□王興安，張慶萍

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830000）

黨的十九大報(bào)告指出，要確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！叭r(nóng)”問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，解決好“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重。由于農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性，金融仍是農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大短板，貸款難、貸款貴仍然是農(nóng)民反映最突出的問題。要想獲得貸款，必須有抵押，而對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民而言，唯一具有抵押價(jià)值的就是土地。

在我國農(nóng)村土地集體所有制的背景下，如何破解農(nóng)村土地抵押貸款難題成為了非常重要的研究課題。隨著我國農(nóng)村土地制度改革的深入推進(jìn)，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押?jiǎn)栴}[1]。

2015 年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，并在全國范圍內(nèi)選擇部分地區(qū)開展試點(diǎn)工作。此后，多家涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)均出臺(tái)了相關(guān)的管理辦法，并在多地進(jìn)行了試點(diǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的發(fā)展，為拓寬農(nóng)村融資途徑積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

尉犁縣是典型的農(nóng)業(yè)大縣，土地富饒、物產(chǎn)豐富，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是棉花，是新疆最大的商品棉基地之一，榮獲“全國主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化示范縣”，工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值占比相對(duì)較小。支持和促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，培育優(yōu)質(zhì)高效的融資市場(chǎng)，推動(dòng)金融資源向農(nóng)業(yè)傾斜，對(duì)尉犁縣培育棉花良種繁育基地，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，確保尉犁縣經(jīng)濟(jì)健康、快速、平穩(wěn)發(fā)展具有重要意義。

1 尉犁縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要做法

1.1 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)情況

尉犁縣有農(nóng)業(yè)耕作土地49 393 hm2，其中國有土地39 153 hm2、集體土地10 240 hm2（含按集體土地管理的國有劃撥土地466.67 hm2）。集體土地8 160 hm2已完成土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；s化經(jīng)營，占比為79.69%。其中向利華棉業(yè)流轉(zhuǎn)7 893 hm2，占土地流轉(zhuǎn)總規(guī)模的96.73%。尉犁縣目前可進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的土地主要為國有性質(zhì)土地，占總耕地面積的79.27%。

自2017 年底農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作開展以來，尉犁縣嚴(yán)格落實(shí)國家政策，確保轄區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作扎實(shí)推進(jìn)。2018 年12 月，尉犁縣農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作確權(quán)成果順利通過自治區(qū)驗(yàn)收[2]。截至2021 年底，尉犁縣發(fā)放集體土地經(jīng)營權(quán)證5 039 本，發(fā)放率97.84%；發(fā)放國有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證數(shù)量暫無法統(tǒng)計(jì)，發(fā)放率近50%；農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)證發(fā)放9 730 本，發(fā)放率82%。

1.2 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)放情況

1.2.1 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款占比偏低

尉犁縣轄區(qū)有6 家銀行機(jī)構(gòu)，已開辦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的有4 家，占全縣銀行機(jī)構(gòu)的66.66%。自農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作開展以來，截至2021 年12 月31 日，尉犁縣金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額562 479 萬元（含兵團(tuán)），其中涉農(nóng)貸款余額98 367 萬元。尉犁縣共發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款34 590.9 萬元，涉及農(nóng)村土地總評(píng)估價(jià)值23 972.03 萬元，占全縣涉農(nóng)貸款余額的35.16%。

1.2.2 貸款發(fā)放以地方法人機(jī)構(gòu)為主

截至2021 年12 月31 日，尉犁農(nóng)商銀行與達(dá)西村鎮(zhèn)銀行農(nóng)業(yè)貸款余額合計(jì)為79 095 萬元，占全縣農(nóng)業(yè)貸款余額的80.4%。2019 年1 月1 日至2021 年12 月31 日，尉犁農(nóng)商銀行累計(jì)發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款30 321 萬元，占全縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款總額的87.66%。尉犁縣達(dá)西冀銀村鎮(zhèn)銀行累計(jì)發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款1 085.4 萬元，占全縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款總額的3.14%。地方法人銀行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款貸款總額占全縣貸款總額的90.80%，充分說明了地方法人銀行機(jī)構(gòu)已然成為轄區(qū)推廣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的中堅(jiān)力量。

1.2.3 貸款利率較低

目前，尉犁縣轄區(qū)4 家銀行對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款執(zhí)行利率普遍較低，刺激農(nóng)戶用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，降低融資成本。調(diào)查顯示，郵儲(chǔ)銀行對(duì)于國有土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)放利率在7%左右，農(nóng)戶信用貸款發(fā)放利率普遍在10%左右。農(nóng)業(yè)銀行對(duì)于國有土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)放利率普遍在5%以內(nèi)。

1.2.4 抵押率不高

經(jīng)調(diào)查，由于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款相比房產(chǎn)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)高，加之土地承包經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)困難[3]，轄區(qū)銀行對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款執(zhí)行的抵押率最高為60%，部分銀行甚至執(zhí)行的抵押率最低為40%，而房產(chǎn)抵押貸款執(zhí)行的抵押率為70%，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體貸款額度較低。

1.2.5 國有性質(zhì)土地占主要地位

經(jīng)調(diào)查，目前轄區(qū)4 家銀行對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款所抵押的土地全部為國有性質(zhì)土地，占比100%。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證不能在不動(dòng)產(chǎn)登記中心辦理抵押，沒有專門負(fù)責(zé)抵押的機(jī)構(gòu)，因此，尉犁縣發(fā)放的5 039 本集體土地經(jīng)營權(quán)證沒有一筆在銀行辦理到抵押貸款。

2 制約土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的主要因素

2.1 土地確權(quán)制度陳舊，實(shí)際土地歸屬權(quán)不明晰

目前，農(nóng)村集體土地確權(quán)依據(jù)為1998 年農(nóng)村土地承包合同，國有土地確權(quán)依據(jù)為2008 年國家第二次土地調(diào)查結(jié)果，確權(quán)依據(jù)時(shí)間與2017 年確權(quán)頒證工作開始時(shí)間存在的時(shí)間差較長(zhǎng)，由于轄區(qū)土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，親戚朋友之間的流轉(zhuǎn)和交易往往以口頭約定為主，導(dǎo)致該時(shí)間段內(nèi)土地私下交易及流轉(zhuǎn)情況未被完全記錄，存在土地承包經(jīng)營權(quán)持證人與實(shí)際權(quán)利所有人不一致的情況。

2.2 農(nóng)村集體土地抵押受限

尉犁縣農(nóng)村國有性質(zhì)土地歸屬尉犁縣自然資源局管理，可在其下屬的尉犁縣不動(dòng)產(chǎn)中心辦理抵押、轉(zhuǎn)讓、登記相關(guān)事務(wù)，進(jìn)而可在銀行機(jī)構(gòu)辦理抵押貸款。而尉犁縣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證不屬于不動(dòng)產(chǎn)登記中心登記范疇，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局僅負(fù)責(zé)確權(quán)頒發(fā)證書，不負(fù)責(zé)后續(xù)登記工作，使得集體土地承包經(jīng)營權(quán)證實(shí)際上缺少抵押登記備案部門，在市場(chǎng)流通不夠便利，無法作為銀行所需抵押品[4]。例如，尉犁縣墩闊坦鄉(xiāng)墩闊坦村農(nóng)戶艾某，所有土地為集體土地，已辦理土地承包經(jīng)營權(quán)證，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需貸款5 萬元，持土地承包經(jīng)營權(quán)證前往尉犁某銀行申請(qǐng)辦理抵押貸款。該銀行以集體土地承包經(jīng)營權(quán)證無法進(jìn)行抵押登記為由拒絕為其辦理抵押貸款，轉(zhuǎn)而為其辦理了擔(dān)保貸款，在提供土地承包經(jīng)營權(quán)證書的同時(shí)，要求艾某尋找兩個(gè)擔(dān)保人為其貸款提供擔(dān)保。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款產(chǎn)品單一

目前轄區(qū)4 家銀行對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款以單一抵押方式為主，截至2021 年12 月31 日，涉農(nóng)貸款余額合計(jì)為94 170 萬元，占全縣涉農(nóng)貸款余額的92.4%，農(nóng)業(yè)銀行以“抵押+擔(dān)?！苯M合方式發(fā)放涉農(nóng)貸款余額為7 439 萬元，占全縣涉農(nóng)貸款余額的7.6%。貸款產(chǎn)品單一，當(dāng)農(nóng)戶抵押物不足值時(shí)，即使在確權(quán)、登記工作完成后，仍無法僅根據(jù)頒布的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書辦理足額貸款[5]。例如，尉犁縣阿克蘇甫鄉(xiāng)喀爾喀提村農(nóng)戶李某所持土地承包經(jīng)營權(quán)證記載集體土地5.33 hm2，向銀行申請(qǐng)貸款15 萬元，銀行據(jù)此測(cè)算額度為10 萬元，因貸款產(chǎn)品限制，借款人無法補(bǔ)充提供其他擔(dān)保方式向銀行申請(qǐng)貸款，無法滿足其15 萬元貸款額度需求。

2.4 權(quán)證抵押制約多，政策優(yōu)勢(shì)未凸顯

尉犁縣不動(dòng)產(chǎn)中心在辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押業(yè)務(wù)時(shí)，根據(jù)銀行提供的抵押資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估報(bào)告對(duì)抵押物價(jià)值僅按總評(píng)估價(jià)的50%予以登記，并且抵押登記期限僅為1 年期。實(shí)際上，銀行機(jī)構(gòu)對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押率為60%，貸款期限可為短期（1 年及1 年以內(nèi)）、中長(zhǎng)期（1～5 年）或長(zhǎng)期貸款（5 年以上）。一定程度上來說，不動(dòng)產(chǎn)中心對(duì)抵押率及期限的約束限制了銀行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展，影響了農(nóng)戶的貸款權(quán)益，更與銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出鼓勵(lì)商業(yè)銀行加大中長(zhǎng)期貸款投放力度要求相違背。

2.5 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善

目前，尉犁縣農(nóng)戶可通過“農(nóng)交網(wǎng)”等線上土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和交易，但政府并未在當(dāng)?shù)亟⑵鹂晒┺r(nóng)戶進(jìn)行線下土地交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。農(nóng)戶通過線上流通平臺(tái)上形成的土地交易有限，進(jìn)行土地交易時(shí)，仍選擇以線下面對(duì)面交易為主。由于缺乏權(quán)威及專業(yè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，使得銀行在貸前調(diào)查土地的真實(shí)性程序煩瑣、增加成本，且土地承包經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)流通困難，一旦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，不利于銀行機(jī)構(gòu)處置變現(xiàn)，并且影響貸款積極性[6]。

2.6 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制未健全，導(dǎo)致貸款風(fēng)險(xiǎn)高

自2019 年土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款正式實(shí)施以來，轄區(qū)銀行機(jī)構(gòu)積極踐行服務(wù)“三農(nóng)”理念，爭(zhēng)先開辦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款。但土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款與房產(chǎn)抵押貸款、擔(dān)保貸款等貸款種類相比，存在著期限短、風(fēng)險(xiǎn)高、資產(chǎn)變現(xiàn)處置難等問題，使得銀行機(jī)構(gòu)面臨的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加大。截至目前，尉犁縣政府與轄區(qū)銀行機(jī)構(gòu)并未就土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，大大降低了銀行機(jī)構(gòu)放貸積極性和主動(dòng)性。

2.7 宣傳推廣不夠，導(dǎo)致信息不對(duì)稱

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)農(nóng)戶對(duì)金融支農(nóng)的許多政策不知曉，隨機(jī)抽查50 戶貸款農(nóng)戶，49%的農(nóng)戶不知道國家關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款政策方針，不清楚銀行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款產(chǎn)品信息，導(dǎo)致良好的政策得不到有效的落實(shí)。

3 對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的思考和建議

3.1 嚴(yán)格落實(shí)貸前調(diào)查，多方合作控制信貸風(fēng)險(xiǎn)

首先，發(fā)證單位應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的真實(shí)情況，全面掌握土地權(quán)益變更、流轉(zhuǎn)，對(duì)權(quán)益不明或權(quán)證不符的暫緩發(fā)放。

其次，政府基層組織應(yīng)積極配合銀行機(jī)構(gòu)做好土地承包經(jīng)營權(quán)核實(shí)工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)站、村委會(huì)掌握真實(shí)情況、了解實(shí)際經(jīng)營人的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押相關(guān)工作[7]。

再次，銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)貸前調(diào)查責(zé)任，實(shí)地走訪入戶，不可僅根據(jù)書面材料判斷實(shí)際土地經(jīng)營權(quán)歸屬，需交叉查驗(yàn)，嚴(yán)格控制信貸風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，盤活土地資產(chǎn)

根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況組織建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)管理，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供登記和備案服務(wù)，發(fā)揮信息發(fā)布、價(jià)格指導(dǎo)、價(jià)值評(píng)估、交易監(jiān)管、抵押服務(wù)等職能，支持并配合借款人、貸款銀行依法采取貸款重組、按序清償、經(jīng)營權(quán)變更和拍賣等多種方式處置抵押物，保障農(nóng)村集體土地承包權(quán)受讓人權(quán)益，減少銀行對(duì)土地真實(shí)性核實(shí)資源投入，為銀行等金融機(jī)構(gòu)抵押處置提供便利，為真正盤活農(nóng)村集體土地資產(chǎn)提供可行性方案。

3.3 優(yōu)化貸款額度核定，合理開發(fā)貸款產(chǎn)品

根據(jù)自治區(qū)、自治州農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作進(jìn)度，銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)修訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押信貸制度，轉(zhuǎn)變信貸額度認(rèn)定方法，提高土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的抵押率，充分考慮土地承包經(jīng)營權(quán)對(duì)于農(nóng)戶收入影響，切實(shí)將經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶資產(chǎn)核定的重要組成部分，充分體現(xiàn)出確權(quán)登記頒證對(duì)于農(nóng)戶資產(chǎn)的細(xì)化、量化作用。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新貸款產(chǎn)品，與政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司合作，開發(fā)“抵押+擔(dān)?！薄暗盅?保證”“抵押+信用”等多種模式產(chǎn)品，滿足農(nóng)戶多元化的貸款需求[8]。

3.4 發(fā)揮金融綜合服務(wù)站作用

由中國人民銀行牽頭，多方配合組建村級(jí)金融綜合服務(wù)站，組織金融機(jī)構(gòu)結(jié)合農(nóng)民夜校定期開展送金額知識(shí)下鄉(xiāng)服務(wù)。將農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證等政策與金融知識(shí)相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)集體土地承包權(quán)交易流轉(zhuǎn)和抵押的相關(guān)法律和金融知識(shí)宣傳，形成完整的縣、鄉(xiāng)、村一體的金融服務(wù)體系，信息由下至上匯總、匯報(bào)和反饋，指令由上至下統(tǒng)一傳遞，層層負(fù)責(zé)，為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的有序開展奠定良好的軟環(huán)境。

3.5 建立縣域風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和緩釋機(jī)制

設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金或引入政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，對(duì)銀行機(jī)構(gòu)貸款本息的實(shí)際損失進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

同時(shí)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司設(shè)計(jì)出臺(tái)保證農(nóng)戶收益的政策保險(xiǎn)產(chǎn)品，給予農(nóng)戶一定的保費(fèi)補(bǔ)貼。當(dāng)貸款面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由保險(xiǎn)公司給予賠付，降低農(nóng)戶貸款風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提高銀行機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款參與積極性。

3.6 構(gòu)建良好的農(nóng)村金融環(huán)境

政府應(yīng)成立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款不良率和風(fēng)險(xiǎn)處置工作與農(nóng)村信用體系建設(shè)中的“信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)”評(píng)定工作相掛鉤，將其列入成員部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年終考核。司法部門要加強(qiáng)合作，縣法院可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立處置土地承包經(jīng)營權(quán)抵押產(chǎn)生的不良貸款派駐法庭，提高司法處置效率，加強(qiáng)對(duì)失信群體的聯(lián)合懲戒，維護(hù)良好的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。