承擔(dān)國際責(zé)任、落實(shí)氣候雄心的主要指標(biāo)。在碳中和背景下，主要發(fā)達(dá)國家更新氣候資金的承諾數(shù)額，尤其提高官方資金的數(shù)額。

2021年4月，美國拜登政府在其“2022財(cái)年聯(lián)邦外交和對(duì)外援助預(yù)算”中，專門撥款25億美元用于全球氣候治理，這一數(shù)額為上一財(cái)年預(yù)算的4倍多。其中，12億美元注資綠色氣候基金（Green Climate Fund），4億美元用于面向發(fā)展中國家的雙邊援助，其他資金用于其他多邊融資倡議。同月，拜登在“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”上提出，到2024年實(shí)現(xiàn)氣候資金的規(guī)模翻倍，官方資金的預(yù)算規(guī)模將達(dá)到57億美元。英國政府于2019年底宣布將氣候援助的支出增加1倍，即2016—2019財(cái)年的總支出為58億英鎊，2021—2026財(cái)年的總支出至少在116億英鎊以上。德國政府于2021年初宣布了氣候官方資金的增長計(jì)劃，從2020財(cái)年的40億美元增長到2025財(cái)年的60億美元。在2021年6月的七國集團(tuán) （G7）峰會(huì)上，日本宣布該國2021—2025年的氣候資金貢獻(xiàn)預(yù)計(jì)為590億美元，超過現(xiàn)有水平；加拿大宣布將其氣候資金承諾增加1倍，未來5年的總額達(dá)到53億美元。

2.2.2 推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型與電力互聯(lián)

鑒于能源系統(tǒng)脫碳是應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)的核心，發(fā)達(dá)國家將氣候援助的重點(diǎn)放在了廣泛的能源轉(zhuǎn)型與電力互聯(lián)議題，提出了一些著眼區(qū)域、服務(wù)系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型、資金規(guī)模較大的發(fā)展合作計(jì)劃。

美國國際開發(fā)署（USAID）實(shí)施“擴(kuò)大可再生能源”（Scaling Up Renewable Energy）計(jì)劃，預(yù)計(jì)在 5年內(nèi)為18個(gè)低收入國家提供2970萬美元的資金，幫助受援國加強(qiáng)新能源開發(fā)、建立有利于可再生能源消納的電力市場、促進(jìn)電網(wǎng)升級(jí)等。例如，該計(jì)劃已幫助哥倫比亞建立可再生能源的拍賣機(jī)制，幫助哥倫比亞政府批準(zhǔn)近1.4 GW的風(fēng)能和太陽能項(xiàng)目，吸引約13億美元的私人投資。法國與印度共同創(chuàng)建了國際太陽能聯(lián)盟（International Solar Alliance，ISA），重點(diǎn)面向太陽能資源稟賦較好的發(fā)展中國家。截至2020年，法國已向該組織提供了10億歐元的資金支持，正在實(shí)施多個(gè)具體的援助行動(dòng)，如為非洲50 MW以下的光伏項(xiàng)目提供總額為5000萬歐元的金融擔(dān)保工具，為ISA成員國可再生能源農(nóng)場項(xiàng)目提供5000萬歐元的貸款資金，為多哥、馬里、貝寧等6個(gè)西非國家建立統(tǒng)一的太陽能投資促進(jìn)和項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制等。由非盟提出的非洲可再生能源倡議（Africa Renewable Energy Initiative，AREI）獲得了法國、德國、荷蘭等國與歐盟的資金支持，其目標(biāo)是在2030年前幫助非洲國家新增30 GW的可再生能源裝機(jī)。截至2020年初，援助方已通過該機(jī)制向非洲國家提供59.7億歐元的資金，重點(diǎn)支持大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。例如，法國為喀麥隆的納赫蒂加爾水電站提供了1.5億歐元融資支持，該項(xiàng)目建成后預(yù)計(jì)提供喀麥隆30%的電力。日本政府于2021年6月宣布將為亞洲國家的能源轉(zhuǎn)型提供100億美元的援助，目標(biāo)對(duì)象包括可再生能源、節(jié)能與從燃煤發(fā)電轉(zhuǎn)換為燃?xì)獍l(fā)電的項(xiàng)目。

運(yùn)用氣候援助促進(jìn)發(fā)展中國家的電網(wǎng)建設(shè)和跨國電力互聯(lián)，成為發(fā)達(dá)國家塑造全球與區(qū)域能源秩序的“先手棋”。法國側(cè)重幫助發(fā)展中國家提升可再生能源并網(wǎng)的技術(shù)能力，近期向坦桑尼亞、孟加拉國等國提供相關(guān)貸款或電網(wǎng)援建項(xiàng)目。德國在西非經(jīng)濟(jì)共同體實(shí)施“氣候友好型電力市場”援助方案，面向區(qū)域15個(gè)國家提供技術(shù)援助和資金，促進(jìn)建設(shè)區(qū)域多邊電網(wǎng)。美國正在執(zhí)行“亞洲以能源促進(jìn)發(fā)展與增長”（Asia EDGE）計(jì)劃，其行動(dòng)重點(diǎn)之一是加強(qiáng)東南亞、南亞的電力市場一體化。USAID結(jié)合部分國家的電力外送需求，幫助其搭建跨國電網(wǎng)的法律和監(jiān)管框架，協(xié)助制定規(guī)劃方案。例如，USAID曾發(fā)布《連接南亞、緬甸和東南亞，促進(jìn)跨境電力貿(mào)易》的研究報(bào)告，提供給印度、緬甸等國政府參考，主張建立所謂印太區(qū)域的區(qū)域電網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)緬甸、老撾豐富水能在東西方向上的遠(yuǎn)距離配置，同時(shí)也試圖將中國排除出區(qū)域電力一體化的進(jìn)程。上文提到的AREI倡議在歐洲國家的引導(dǎo)下，高度關(guān)注非洲跨國電力互聯(lián)趨勢，目前重點(diǎn)資助2個(gè)跨國電網(wǎng)，分別是“加納—科特迪瓦—布基納法索”跨境主干電網(wǎng)項(xiàng)目、“喀麥隆—乍得”跨境主干電網(wǎng)項(xiàng)目。發(fā)達(dá)國家采取這些舉措的原因在于電網(wǎng)在碳中和時(shí)代的戰(zhàn)略價(jià)值，即大型電網(wǎng)項(xiàng)目既有利于解決清潔能源大規(guī)模開發(fā)后的消納問題，提升國家間的相互依賴，構(gòu)建區(qū)域乃至洲際的電力共同體，也激發(fā)各國對(duì)地緣政治經(jīng)濟(jì)利益的追求，尋求提升自身在全球電力互聯(lián)進(jìn)程中的話語權(quán)與主動(dòng)性[9-10]。

此外，近期的一個(gè)重點(diǎn)是發(fā)達(dá)國家群體開始倡導(dǎo)停止對(duì)發(fā)展中國家煤電項(xiàng)目的官方融資，并為發(fā)展中國家棄用煤電提供幫助。2021年G7領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)達(dá)成的公報(bào)表示[11]：“（七國）承諾采取具體步驟，到2021年底徹底停止對(duì)無減排的國際煤電項(xiàng)目提供新的政府直接支持，包括政府開發(fā)援助、出口融資、投資、金融和貿(mào)易促進(jìn)在內(nèi)的各種渠道?！睘榱伺浜线@一進(jìn)程，美國、英國、德國、加拿大承諾將向氣候投資基金（Climate Investment Fund）提供最多可達(dá)20億美元的資金，促進(jìn)發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)發(fā)電領(lǐng)域的清潔替代。英國出資支持“棄用煤炭發(fā)電聯(lián)盟”（The Powering Cast Coal Alliance）對(duì)發(fā)展中國家的能力培養(yǎng)活動(dòng)，并作為2021年聯(lián)合國氣候變化大會(huì)（COP26）的主席國，正在推動(dòng)在會(huì)議舉辦期間達(dá)成“停止對(duì)煤電項(xiàng)目進(jìn)行跨境融資”的國際協(xié)議。

2.2.3 開展氣候安全治理

氣候安全治理是氣候治理的一個(gè)分支內(nèi)容，指“國際關(guān)系行為體以超越傳統(tǒng)國家政治界線的方式進(jìn)行合作，識(shí)別、應(yīng)對(duì)和防范由氣候變化引發(fā)或加強(qiáng)的安全風(fēng)險(xiǎn)”[12]。具體風(fēng)險(xiǎn)包括國際或族群沖突、資源爭端、糧食危機(jī)、大規(guī)模流離失所、疾病擴(kuò)散、海洋邊界變動(dòng)等。不少發(fā)達(dá)國家認(rèn)為有必要強(qiáng)化相關(guān)跨國治理，尤其將氣候監(jiān)控手段與沖突預(yù)防工作相結(jié)合、將氣候適應(yīng)性策略與維持和平行動(dòng)相結(jié)合。

英國通過“風(fēng)險(xiǎn)知情的早期行動(dòng)伙伴關(guān)系”提供8500萬歐元資金，幫助發(fā)展中國家建立針對(duì)極端天氣的預(yù)警系統(tǒng)，制定詳細(xì)的自然災(zāi)害行動(dòng)預(yù)案。德國于2019年6月設(shè)立了“柏林氣候和安全會(huì)議”機(jī)制，為各國決策者搭建專門的政策交流平臺(tái)，呼吁各國將氣候安全風(fēng)險(xiǎn)作為全球治理政策的重點(diǎn)。在2020年的第二次會(huì)議上，德國宣布將建設(shè)“全球氣候安全風(fēng)險(xiǎn)前瞻性評(píng)估系統(tǒng)”，為聯(lián)合國和缺乏氣候監(jiān)測能力的國家提供信息參考。另外，德國政府還為聯(lián)合國駐索馬里特派團(tuán)出資聘請(qǐng)了一位環(huán)境顧問，提供氣候安全 風(fēng)險(xiǎn)方面的建議，這一嘗試有望在更多聯(lián)合國維和行動(dòng)中推廣。法國出資實(shí)施了“穩(wěn)定薩赫勒五國邊境地區(qū)緊急方案”的計(jì)劃，幫助布基納法索、乍得、馬里、毛里塔尼亞和尼日爾的邊境居民適應(yīng)日益干旱的自然條件，建立可持續(xù)的糧食保障能力與包容性的農(nóng)牧民關(guān)系，預(yù)防與自然資源有關(guān)的跨境沖突。澳大利亞針對(duì)太平洋島國面臨的生存危機(jī)，設(shè)置了多個(gè)多邊氣候合作計(jì)劃，包括“太平洋復(fù)原力發(fā)展治理計(jì)劃”“太平洋氣候伙伴關(guān)系”“太平洋可持續(xù)發(fā)展治理計(jì)劃”等。

美國于2021上半年迅速加入或升級(jí)三組氣候安全治理相關(guān)的多邊合作關(guān)系，分別是“保障復(fù)原力全球伙伴關(guān)系”“風(fēng)險(xiǎn)知情的早期行動(dòng)伙伴關(guān)系”“全球減災(zāi)和復(fù)原融資機(jī)制”。USAID表示美國將通過這些機(jī)制向“氣候脆弱”國家進(jìn)行額外捐款，幫助它們預(yù)測和緩解與氣候相關(guān)的災(zāi)害。另外，拜登于2021年2月要求美國國務(wù)院、USAID、國家情報(bào)體系向其提交一份關(guān)于氣候難民的報(bào)告，重點(diǎn)關(guān)注氣候變化在世界范圍引起的強(qiáng)迫移民、流離失所問題，要求提出美國對(duì)外援助緩解此類問題的方案。

2.2.4 加強(qiáng)性別關(guān)懷

氣候變化在一些發(fā)展中國家加劇了性別不平等現(xiàn)象，使不少女性需要承擔(dān)更多維持家庭生計(jì)的任務(wù)。對(duì)此，法國學(xué)者奧波尼提出過著名的“生態(tài)女性主義”，他指出女性在生理、心理、性格以及所承擔(dān)的社會(huì)角色等方面的特征，使得其在生態(tài)文明建設(shè)中能夠發(fā)揮獨(dú)特而積極的作用[13]。但在不少發(fā)展中國家，女性在生態(tài)環(huán)境方面的決策地位與男性相比偏低，她們較少參與到各種關(guān)于自然資源和環(huán)境管理、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)和恢復(fù)的政策制定與實(shí)施中，往往處于無關(guān)緊要的地位。

為了推動(dòng)女性在生態(tài)責(zé)任、生態(tài)義務(wù)等方面的平等，發(fā)達(dá)國家開始重視氣候援助在性別平等事業(yè)上的積極作用，并嘗試通過此類援助增強(qiáng)女性參與政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力。法國開發(fā)署提出“增強(qiáng)發(fā)展援助中性別與氣候的關(guān)系”，提升女性對(duì)氣候變化的敏感意識(shí)與適應(yīng)本領(lǐng)，如為多米尼加提供了160萬歐元贈(zèng)款和2000萬歐元的貸款，專門用于促進(jìn)該國婦女開展適應(yīng)氣候變化的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。加拿大國際開發(fā)署把氣候援助納入“女性主義國際援助政策框架”，提出該國的援助行動(dòng)關(guān)注三個(gè)議題：一是支持女性在氣候治理決策中的參與，二是促進(jìn)受援國扶持女性的適應(yīng)能力，三是創(chuàng)造女性在可再生能源產(chǎn)業(yè)中的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)機(jī)會(huì)。例如，在柬埔寨通過廣泛建設(shè)蓄水池和社區(qū)池塘，幫助農(nóng)村婦女獲取生活用水和從事氣候變化適應(yīng)性農(nóng)業(yè)。澳大利亞在斐濟(jì)等太平洋島國建立了“婦女氣候觀察網(wǎng)絡(luò)”，鼓勵(lì)農(nóng)村女性兼職參與氣候記錄和預(yù)報(bào)工作，提供“婦女參與氣候變化談判”的培訓(xùn)項(xiàng)目，動(dòng)員這些國家的女性代表在國際治理場合表達(dá)本國立場?？梢?，只有轉(zhuǎn)變男性主導(dǎo)型的生態(tài)治理方式，讓女性有更多機(jī)會(huì)參與到具體的生態(tài)實(shí)踐過程，才能最終實(shí)現(xiàn)性別和諧的生態(tài)治理方式。

3 發(fā)達(dá)國家氣候援助的問題

發(fā)達(dá)國家的氣候援助盡管取得積極進(jìn)展，但也存在突出的問題，直接制約全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力，也無法有效加速發(fā)展中國家的碳中和進(jìn)程。

3.1 行動(dòng)缺乏必要力度

發(fā)達(dá)國家的氣候援助仍未達(dá)到其承諾的資金規(guī)模，也遠(yuǎn)未盡到它們所應(yīng)承擔(dān)的氣候治理責(zé)任和國際道義。在2021年G7峰會(huì)上，七國領(lǐng)導(dǎo)人將本應(yīng)在2020年達(dá)到的“1000億美元”氣候資金目標(biāo)延后至2025年，而且沒有提出具體的時(shí)間表或行動(dòng)計(jì)劃，也沒有國家認(rèn)領(lǐng)本國在這1000億美元中的貢獻(xiàn)份額。COP26主席阿洛克·夏爾馬（Alok Sharma）表示：“發(fā)達(dá)國家可以在一夜之間投資數(shù)萬億美元來應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，而它們向發(fā)展中國家承諾的1000億美元始終沒有著落。”即使一些國家適度提高了氣候資金的預(yù)算，但也嚴(yán)重缺乏貢獻(xiàn)的誠意和可預(yù)見性。以美國為例，拜登政府提出的2024年氣候資金目標(biāo)（57億美元）僅占2020年美國GDP的0.03%，而1948年的馬歇爾計(jì)劃占到美國當(dāng)年GDP的4.3%；57億美元的規(guī)模與2020年美聯(lián)儲(chǔ)發(fā)行的3萬億美元量化寬松資金、美國1750億美元的武器出口年收入相比更是九牛一毛[14]。再如，盡管德國政府提出了未來5年氣候資金的增長目標(biāo)，但沒有擬定具體的資金支出計(jì)劃，考慮到默克爾卸任、德國政壇變動(dòng)，目前的目標(biāo)存在修改乃至放棄的可能。

而且，令人擔(dān)憂的是，由于全球新冠疫情的持續(xù)傳播，多數(shù)發(fā)達(dá)國家面臨財(cái)政支出緊張、財(cái)政赤字?jǐn)U大的困難，進(jìn)而影響包括氣候援助在內(nèi)的對(duì)外援助事業(yè)。例如，英國政府于2020年11月宣布，鑒于疫情導(dǎo)致該國公共財(cái)政出現(xiàn)近4000億英鎊的缺口，將2021財(cái)年的海外援助預(yù)算從占國民總收入（GNI）的0.7%下調(diào)至0.5%，這意味著近40億英鎊資金的削減；瑞典政府將2021年對(duì)外援助預(yù)算定為523億瑞典克朗（約合51.2億歐元），比上年降低了9%。

3.2 內(nèi)涵界定缺乏規(guī)范

長期以來，國際社會(huì)對(duì)氣候援助、國際氣候資金的內(nèi)涵界定始終不明確、不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致部分發(fā)達(dá)國家運(yùn)用寬松標(biāo)準(zhǔn)，將各種與氣候治理事務(wù)無關(guān)或關(guān)聯(lián)性低的援助都?xì)w類為“氣候援助”，試圖蒙混過關(guān)、夸大自身貢獻(xiàn)。一些國家在向UNFCCC融資問題常設(shè)委員會(huì)申報(bào)援助金額時(shí)，甚至不嚴(yán)格區(qū)分氣候資金與一般國際發(fā)展合作資金。非政府組織“國際關(guān)懷”（Care International）評(píng)估了OECD成員國和歐盟等西方多邊機(jī)構(gòu)2018年聲明的、旨在適應(yīng)用途的氣候資金，總額達(dá)到61億美元，涉及111個(gè)援助項(xiàng)目，但在該組織逐一進(jìn)行評(píng)估后，發(fā)現(xiàn)至少25億美元與氣候治理行動(dòng)無關(guān)。日本將援助越南的橋梁、高速公路項(xiàng)目歸類為氣候援助；法國把捐贈(zèng)給菲律賓政府、用于行政能力建設(shè)的9300萬美元?dú)w為氣候援助，但其中只有5%的預(yù)算專門用于氣候適應(yīng)行動(dòng)[15]。

同樣由于援助的標(biāo)準(zhǔn)缺乏權(quán)威規(guī)范，一些援助行動(dòng)表現(xiàn)出發(fā)達(dá)國家的單邊主義傾向，甚至出現(xiàn)以應(yīng)對(duì)氣候?yàn)槊?、惡化他國生態(tài)的情況。德國政府在納米比亞的一個(gè)氣候援助項(xiàng)目為“灌木控制與生物質(zhì)能”，計(jì)劃收割該國3000萬hm2的天然灌木，然后將木材出口德國進(jìn)行生物質(zhì)發(fā)電。這個(gè)項(xiàng)目遭遇納米比亞乃至德國多個(gè)環(huán)保組織的抵制，一是因?yàn)閷⒛静淖鳛殡娏θ剂媳旧泶嬗袪幾h，二是因?yàn)檫@一舉措的本質(zhì)是損耗非洲國家的碳匯資源來滿足發(fā)達(dá)國家的“清潔供電”，很可能對(duì)納米比亞的氣候變化、生態(tài)環(huán)境、生物多樣性造成負(fù)面影響。

3.3 貸款比例過高

部分發(fā)達(dá)國家的氣候資金以貸款為主要形式，表現(xiàn)出它們并不愿意通過贈(zèng)款的形式，為發(fā)展中國家的氣候治理承擔(dān)更多成本。非政府組織樂施會(huì)（Oxfam）統(tǒng)計(jì)了13個(gè)發(fā)達(dá)國家和歐盟2017—2018年對(duì)外的氣候官方資金（2年合計(jì)1190億美元），發(fā)現(xiàn)總額的79%（即940億美元）都是以貸款的形式提供，貸款資金的一半未給予優(yōu)惠利率。在這2年，日本96%的雙邊官方氣候資金為貸款，法國、德國、西班牙和加拿大的貸款比例也分別達(dá)到90.3%、63.6%、63.0%、61.8%[16]。當(dāng)前，不少發(fā)展中國家已經(jīng)承擔(dān)很多不可持續(xù)的債務(wù)，貸款形式的氣候資金會(huì)加重它們的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致資金更多流向應(yīng)對(duì)短期挑戰(zhàn)的項(xiàng)目、避開著眼長遠(yuǎn)的項(xiàng)目。在拜登政府組織的“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”上，安提瓜和巴布達(dá)總理賈斯頓·布朗（Gaston Browne）代表37個(gè)小島國呼吁發(fā)達(dá)國家提高捐款比例，指出“為了重建和從氣候變化引起的自然災(zāi)害中恢復(fù)過來，小國的債務(wù)已升至不可持續(xù)的水平”。

3.4 資金流向不平衡

發(fā)達(dá)國家的氣候資金大比例流向了“減緩”任務(wù)。據(jù)氣候政策倡議組織（Climate Policy Institute）對(duì)2017—2018年發(fā)達(dá)國家雙邊氣候資金的評(píng)估，用于減緩項(xiàng)目的資金占比高達(dá)93%，用于適應(yīng)項(xiàng)目的資金僅為5%，兼具兩者目的的項(xiàng)目資金為2%[17]。根據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，在2019年氣候雙邊援助中，澳大利亞、加拿大僅有1.2%、1.5%的資金專門用于適應(yīng)項(xiàng)目，德國、法國在適應(yīng)項(xiàng)目上的援助較多，但比例也僅為35.1%、27.9%，仍大幅落后于對(duì)減緩項(xiàng)目的資助。而且，發(fā)達(dá)國家開始傾向于將氣候援助資金標(biāo)注為兼顧減緩與適應(yīng)、不做嚴(yán)格區(qū)分，實(shí)則規(guī)避自身在資金平衡上的責(zé)任。

發(fā)達(dá)國家在資金用途上的厚此薄彼主要因?yàn)闇p緩型項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益便于計(jì)算，見效較快，發(fā)放貸款的資金安全性更高。而適應(yīng)型項(xiàng)目主要著眼氣候變化產(chǎn)生的負(fù)面影響，增強(qiáng)人群對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害的防范能力，多數(shù)項(xiàng)目（如氣候監(jiān)測系統(tǒng)、災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)、災(zāi)民應(yīng)急安置預(yù)案、干旱地區(qū)的集水儲(chǔ)水項(xiàng)目、防洪或海岸堤壩等）具有較強(qiáng)的公益色彩和公共產(chǎn)品屬性，不易產(chǎn)生有利可圖的現(xiàn)金流。換言之，部分發(fā)達(dá)國家還是用一種功利的甚至商業(yè)思維的觀念在實(shí)施援助。面對(duì)這種情況，聯(lián)合國和發(fā)展中國家群體一直呼吁用于適應(yīng)用途的氣候資金至關(guān)重要，發(fā)達(dá)國家應(yīng)盡早實(shí)現(xiàn)兩類資金的平均分配，切實(shí)增強(qiáng)發(fā)展中國家應(yīng)對(duì)災(zāi)害的預(yù)防能力與復(fù)原能力。

發(fā)達(dá)國家在氣候援助上的問題反映了當(dāng)今全球氣候治理不平等、不充分、不均衡的現(xiàn)實(shí)，它們?cè)谠系牟回?fù)責(zé)任凸顯了碳中和時(shí)代國際政治的路徑依賴，即發(fā)達(dá)國家試圖以較少的甚至有利可圖的成本，繼續(xù)把持治理話語、治理議題和治理進(jìn)程的主導(dǎo)權(quán)，服務(wù)自身的國家利益，“雛形初現(xiàn)的世界主義生態(tài)考量很容易被強(qiáng)大得多的傳統(tǒng)政治思維與運(yùn)作所裹挾、肢解或綁架”[18]，氣候援助的初衷、價(jià)值也很容易被目前這些負(fù)面行為所扭曲或折損。

4 總結(jié)

在碳中和的時(shí)代背景下，發(fā)達(dá)國家意識(shí)到它們目前在氣候治理領(lǐng)域存在的領(lǐng)導(dǎo)力赤字，更積極尋求全球發(fā)展格局、治理格局的主導(dǎo)權(quán)，更有意識(shí)地運(yùn)用氣候援助作為對(duì)外政策工具。本文業(yè)已呈現(xiàn)發(fā)達(dá)國家氣候援助出現(xiàn)的新動(dòng)向，包括強(qiáng)化援助的力度、可及性與均衡性，嘗試引導(dǎo)發(fā)展中國家能源轉(zhuǎn)型與電力互聯(lián)的戰(zhàn)略方向，推動(dòng)氣候治理與傳統(tǒng)安全治理相結(jié)合，通過上述手段，持續(xù)開展資源、環(huán)境與國際政治相互耦合的“領(lǐng)域塑造”（territorial shape），其中的地緣政治色彩、權(quán)勢競逐意識(shí)比以往更為強(qiáng)烈。同時(shí)，發(fā)達(dá)國家的氣候援助存在一系列顯著問題，其實(shí)質(zhì)在于它們?cè)噲D推卸自身在全球氣候治理上的責(zé)任，不愿在平等的基礎(chǔ)上與發(fā)展中國家真誠對(duì)話，不愿為氣候援助塑造更加系統(tǒng)、更具效力的國際規(guī)范，回避建構(gòu)強(qiáng)制性的出資分?jǐn)倷C(jī)制，有時(shí)存在一種狹隘的利己思維，即把氣候援助看作是拓展政治或商業(yè)利益的生意。從目前情況看，全球碳中和趨勢尚未扭轉(zhuǎn)發(fā)達(dá)國家的上述消極立場。這些問題如不改善，將會(huì)直接影響全球應(yīng)對(duì)氣候變化、推進(jìn)碳中和的集體努力，打擊廣大發(fā)展中國家參與治理、承擔(dān)治理成本的積極性，不利于氣候脆弱國家形成穩(wěn)定的、有韌性的減緩適應(yīng)能力。

中國目前正在推進(jìn)南南氣候合作，秉持“授人以漁”理念，通過多種形式的務(wù)實(shí)合作，盡己所能幫助發(fā)展中國家提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力。習(xí)近平主席在2021年4月的“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”上指出，“從非洲的氣候遙感衛(wèi)星，到東南亞的低碳示范區(qū)，再到小島國的節(jié)能燈，中國應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作成果看得見、摸得著、有實(shí)效”。隨著全球碳中和進(jìn)程的加速，中國的國際氣候合作需要與時(shí)俱進(jìn)，更加重視戰(zhàn)略布局與系統(tǒng)治理，從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐中，可以得出以下行動(dòng)建議。

一是充分為發(fā)展中國家群體代言，利用各種國際治理場合，敦促發(fā)達(dá)國家履行責(zé)任，氣候資金應(yīng)以公共資金為主、以捐款為主，附帶更少條件和更合理的聯(lián)合融資要求，實(shí)現(xiàn)減緩目標(biāo)與適應(yīng)目標(biāo)的平衡施力。

二是推動(dòng)構(gòu)建國際氣候援助的規(guī)范體系，確定國際公認(rèn)的氣候資金定義及相關(guān)核算方法，對(duì)發(fā)達(dá)國家履行其1000億美元的資金承諾開展聯(lián)合國框架下的有效督導(dǎo)。

三是立足中國能源電力的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與技術(shù)優(yōu)勢，推動(dòng)南南氣候合作與全球能源互聯(lián)網(wǎng)相互支撐、協(xié)同推進(jìn)。以“智能電網(wǎng)+特高壓電網(wǎng)+清潔能源”為重點(diǎn)，綜合運(yùn)用項(xiàng)目援建、無息或優(yōu)惠貸款、能力培養(yǎng)、技術(shù)合作等手段，幫助發(fā)展中國家加速實(shí)現(xiàn)能源系統(tǒng)脫碳與能源供給保障的雙重目標(biāo)，為全球碳中和進(jìn)程提供技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)高效、現(xiàn)實(shí)可行、易于推廣的中國方案。

四是借鑒發(fā)達(dá)國家在氣候安全治理、性別關(guān)懷等方面的創(chuàng)新，在中國氣候援助中及時(shí)采納有效做法，按照標(biāo)本兼治的思路，以綠色包容發(fā)展促進(jìn)相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的根本性化解。