汪萬發(fā),張彥著

（1.中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，北京市 海淀區(qū) 100872；2.生態(tài)環(huán)境部對外合作與交流中心，北京市 西城區(qū) 100035）

0 引言

聯(lián)合國秘書長古特雷斯在2021年4月的領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上指出，氣候危機已經(jīng)到了刻不容緩的地步，呼吁各國立即采取多項應(yīng)對措施，組建一個21世紀中葉達成碳中和的全球聯(lián)盟，國家、城市、企業(yè)和行業(yè)都應(yīng)參與[1]。日益復(fù)合的全球治理秩序要求全球和區(qū)域性機構(gòu)之間，以及公共、私人團體和市民社會等主體之間展開更緊密的合作[2]。目前來看，次國家行為體層面的碳中和規(guī)劃、實踐方興未艾，全球碳中和進程有望形成“超國家行為體（主要是國際組織和國際非政府組織）—國家（主要是中央政府）—次國家行為體（主要是城市、企業(yè)）”良好互動、協(xié)同共進的局面。聯(lián)合國預(yù)計，到2050年，世界人口將有68%是城市居民，城市居民人數(shù)將達到67億[3]。城市作為經(jīng)濟中心、人口中心、治理中心和國際交流中心，也是氣候變化的主要利益攸關(guān)方?！哆~向2030年的城市：為所有人建設(shè)零排放、韌性的地球》報告指出，93%的城市面臨重大氣候風險[4]。城市對全球氣候治理的影響具有雙重性，城市既是二氧化碳的主要排放源，也是碳中和的主陣地和治理抓手。正如聯(lián)合國秘書長在2019年世界市長峰會所指出的，城市有著巨大的氣候足跡，消耗了世界三分之二以上的能源，占全球二氧化碳排放量的70%以上；同時，城市普遍有著不同形式、不同程度的氣候治理目標，處于可持續(xù)發(fā)展的前沿[5]。此外，城市也是全球的經(jīng)濟引擎，產(chǎn)生了全球近80%的GDP，這些因素使城市脫碳成為全球優(yōu)先事項[6]。

當前全球氣候治理主體的內(nèi)涵和外延持續(xù)變化，全球氣候治理主體走向共同體化，并且正在形成一種新的規(guī)范[7]。在國家的總體碳中和布局下，在以聯(lián)合國為主的國際組織的道義和全球氣候治理理念號召下，在企業(yè)、智庫、非政府組織和社會組織等廣泛參與下，城市在低碳發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型方面正發(fā)揮越來越大的作用。本文提及的城市主體主要指向城市層面及下轄層級的各級政府，同時也包含立足城市進行發(fā)展的企業(yè)、智庫、社團和非政府組織等，伴隨著城市自身創(chuàng)制的治理理念、機制和經(jīng)驗，城市在全球氣候治理領(lǐng)域的自主性、能動性和體系性得到增強。在全球碳中和大背景下，本文探析在全球碳中和目標下城市扮演的角色、面臨的挑戰(zhàn)與深化路徑，從而推動各利益攸關(guān)方均衡、全面和持續(xù)落實《巴黎協(xié)定》。

1 城市參與全球氣候治理進展

聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會（UNCED）1992年通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）后，全球氣候治理議題日益主流化。城市參與全球氣候治理的議題也應(yīng)運而生、不斷發(fā)展。在《巴黎協(xié)定》、聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》等政府間文件的要求和啟發(fā)下，城市參與全球氣候治理的內(nèi)涵不斷得到全球性的理念和機制、合法性和道義性等支持。聯(lián)合國住房與城市可持續(xù)發(fā)展大會采納的《新城市議程》（New Urban Agenda）涵蓋了聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程和《巴黎協(xié)定》中的內(nèi)容[8]?！栋屠鑵f(xié)定》標志著自下而上和多元治理將成為全球氣候治理的新趨勢，城市等多利益攸關(guān)方深度參與是近年來氣候治理最深刻的變化之一?！栋屠鑵f(xié)定》將基于國內(nèi)驅(qū)動的氣候政策體系合理化，也成為全球氣候治理的重點[9]。城市一般是聯(lián)合國氣候變化大會的承辦方，主要氣候協(xié)定紛紛打上了城市的烙印，例如《京都協(xié)定書》和《巴黎協(xié)定》；城市也是全球氣候治理實踐的直接的重要平臺[10]，包括氣候彈性城市、無廢城市、碳市場建設(shè)、綠色低碳發(fā)展等。從國際上看，諸如日本東京、美國芝加哥、英國倫敦、法國巴黎、中國上海等主要城市也是碳市場建設(shè)的實踐前沿。

從全球氣候治理體系上看，城市既是應(yīng)對氣候變化的治理對象，也是加強全球氣候治理的行為主體。后《巴黎協(xié)定》時代，城市，特別是全球化城市和大都市，已經(jīng)是全球氣候治理的重要參與者、貢獻者，不斷創(chuàng)新并引領(lǐng)綠色發(fā)展理念與實踐。

第一，從城市自身發(fā)展上看，氣候問題已經(jīng)成為影響城市發(fā)展和未來的核心議題。對城市而言，氣候變化的某些方面影響可能會被放大，包括高溫、強降水事件造成的洪水和沿海城市的海平面上升等[11-12]。城市是全球氣候危機的首要受害者，需要為全球氣候治理作出新的更大改變，加強應(yīng)對氣候變化自主貢獻和全球合作。在全球范圍看，與部分國家政治人物相比，城市領(lǐng)導(dǎo)人似乎更有政治意愿、能力采取行動，保護城市生態(tài)環(huán)境[13]。聯(lián)合國人居署在《2020年世界城市報告》聚焦可持續(xù)城市化的價值，提出城市需要在發(fā)展、環(huán)境、公平等方面作出新貢獻，包括在應(yīng)對氣候變化方面發(fā)揮更具引導(dǎo)性作用[8]。在2010年世界市長氣候峰會上創(chuàng)立的全球城市氣候公約和碳城市氣候注冊平臺（cCCR）等，成為城市參與全球氣候治理的重要全球性倡議。2015年，國際地方政府環(huán)境行動理事會（ICLEI）200多個成員城市通過《首爾宣言》，并作出了減排溫室氣體的承諾。應(yīng)對氣候變化作為推動高質(zhì)量發(fā)展和城市對外合作的重要抓手，對城市發(fā)展具有引領(lǐng)意義。各地的城市越來越多地將氣候變化問題列入治理議程，跨國氣候網(wǎng)絡(luò)的增加，各國政府尋求實施政策以及私人參與者嘗試各種應(yīng)對措施，使得關(guān)于城市氣候治理的研究不斷興起[14]。

第二，從國家外交布局上看，城市氣候治理合作成為國家間發(fā)展合作與全球治理的重要內(nèi)容。以最大的發(fā)達國家美國與最大的發(fā)展中國家中國為例，2015年9月，中美發(fā)表《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，指出中美雙方認同并贊賞省、州、市在應(yīng)對氣候變化、支持落實國家行動、加速向低碳宜居社會長期轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵作用[15]。中美氣候智慧型/低碳城市峰會在中美氣候合作進程中扮演重要的紐帶性角色。城市維度的氣候全球合作成為大國氣候合作的重要有機組成部分，成為大國氣候治理的落腳點。相較于發(fā)展中國家，發(fā)達國家城市更多把氣候治理納入城市規(guī)劃和戰(zhàn)略中。此外，城市是國家承辦聯(lián)合國氣候變化大會的主場場合，可以深度參與全球氣候治理并建立廣泛的全球合作，第21屆聯(lián)合國氣候變化大會通過《巴黎協(xié)定》最為典型，《巴黎協(xié)定》的成功達成與巴黎這座法國首都城市的積極支持有直接關(guān)聯(lián)。從經(jīng)驗上看，一國如果希望主辦全球氣候、環(huán)境大會，一般也會首選其國氣候治理、環(huán)境保護示范性城市作為該會議主辦或承辦地點。城市是國家的全球氣候治理的實踐補充和延伸，在新近階段的全球氣候治理道義和領(lǐng)導(dǎo)力競賽中，城市維度的氣候行動受到國際社會的廣泛關(guān)注和呼吁，成為國家領(lǐng)導(dǎo)力和氣候行動的組成部分。

第三，從全球氣候治理進程上看，城市成為多中心、多層次治理和多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理的重要載體。地方層面的行動與減少本地環(huán)境影響外部性的實踐是全球氣候治理多中心治理體制趨勢的重要體現(xiàn)[16]。城市是多利益攸關(guān)方的主要代表，是多層次治理[17]和共同治理重要趨勢的引領(lǐng)者。美國作為歷史上碳排放頭號大國，隨著特朗普政府退出《巴黎協(xié)定》，美國城市等次國家行為體參與全球氣候治理受到廣泛關(guān)注。而隨著拜登政府重新加入《巴黎協(xié)定》，美國城市角色成為拜登綠色新政的重要支持力量。在氣候變化等全球公域性議題上，更需要城市發(fā)揮在公共產(chǎn)品供給、綠色理念傳播等方面的領(lǐng)導(dǎo)力并承擔責任。聯(lián)合國人居署主導(dǎo)的城市與氣候變化倡議（Cities and Climate Change Initiative）致力于使居民了解氣候適應(yīng)型活動，幫助發(fā)展中國家的城市將環(huán)境因素納入城市決策的主流，減少碳排放，讓城市變得更加清潔、綠色。全球氣候適應(yīng)委員會致力于推進中央政府官員、市長、企業(yè)高管、投資者等積極參與全球氣候適應(yīng)。在國際層面，也存在氣候聯(lián)盟多利益攸關(guān)方，如“美國的承諾”（America’s Pledge）倡議，致力于推動美國各州、城市、企業(yè)等共同落實《巴黎協(xié)定》。城市長期是歐盟氣候治理的重要組成部分。斯德哥爾摩、慕尼黑等主要城市在歐盟的多層次體系中，提出了比國家政府和歐盟更加雄心勃勃的氣候目標[18]。此外，受到全球環(huán)境基金資助，C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟（C40 Cities Climate Leadership Group）、國際地方政府環(huán)境行動理事會（ICLEI）等共同參與的“城市轉(zhuǎn)型”（Urban Shift）項目正在支持亞洲、非洲和拉丁美洲等區(qū)域的城市可持續(xù)發(fā)展，匯集當?shù)睾腿蚶嫦嚓P(guān)者，共同努力實現(xiàn)零碳城市未來，讓人類和地球?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2 碳中和趨勢下城市參與全球氣候治理內(nèi)涵深化與發(fā)展動向

倫敦、紐約、新加坡、香港、上海等全球重要城市紛紛宣布碳中和愿景及規(guī)劃，加強落實碳中和行動，特別是哥本哈根，更是提出2025年實現(xiàn)碳中和并建立碳中和之都的目標。在2021年4月的領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會上，聯(lián)合國秘書長古特雷斯稱全球已有700多座城市承諾到2050年實現(xiàn)碳中和。隨著城市越來越深入、廣泛參與全球氣候治理及碳中和進程，碳中和與城市的聯(lián)系越來越密切。

2.1 碳中和趨勢下城市參與全球氣候治理內(nèi)涵深化

第一，城市已經(jīng)成為全球碳中和共同體的重要成員。自新冠肺炎疫情在全球蔓延以來， 全球碳中和進程明顯加速并迅速成為一個重大且主流的國際議題。在聯(lián)合國、歐盟和中國等重要核心主體引領(lǐng)下，全球二氧化碳排放總占比超過65%和世界經(jīng)濟總占比超過70%的國家作出承諾：到21世紀中葉實現(xiàn)碳中和[19]。碳中和成為引領(lǐng)全球氣候治理的核心目標，全球就碳中和已經(jīng)形成了一個廣泛參與的共同體，城市作為全球氣候治理共同體成員，其價值和作用得到了國際社會的廣泛關(guān)注。碳中和意味著一個新的發(fā)展和治理范式的生成，這不僅對全球氣候治理產(chǎn)生了新的重要影響，而且將深刻影響城市關(guān)系、城市治理和發(fā)展合作的走向。碳中和的約束性將越來越強，未來城市將面臨越來越強的綠色能源、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向和全球合作。在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和新一輪產(chǎn)業(yè)革命、信息技術(shù)革命的推動下，區(qū)域一體化進程不斷加快，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定不斷推進，城市間生產(chǎn)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷深化，城市間經(jīng)濟融合度、依存度前所未有，可以繼續(xù)統(tǒng)籌和加強經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與氣候全球合作等相關(guān)工作。

第二，碳中和目標為城市參與全球氣候治理提供了新意涵。城市是全球氣候治理的基礎(chǔ)，也是全球綠色轉(zhuǎn)型、碳中和創(chuàng)新的試驗場。碳中和成為城市發(fā)展的新內(nèi)容和新目標，城市基于自身的綠色發(fā)展和氣候治理行動，加強協(xié)調(diào)與國際組織、國家、次國家行為體等的關(guān)系，基于城市的治理經(jīng)驗、理念和實踐，特別是城市自主行動、城市全球氣候合作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等，推進全球氣候治理和全球碳中和目標的實現(xiàn)，共建人與自然生命共同體、人類命運共同體。全球碳中和目標要求世界各地的城市、企業(yè)和民間團體成員也需要采取氣候行動，特別是馬拉喀什全球氣候行動伙伴關(guān)系（Marrakech Partnership for Global Climate Action）的建立，釋放出全球共同應(yīng)對氣候變化的強烈信號，為城市等非國家行為體參與全球氣候治理提供了合法性和激勵性。諸多跨國城市網(wǎng)絡(luò)的廣泛興起為城市參與氣候治理提供了新動能[20]。此外，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和綠色轉(zhuǎn)型是城市的內(nèi)在要求，碳中和正在引領(lǐng)城市進行高質(zhì)量發(fā)展和高水平環(huán)境保護。越來越多的非國家行為體承諾要實現(xiàn)碳中和，城市正在努力變得更綠色環(huán)保，謀求城市自身可持續(xù)發(fā)展和國際競爭力。在全球競相實現(xiàn)碳中和的背景下，碳中和賦予了城市引領(lǐng)性責任和使命。

第三，碳中和目標對城市參與全球氣候治理提出了新要求。城市參與全球氣候治理和碳中和進程是一個極其復(fù)雜、綜合的概念，集中了經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和全球合作等多個領(lǐng)域，涵蓋低碳經(jīng)濟和低碳制度、碳中和伙伴關(guān)系等，這也豐富了城市參與全球氣候治理的內(nèi)涵，為城市創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展指明了方向。碳中和目標下，環(huán)境治理與降碳的協(xié)同性得到前所未有的強調(diào)。例如，中國生態(tài)文明建設(shè)進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向的階段，加快推動從末端治理向源頭治理轉(zhuǎn)變，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。城市環(huán)境治理也將發(fā)生重要變化。綠色和低碳能源將取代化石能源成為經(jīng)濟社會發(fā)展的主要能源，同時也直接關(guān)系到經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。碳中和已經(jīng)成為城市競合的重點及未來，技術(shù)創(chuàng)新是碳中和的核心驅(qū)動力。隨著新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命不斷深入，碳中和技術(shù)正在蓬勃發(fā)展，低碳技術(shù)的升級將成為綠色轉(zhuǎn)型的新生力量，碳中和正在掀起一場新的科技創(chuàng)新浪潮。隨著近年來氣候治理規(guī)范“自下而上”變革，城市等多利益攸關(guān)方參與全球氣候治理的趨勢逐步增強。城市面臨更強的氣候可持續(xù)性和碳中和的要求，城市碳中和目標與城市治理相互結(jié)合成為主流選項。例如，韓國2021年通過《碳中和與綠色增長框架法》（Framework Act on Carbon Neutrality and Green Growth），支持建立碳中和城市聯(lián)盟（Carbon Neutral Cities Coalition）等地方政府間的合作機制[21]。

2.2 碳中和趨勢下城市參與全球氣候治理發(fā)展動向

一是城市碳中和角色的主動性與能動性得到彰顯。隨著碳中和進程的加速，城市間氣候全球合作具有了新的戰(zhàn)略意義，特別是在綠色轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)布局和技術(shù)創(chuàng)新等方面，城市間具有開創(chuàng)合作共贏氣候治理新局面的可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)實需求和運行基礎(chǔ)。在城市維度，C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟由城市創(chuàng)建和領(lǐng)導(dǎo)，作為應(yīng)對氣候變化的國際城市聯(lián)合組織和全球性城市網(wǎng)絡(luò)，也是全球應(yīng)對氣候變化最領(lǐng)先的城市群體和合作平臺。以聯(lián)合國為代表的國際組織正在加速建立新的包容性和良性競爭合作模式，推動最為廣泛的城市氣候合作。隨著2021年中美發(fā)布應(yīng)對氣候危機聯(lián)合聲明，中美在全球氣候治理的城市、地方合作再度得到發(fā)展。2021年5月，在中美地方應(yīng)對氣候變化系列對話的首場對話上，中方代表包括上海市、廣東省等，美方代表包括加利福尼亞州、華盛頓州等，中美共同討論如何實現(xiàn)碳中和、低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。城市正在持續(xù)強化碳中和的行動，展現(xiàn)推動構(gòu)建人類命運共同體的責任擔當。目前，城市碳中和具有兩個特征：其一是從全球性主要城市為主走向全球各等級城市共同參與，其二是從發(fā)達國家城市為主走向南北國家城市共同參與。從城市參與全球氣候治理實踐來看，類似于倫敦、紐約等全球一線城市參與氣候治理的優(yōu)勢明顯，憑借雄厚的資本、技術(shù)、人才優(yōu)勢和全球影響力，也成為碳中和進程下的城市領(lǐng)導(dǎo)者。

二是城市成為碳中和理念傳播、行動落實的首要著力點。城市參與全球氣候治理進程是順應(yīng)世界發(fā)展潮流的社會轉(zhuǎn)型之變，是未來城市間競爭的新高地，也是有意識地規(guī)范城市低碳發(fā)展的重要價值導(dǎo)向。對諸多城市而言，城市具備21世紀中葉實現(xiàn)碳中和目標所需能力和條件?！侗P點：凈零目標的全球評估》（Taking Stock: A Global Assessment of Net Zero Targets）報告指出，全球有近13%的城市作出了碳中和承諾[22]。從城市碳中和實踐上看，一些發(fā)達國家的城市正在引領(lǐng)碳中和城市規(guī)劃和城市可再生能源建設(shè)，并帶動其他城市效仿和跟隨。地方自主探索碳中和方案是實現(xiàn)碳中和愿景的必然途徑，特別是各個地方結(jié)合自身發(fā)展特點實現(xiàn)其綠色轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展[23]。 城市與企業(yè)是具有密切聯(lián)系的氣候治理共同體，2020年世界經(jīng)濟論壇期間，施耐德電氣集團等發(fā)起“系統(tǒng)效率倡議：零碳城市”，致力于推動到2030年實現(xiàn)全球100個城市的零碳轉(zhuǎn)型。實現(xiàn)碳中和目標離不開城市的直接行動和具體參與。2021年7月，中國全國碳排放權(quán)交易市場正式開始交易，中國城市在碳交易體系中的紐帶地位更加突出。此外，隨著越來越多的國家宣布碳中和目標，城市也成為其國家實現(xiàn)碳中和的著力點。

三是城市成為聯(lián)合國為核心的碳中和全球網(wǎng)絡(luò)的重要連接點?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》秘書處負責組織實施“現(xiàn)在就實現(xiàn)氣候中性”（Climate-Neutral-Now）氣候運動，參與者可以使用“現(xiàn)在就實現(xiàn)氣候中性”的標識，增強碳中和的普及度和感召力，城市也成為其重要參與方。聯(lián)合國致力于通過零碳競賽（Race To Zero）來推動各個利益攸關(guān)方參與全球氣候治理進程。此外，聯(lián)合國氣候行動高級別倡導(dǎo)者召集的由996家公司、458座城市、24個地區(qū)、505所大學(xué)和36個最大的投資者組成的空前龐大的氣候雄心聯(lián)盟（Climate Ambition Alliance），致力于2050年實現(xiàn)碳中和。2019年聯(lián)合國氣候行動峰會是城市碳中和全球合作的一個高潮，100多個城市承諾到2050年實現(xiàn)碳中和，城市也成為2019年聯(lián)合國氣候行動峰會成立的氣候雄心聯(lián)盟的重要一環(huán)。截至2021年4月，已經(jīng)有500多個城市宣布加入2050年碳中和目標的氣候雄心聯(lián)盟[24]。由聯(lián)合國全球契約組織（UNGC）、全球環(huán)境信息研究中心（CDP）、世界資源研究所（WRI）、世界自然基金會（WWF）共同成立的全球最大的商業(yè)氣候行動倡議“科學(xué)碳目標倡議（SBTi）”，注重從城市維度助力全球碳中和目標的實現(xiàn)。

3 碳中和趨勢下城市參與全球氣候治理面臨的挑戰(zhàn)

全球碳中和趨勢下，城市的全球氣候治理作用更加受到重視、地位得到進一步提升，但是城市參與全球氣候治理也面臨諸多挑戰(zhàn)，這將影響城市氣候治理進程。

第一，城市實現(xiàn)碳中和的自主性和能動性受限。盡管全球諸多城市已經(jīng)致力于實現(xiàn)城市碳中和，并在全球、國家碳中和進程中扮演更加引領(lǐng)性的角色，但對廣大中小城市和發(fā)展中國家城市而言，其實現(xiàn)碳中和的自主性和能動性依然不足。這與這些城市的治理能力基礎(chǔ)、發(fā)展階段有關(guān)。從全球氣候治理體系上看，城市主要通過自身綠色轉(zhuǎn)型、理念傳播、國際網(wǎng)絡(luò)或倡議等方式參與全球碳中和進程，城市維度實現(xiàn)碳中和的權(quán)力、權(quán)威支撐有限。從實際看，城市間的碳中和合作需要國家創(chuàng)立機制，從而在國家為主導(dǎo)的政府間國際制度背景下，為城市參與全球氣候治理及城市碳中和設(shè)計權(quán)威科學(xué)的制度體系。

第二，城市間碳中和議題合作不充分、不平衡。不同國家的碳中和進程不同，必然導(dǎo)致不同國家的城市碳中和進程差異較大，而低碳轉(zhuǎn)型越成功的國家在國際秩序轉(zhuǎn)型進程中就越會占據(jù)主導(dǎo)地位[25]。特別是對廣大發(fā)展中國家而言，全球氣候變化已經(jīng)成為一種對于人類發(fā)展方式和發(fā)展手段選擇限制越來越嚴格的問題。當前中國正處于城市化快速發(fā)展階段，采取有效措施應(yīng)對區(qū)域環(huán)境變化與經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)低碳或碳中和城市，是尋求城市可持續(xù)發(fā)展道路的基礎(chǔ)所在。就應(yīng)對氣候變化而言，全球氣候治理制度長期以西方價值觀為基礎(chǔ)，帶有明顯的西方國家主導(dǎo)特征，難以適應(yīng)發(fā)展中國家的氣候現(xiàn)狀及利益訴求。城市間氣候全球合作的挑戰(zhàn)還在于各城市產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)、資源環(huán)境稟賦、歷史發(fā)展階段不同，進而導(dǎo)致城市參與全球氣候治理的利益訴求具有多樣性和難以協(xié)調(diào)性。

第三，城市參與全球氣候治理遭到大國權(quán)力政治的干擾。在世紀疫情和百年變局下，大國的實力對比出現(xiàn)新的變化，國家發(fā)展速度和戰(zhàn)略預(yù)期顯著不同，爭奪影響力的較量涌動。全球氣候治理的變革動力植根于全球經(jīng)濟力量、結(jié)構(gòu)和關(guān)系，隨著實力對比結(jié)構(gòu)的變化，以及多方國內(nèi)政治和國際格局的變化，這種既有思維難以確保國際經(jīng)濟合作和全球氣候治理的穩(wěn)定性、確定性和長期性。隨著美國重返《巴黎協(xié)定》并公布碳中和目標、追求氣候全球領(lǐng)導(dǎo)力，大國碳中和競合更趨復(fù)雜化[26-27]。同時，部分大國的民粹主義、民族主義思潮顯著上升，給城市參與全球氣候治理帶來了新的不確定性。作為國家間，特別是大國競爭的前沿，城市參與全球氣候治理進程將遭到大國政治競爭和權(quán)力現(xiàn)實主義的深刻干擾。

4 碳中和進程下城市參與全球氣候治理的深化路徑

在全球碳中和進程下，城市維度的氣候行動和全球氣候治理城市角色需要繼續(xù)加強研究、引導(dǎo)，從而加快形成城市廣泛、深入?yún)⑴c碳中和的治理格局。

4.1 深化城市間碳中和議題合作，推進城市碳中和合作帶動國家間、全球碳中和合作進程

城市碳中和是一個復(fù)雜的綜合性議題，城市應(yīng)加快優(yōu)化綠色能源結(jié)構(gòu)和綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動零碳技術(shù)創(chuàng)新、強化碳中和人才培育、碳中和理念宣傳等，注重發(fā)展碳中和的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。城市應(yīng)持續(xù)推進能源技術(shù)革命，加快綠色能源布局，改善城市能源和交通結(jié)構(gòu)，將碳中和目標作為綠色城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵指標，加強碳中和建設(shè)的信息披露和公眾監(jiān)督，推動零碳城市建設(shè)。城市碳中和行動不能僅僅停留在一個城市本身，而是需要形成城市間的合作網(wǎng)絡(luò)和共同體，深化城市間碳中和議題合作。在技術(shù)不斷升級的大背景下，城市加速綠色低碳轉(zhuǎn)型、深化碳中和全球合作的前景廣闊，應(yīng)加快破解城市間信息壁壘和信任赤字，加強碳中和政策、信息共享，綠色能源需求數(shù)據(jù)分享等。加強城市碳中和背景下議題合作，深化碳中和信息管理和標準合作，推動城市維度碳中和建設(shè)標準互聯(lián)互通，為碳中和在城市間合作奠定機制設(shè)計的基礎(chǔ)，加強城市與政府、國際組織、企業(yè)等合作。此外，碳稅和碳市場是全球范圍兩大減排和氣候治理舉措。推進全球性城市碳排放稅、碳市場協(xié)同發(fā)展將是加強城市協(xié)同發(fā)展和共同治理的有效戰(zhàn)略導(dǎo)向。在發(fā)達國家與發(fā)展中國家城市氣候合作中，應(yīng)該注重優(yōu)勢互動和合作共贏。城市應(yīng)展現(xiàn)更大雄心和行動，升級城市和地方氣候合作，推進傳統(tǒng)的城市氣候合作網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)型升級與融合發(fā)展，從而推動全球、國家間維度的碳中和合作?；诒容^優(yōu)勢塑造城市維度碳中和治理方案，共同推進全球碳中和進程。

4.2 推動全球主要城市引領(lǐng)城市群、中小城市碳中和，注重發(fā)達國家城市碳中和治理帶動發(fā)展中國家城市碳中和進程

應(yīng)對氣候變化作為一個外部性（externality）強的公共事務(wù)，城市碳治理需要考慮全球氣候治理的外部性問題。只有全球城市協(xié)同、協(xié)作，才能全面有效推進城市維度的全球氣候治理。城市間的氣候協(xié)同治理是國際社會共同實現(xiàn)碳中和的基石。當前，城市群、經(jīng)濟帶是城市實現(xiàn)資源優(yōu)化、空間布局協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等諸多功能的新要求和城市治理新方向，城市群、經(jīng)濟帶的發(fā)展也將為碳中和提供新的大舞臺和合作契機。為此，可以全球主要城市為引領(lǐng)，以其示范性的行為來帶動城市等主體參與全球氣候治理。碳中和趨勢下城市氣候合作將為協(xié)同發(fā)展、傳統(tǒng)氣候合作的轉(zhuǎn)型升級帶來新契機，以建設(shè)更緊密的綠色發(fā)展伙伴關(guān)系?？梢酝七M城市廣泛參與聯(lián)合國零碳競賽、C40城市氣候領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)盟、綠色“一帶一路”等全球氣候、環(huán)境合作平臺。全球主要城市應(yīng)發(fā)揮碳中和的示范、引領(lǐng)作用，加強主要城市自身的碳中和示范性，特別是科技、理念和行動外溢，從而帶動其城市群集體性邁向碳中和，并加強綠色經(jīng)濟帶建設(shè)。同時也應(yīng)看到，城市氣候網(wǎng)絡(luò)的融合將是一個長期的過程，也是與碳中和規(guī)范、價值體系不斷適應(yīng)調(diào)和的過程，需要大力開展城市群或綠色經(jīng)濟帶的碳中和政策交流和產(chǎn)業(yè)界對話，構(gòu)建城市碳中和合作伙伴網(wǎng)絡(luò)。特別是國際社會應(yīng)當幫助發(fā)展中國家城市提高應(yīng)對氣候變化的能力，為發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)、能力建設(shè)等方面支持，注重發(fā)達國家城市帶動發(fā)展中國家城市碳中和進程，注重城市碳中和治理試點、經(jīng)驗總結(jié)和規(guī)?；?、全球化推廣。

4.3 打造城市碳中和的行動示范，持續(xù)提升城市參與全球環(huán)境治理的自主性和能動性

城市碳中和行動首先在于綠色能源建設(shè)和城市綠色能源轉(zhuǎn)型，通過城市管理者完善綠色能源的經(jīng)濟激勵政策、引導(dǎo)綠色能源的科技創(chuàng)新，努力賦予各城市在碳中和創(chuàng)新和合作方面更多自主權(quán)，持續(xù)提升城市參與全球環(huán)境治理的自主性和能動性。此外，城市在建設(shè)低碳零碳基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、科技和民眾生活等方面可以形成示范引領(lǐng)作用。城市管理者需要引導(dǎo)市民養(yǎng)成低碳生活習慣、培育低碳風尚，打造碳中和的市民社會基礎(chǔ)。應(yīng)加強氣候治理研究，總結(jié)出更多可復(fù)制的城市氣候治理經(jīng)驗和方案，為更多城市提供參考。深化城市直接的碳中和行動，使城市成為碳中和的示范者。在一些城市舉辦的全球性會議表明，城市通過植樹造林等方式實現(xiàn)大型國際會議碳中和也已成為可能。例如G20杭州峰會碳中和項目的實施使杭州峰會成為首個實現(xiàn)碳中和的G20峰會，為類似的全球會議提供了重要示范和參考。為了提升城市邁向碳中和目標的自主性，應(yīng)尊重城市實現(xiàn)碳中和路徑的多樣性。例如東京作為日本主要工業(yè)城市，其碳中和治理將以綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為主；而對于諸多旅游城市，則主要是深化綠色交通、綠色生活等碳中和治理需求。城市碳中和多元化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)日益成為新的需求，加強城市間的碳中和直接和共同行動性，也將為城市碳中和目標作出更大貢獻，特別是企業(yè)與城市具有密切聯(lián)系，城市管理者需要強調(diào)企業(yè)在推動城市碳中和進程中發(fā)揮的行動示范作用，并努力對企業(yè)行動加以引導(dǎo)。

5 結(jié)語

城市參與全球碳中和進程正取得積極進展，但仍有許多工作亟待進行，特別是將碳中和承諾轉(zhuǎn)化為具體行動。展望未來，城市可以在全球合作、可持續(xù)發(fā)展和共建人與自然生命共同體進程中發(fā)揮更加核心的作用。但城市碳中和是一個復(fù)雜和長期的過程，到21世紀中葉或后半葉實現(xiàn)碳中和這一目標仍面臨諸多不確定性。城市碳中和治理能力和治理成效將成為各國碳中和競合的前沿領(lǐng)域。城市應(yīng)加強包容性的綠色低碳發(fā)展合作，深化城市碳中和合作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，采取務(wù)實、均衡和協(xié)同的方式，促進城市碳中和承諾和行動的相互信任，深化與國家和國際組織的團結(jié)協(xié)作，增強全球應(yīng)對氣候變化的合力，從城市、國家和全球共同利益、人類共同福祉出發(fā)，為解決全球氣候危機和實現(xiàn)碳中和目標提供城市方案，共建人與自然生命共同體和人類命運共同體。