文／黃艷香 廣東省國際工程咨詢有限公司 廣東廣州 510060

引言：

城市運行發(fā)展中，片區(qū)開發(fā)作為常見社會經(jīng)濟現(xiàn)象，是國家或地區(qū)吸引外部因素促進自身發(fā)展所形成的特殊性、靈活性經(jīng)濟政策。但實際開展城市片區(qū)綜合開發(fā)時，受投資金額大、施工周期長等特點，項目管理與投資方案經(jīng)常存在不合理問題，以至于影響城市片區(qū)綜合開發(fā)與利用效果。因此，圍繞城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資模式進行總體規(guī)劃與可行性策略建設(shè)，對于滿足城市穩(wěn)步持續(xù)發(fā)展需求，強化片區(qū)資源整合價值尤為關(guān)鍵。

1、概念簡析

1.1 片區(qū)開發(fā)內(nèi)容

在片區(qū)開發(fā)時，主要通過區(qū)域系統(tǒng)規(guī)劃編制內(nèi)容，利用區(qū)域運營管理、投融資管理、區(qū)域招商等內(nèi)容形成項目開發(fā)機制。從投融資建設(shè)角度來看，片區(qū)開發(fā)內(nèi)容包括土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施與配套公共服務設(shè)施建設(shè)等，適用于城建改造、扶貧開發(fā)、新城建設(shè)、旅游資源開發(fā)、綜合體與經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等幾個類型。

1.2 片區(qū)綜合開發(fā)概念

城市片區(qū)綜合開發(fā)，又叫區(qū)域綜合開發(fā)或城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，由于片區(qū)綜合開發(fā)研究起步較晚，在我國現(xiàn)行法規(guī)政策中未有統(tǒng)一明確定義，一般理解為符合國家地方規(guī)定基礎(chǔ)上，對一定規(guī)?；虺善瑓^(qū)域的系統(tǒng)性改造、投資、建設(shè)、運營與維護操作，具體表現(xiàn)為片區(qū)概念規(guī)劃、城市設(shè)計、土地一級整理、基建公服建設(shè)、產(chǎn)業(yè)策劃、招商引資、運營管理等內(nèi)容，比較常見形式有舊城改造、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城、旅游特色小鎮(zhèn)等幾種。

1.3 片區(qū)綜合開發(fā)模式

目前，城市建設(shè)開發(fā)過程中，受開發(fā)主體差異，城市片區(qū)開發(fā)模式可以分為以下四種，具體分析如下：

（1）政府獨資。主要以政府為主體，通過國有獨資開發(fā)公司主導片區(qū)綜合開發(fā)，不僅可以實現(xiàn)對綜合開發(fā)進度進行有效控制，也可以有效避免政府效益損失。但實際應用時，政府財政壓力與政府負債率會進一步增加。

（2）合資型。通過政府引入外部資金，并與政府授權(quán)國有企業(yè)合資成立開發(fā)公司，以合資企業(yè)名義開發(fā)全新投資項目，后續(xù)開發(fā)收益按照事先約定比例進行利益分成。

（3）外包型。這一綜合開發(fā)模式，主要是指政府把區(qū)域開發(fā)項目交給第三方負責，并在土地資源配置、區(qū)域開發(fā)中給予其一定補償，以此緩解政府資金壓力，比較常見的是金科集團模式，金科集團利用自有資金投入片區(qū)開發(fā)建設(shè)，在為地方政府帶來增量稅收、人口流入與產(chǎn)業(yè)聚集的同時，增加地方政府土地拍賣收入，而地方政府則利用增收財政收入支付金科集團初始投入。

（4）混合型。這一開發(fā)模式與外包型模式類似，但實際運行時，政府只把部分項目交給第三方負責，重大項目仍由政府部門控制，而這些重大項目政府則利用政府獨資、合資與外包相混合的方式運行，不僅能有效緩解政府財政壓力，還可以強化政府對區(qū)域開發(fā)項目的控制掌握能力。

1.4 片區(qū)開發(fā)投融資方式

目前，城市片區(qū)綜合開發(fā)時，投融資一般有以下幾個模式：

（1）PPP 融資。通過政府與選定社會資本簽訂PPP 合作協(xié)議，按照出資比例組建專門項目公司，項目公司負責提供片區(qū)綜合開發(fā)建設(shè)運營一體化服務方案，同時，社會資本與金融機構(gòu)可以通過直接為PPP 項目提供資金的方式，以此獲取片區(qū)綜合開發(fā)資金收益。

（2）地方政府專項債券。針對片區(qū)開發(fā)前期公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，策劃包裝成地方政府專項債券項目，由政府性基金或項目專項收入用于還本付息資金來源。

（3）政策性銀行綜合授信貸款。圍繞國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行為主體，針對片區(qū)開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)提供支持，政策性銀行項目貸款不僅滿足片區(qū)開發(fā)投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、風險集中、社會性與公益性需求，并且還能有效緩解片區(qū)開發(fā)政府財政資金壓力大問題。

（4）債券發(fā)行。在滿足發(fā)行條件基礎(chǔ)上，通過在交易商協(xié)會注冊發(fā)行項目收益票據(jù)的方式，利用銀行間交易市場發(fā)行可續(xù)票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資債券等債券進行融資，或由經(jīng)國家發(fā)改委核準發(fā)行企業(yè)債，以此獲得片區(qū)開發(fā)資金。

（5）資產(chǎn)證券。圍繞特定基礎(chǔ)資產(chǎn)、資產(chǎn)組合所產(chǎn)生現(xiàn)金流作為償付支持，結(jié)合結(jié)構(gòu)化信用提級，在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券，以此獲取片區(qū)開發(fā)資金，實現(xiàn)片區(qū)綜合開發(fā)融資需求。

2、目前城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資面臨實際問題

2.1 內(nèi)容、權(quán)利界定不明確

城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資項目管理過程中，政府部門只對片區(qū)發(fā)展理念與目標進行分析，對項目具體規(guī)劃與項目執(zhí)行分析不夠，在部分項目實際執(zhí)行過程中存在資金資源不足問題，以至于影響項目管理效果。并且，項目實際執(zhí)行過程中，項目運營服務責任劃分不清晰，在后續(xù)運營中存在權(quán)責劃分困難，不僅降低城市片區(qū)開發(fā)投融資項目管理效果，還會影響整體開發(fā)進度與質(zhì)量。

2.2 合作供應商經(jīng)驗不足

城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資執(zhí)行過程中，部分合作供應商存在輕視營運的問題，部分項目產(chǎn)業(yè)導入與發(fā)展停留于表面，項目引導優(yōu)勢發(fā)揮不明顯，嚴重限制城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資項目管理。并且，項目執(zhí)行建設(shè)過程中，政府自身職責發(fā)揮不完善，整體審核、協(xié)調(diào)與資本運營不符合現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展需求，不僅無法滿足城市片區(qū)經(jīng)濟效益，也會影響到整體管理體系實際運行，以至于出現(xiàn)綜合開發(fā)投融項目進度受阻問題。

2.3 項目手續(xù)資料不齊全

城市片區(qū)綜合開發(fā)的規(guī)模比較大，土地指標有限，在項目開發(fā)建設(shè)前期階段存在用地、規(guī)劃等手續(xù)辦理不及時的問題，很容易引發(fā)先建后批的違章建筑問題。并且，片區(qū)綜合開發(fā)投融資還要經(jīng)過資金強監(jiān)管，如果存在融資提款手續(xù)不齊全問題，也會影融資開發(fā)進度，最終導致城市片區(qū)綜合開發(fā)效率與效果大打折扣。

2.4 經(jīng)營性收益與投資支出不對等

在城市片區(qū)綜合開發(fā)過程中，道路、公園、學校、醫(yī)院、社區(qū)服務中心等公益性或準經(jīng)營性投資占比較大，經(jīng)營性項目收入比較少，加上建成后仍需大量資金投入運行維護，經(jīng)營性收益與投資支出不對等問題，也會影響城市片區(qū)綜合開發(fā)通投融資的進度和效果。

3、城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資策略

3.1 整體框架設(shè)計

在城市片區(qū)開發(fā)融投資策略分析時，完整的框架設(shè)計，不僅可以規(guī)范城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資行為，并且還可以為項目管理與執(zhí)行提供規(guī)范和參考，對于強化片區(qū)綜合開發(fā)投融資效果尤為關(guān)鍵。所以，實際進行策略分析時，可以先從整體框架設(shè)計入手，以此為后續(xù)城市片區(qū)投融資實施奠定基礎(chǔ)。實際設(shè)計時，首先要對城市片區(qū)綜合開發(fā)定位進行分析，通過基于區(qū)域運行特點，構(gòu)建綜合性開發(fā)方案，結(jié)合投融資項目規(guī)劃中對城市片區(qū)的全方位了解，以此形成科學比例設(shè)計優(yōu)化，不僅可以為準確的財務分析提供基礎(chǔ)，也是后續(xù)項目建設(shè)執(zhí)行管理的重要數(shù)據(jù)支撐。

其次，是要對投融資指導策略進行細化，以此為片區(qū)綜合開發(fā)投融資提供指導和參考。實際細化時，需要結(jié)合城市片區(qū)開發(fā)特點，對開發(fā)機制與開發(fā)模式進行細化，開發(fā)機制細化時，主要通過明確滾動開發(fā)機制的方式，對城市實際運行發(fā)展情況進行了解分析，在確定開發(fā)項目基礎(chǔ)上，對項目開發(fā)順序進行明確制定，合理制定可以參考資金投入量級，從最小投資入手，結(jié)合滾動項目建設(shè)機制與有效資料整理，從而給項目建設(shè)運維管理提供支撐。而開發(fā)模式細化方面，通過聯(lián)動開發(fā)模式，對城市片區(qū)項目建設(shè)中各項資源進行整合，結(jié)合片區(qū)特點與特色化項目，完善聯(lián)動方案，以此為城市片區(qū)經(jīng)濟運行和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障。與此同時，還要對項目流程進行規(guī)劃編制，圍繞城市片區(qū)開發(fā)項目分析與投資項目規(guī)劃，細化項目開發(fā)工作準備，結(jié)合市場需求、價格數(shù)據(jù)與投融資渠道分析，對開發(fā)投融資總體目標、項目執(zhí)行流程進行細化完善，從而避免后續(xù)開發(fā)建設(shè)出現(xiàn)后勁不足的問題[1]。

最后，是對城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資后的運作模式進行明確，基于城市片區(qū)發(fā)展模式，在降低投融資風險的同時，強化投融資整體效率，如圍繞項目需求構(gòu)建合適的運作模式，在確保各項目有政府前期支持基礎(chǔ)上，推動城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資各項工作有序運行。

3.2 投融資規(guī)劃方案規(guī)劃設(shè)計

城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資實踐時，投融資規(guī)劃方案的明確，不僅可以保證投融資有效性，也是城市片區(qū)綜合開發(fā)的基礎(chǔ)和前提。因此，對城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資策略進行分析時，還需要對投融資規(guī)劃方案進行規(guī)劃與明確。實際明確時，首先，要對投融資邊界進行劃分，依托城市建設(shè)與后續(xù)發(fā)展特點，對城市片區(qū)總體開發(fā)中的分工與邊界進行明確，包括開發(fā)項目的類型、內(nèi)容與投資主體等，結(jié)合政府部門引導作用發(fā)揮，構(gòu)建科學完善投融資模式[2]。同時，當資源補償與資金補償時，需要對直接資金投入進行控制，盡量減少資金投入數(shù)額，從而強化城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資有效性。

其次，是要強化地方財政的科學評估，在評估時，基于項目實際特點，以及地方財政實際承受能力與城市片區(qū)實際情況評估，在滿足資源使用需求的同時，增強項目投融資環(huán)節(jié)有效性。實際評估時，可以通過委托第三方調(diào)查機構(gòu)與自身統(tǒng)計相結(jié)合的方式，把第三方調(diào)查機構(gòu)評估數(shù)據(jù)與自查數(shù)據(jù)比對，結(jié)合評估全過程資料審核存檔，在避免評估方式狹隘或評估流于形式問題的同時，利用地方財政科學評估，為投融資有效性打下堅實基礎(chǔ)。

最后，是要對投入產(chǎn)出項目進行全面分析，實際分析時，基于項目資源開發(fā)特點，通過突出市場化項目建設(shè)的方式，結(jié)合優(yōu)惠性政策補償政策頒布落實，以此對產(chǎn)業(yè)運行模式進行完善，在給企業(yè)創(chuàng)造良好公平市場環(huán)境的同時，促進投融資在城市片區(qū)綜合開發(fā)中的基礎(chǔ)作用。如以城市片區(qū)特色產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，結(jié)合市場需求方案，對特色產(chǎn)業(yè)進行優(yōu)化包裝，同時建立地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策，以此實現(xiàn)公平性市場環(huán)境打造。

3.3 細化土地資源開發(fā)機制

在城市片區(qū)綜合開發(fā)過程中，土地資源是其核心開發(fā)方向，也是綜合開發(fā)的重點內(nèi)容，決定著城市片區(qū)綜合開發(fā)的進度與質(zhì)量。因此，對城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資策略進行分析時，可以從土地資源開發(fā)機制細化入手，在避免土地資源盲目開發(fā)破壞的同時，強化城市片區(qū)綜合開發(fā)整體水平。實際細化時，首先，圍繞城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資特點，對片區(qū)綜合資源開發(fā)重點進行明確，把土地開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)劃為土地資源開發(fā)重點[3]。而土地資源開發(fā)機制細化時，需要事先對城市片區(qū)財政情況與資金循環(huán)使用狀況進行評估分析，以此形成全面有效預期收益與稅收融資報告，在確保土地資源實際使用效率的同時，給城市片區(qū)項目規(guī)劃設(shè)計和執(zhí)行建設(shè)提供有效支撐。

其次，由于城市片區(qū)綜合開發(fā)的復雜性與系統(tǒng)性影響，片區(qū)資源綜合開發(fā)利用過程中，會受到片區(qū)經(jīng)濟與實際發(fā)展狀況影響，所以在城市片區(qū)綜合開發(fā)方案制定時，要基于土地資源基礎(chǔ)性作用，把土地資源作為城市片區(qū)資源綜合開發(fā)重點，對城市片區(qū)土地資源進行整體規(guī)劃基礎(chǔ)上，明確土地資源開發(fā)思路與土地獲取、供應計劃綜合分析，對土地讓出條件、土地使用價值進行科學評估預測，以此確保城市片區(qū)綜合開發(fā)過程中滿足土地資源使用需求，強化城市片區(qū)土地資源價值高水平發(fā)揮。如城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資初期，對城市片區(qū)實有土地資源信息進行收集分析，包括土地資源規(guī)模、使用類型、產(chǎn)權(quán)歸屬等內(nèi)容完成匯總，并通過平面圖模式進行展示，以此為基礎(chǔ)完成土地獲取供應分析報告，以及后續(xù)土地開發(fā)思路與整體規(guī)劃設(shè)計制定，充分結(jié)合城市片區(qū)資源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，為片區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)的同時，避免出現(xiàn)土地資源盲目開發(fā)浪費的問題。

3.4 建立健全資金平衡處理方案

在城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資實踐時，投融資管理資金平衡是重點內(nèi)容，不僅可以確保項目開發(fā)各項工作合理規(guī)劃，并且還可以滿足城市片區(qū)投融資管理需求。但從城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資現(xiàn)狀來看，部分項目規(guī)劃設(shè)計時對資金平衡處理不夠重視，存在資金平衡重點不明確、投資主體不清楚問題，甚至出現(xiàn)偏離城市片區(qū)綜合開發(fā)項目特點傾向，嚴重影響城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資實踐效果。因此，對城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資策略進行分析時，還可以從資金平衡處理入手，通過建立健全資金平衡處理方案的方式，在處理好資金平衡基礎(chǔ)上，推動城市片區(qū)綜合開發(fā)整體質(zhì)量效果。實際構(gòu)建時，首先，要把城市片區(qū)綜合開發(fā)公益性項目作為資金平衡重點，對公益性項目開發(fā)中項目管理費杠桿進行明確，結(jié)合項目投入與產(chǎn)出資金平衡處理，從而在提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效益的同時，強化城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資吸引力。如針對片區(qū)綜合開發(fā)中公益性項目，在項目管理費杠桿制定時，可以采取針對性、傾向性制定的方式，在處理好項目投入與產(chǎn)出資金平衡的同時，強化城市片區(qū)投融資吸引力。

其次，城市片區(qū)綜合開發(fā)時，可以把文化體育場館等準公益項目作為投融資主體，在確定資產(chǎn)投入、運營管理方案的同時，強化城市片區(qū)各項資源平衡處理，針對性解決經(jīng)營性收益與投資支出不對等問題，推動城市片區(qū)綜合開發(fā)整體效果。同時，針對城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資項目特點，對項目資金來源進行明確，在滿足社會效益與社會效益需求的基礎(chǔ)上，有效實現(xiàn)資金平衡處理與城市片區(qū)開發(fā)投融資管理需求。如開發(fā)初期，項目本身經(jīng)營效益比較少，甚至處于沒有收益的狀態(tài)，金融機構(gòu)融資比較困難，自有資金與政府裝箱債資金又很難支撐，所以需要優(yōu)選資本合作方，利用股權(quán)合作開發(fā)等社會資本為輔助，結(jié)合流動貸款對流動性進行補充，以此滿足資金平衡處理需求的同時，避免對城市片區(qū)綜合開發(fā)進度造成阻礙與影響。同時，項目開發(fā)投融資時，政府還要針對性制定稅收優(yōu)惠與財政補貼，在提供優(yōu)厚政策的同時，推動參與企業(yè)發(fā)展壯大。

3.5 完善城市片區(qū)投融資規(guī)劃措施

城市片區(qū)綜合開發(fā)項目建設(shè)具有資金資源需求大、回報周期長的特點，在實際投融資時，必須要保證資金管理完善，才能確保城市片區(qū)綜合開發(fā)進度與效果。所以，實際對城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資策略進行分析時，還可以從城市片區(qū)投融資規(guī)劃措施完善入手，對項目投融資進行規(guī)劃設(shè)計，并制定針對性保障機制，以此滿足城市片區(qū)綜合開發(fā)項目建設(shè)需求的同時，強化城市片區(qū)綜合開發(fā)進度與效果。實際完善時，首先，是針對土地價格與基礎(chǔ)設(shè)施成本價格矛盾問題，針對城市片區(qū)綜合開發(fā)特點，把投融資管理作為重點內(nèi)容，圍繞政府主體意識，通過上級政府與政策支持內(nèi)容明確，為項目經(jīng)濟運行邏輯提供保證的同時，有效強化城市片區(qū)綜合開發(fā)后經(jīng)濟競爭效率。

其次，是圍繞政府部門引導職能作用發(fā)揮，當城市片區(qū)建設(shè)與投融資平臺建設(shè)管理時，要依托清晰投融資規(guī)劃方案，對政府部門角色與社會力量角色進行明確劃分，以此構(gòu)建平等對話平臺的同時，有效避免城市片區(qū)綜合開發(fā)項目規(guī)劃不合理問題。如在項目綜合開發(fā)投融資初期，對政府部門與社會力量權(quán)責劃分進行明確劃分，依托投入比例明確需要承擔責任與行使權(quán)力，并在投融資方案中進行明確展示，以此確保平等對話平臺構(gòu)建的同時，避免投融資項目規(guī)劃不合理問題，強化城市片區(qū)產(chǎn)業(yè)核心競爭力。

最后，還要強化城市片區(qū)綜合開發(fā)平衡機制建設(shè)，城市片區(qū)綜合開發(fā)是一個測長久持續(xù)工程，不是一蹴而就的，需要政府與企業(yè)共同參與、緊密合作、利益共享的長期過程。所以，為確保城市片區(qū)綜合開發(fā)進度與效果，在投融資時各利益主體要充分發(fā)揮自身主觀能動性，在促進城市片區(qū)綜合開發(fā)項目收入來源多元化的同時，確保城市片區(qū)綜合開發(fā)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。如片區(qū)收入來源規(guī)劃時，要避免單一收入來源的問題，通過建立項目經(jīng)營、特許經(jīng)營權(quán)、土地與稅收多元收入體系的方式，推動城市片區(qū)綜合開發(fā)可持續(xù)運行。同時，通過“土地增值、商業(yè)反哺”“存量不動+增量分成”合作利益分享機制建立的方式，有效調(diào)動各利益主體主觀能動性，在保證城市片區(qū)綜合開發(fā)收入的同時，利用片區(qū)增值貢獻與地方政府和片區(qū)開發(fā)運營商回報掛鉤，在封閉運作模式下，避免政府兜底導致城市片區(qū)綜合開發(fā)存在隱性債務的同時，強化城市片區(qū)綜合開發(fā)整體社會效益與經(jīng)濟效益。

結(jié)語：

城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資實踐時，要把片區(qū)資源整合、項目管理與方案統(tǒng)籌作為重點，扎根片區(qū)發(fā)展實際情況，結(jié)合目前城市片區(qū)綜合開發(fā)投融資存在問題規(guī)避，以此形成系統(tǒng)完善的城市片區(qū)開發(fā)方案，確保城市片區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)投融資有效性的同時，為城市片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供有效保障。