趙德勇，張順凱

（河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050024）

引言

2018年修訂的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民促法》）將民辦學(xué)校劃分為營(yíng)利性民辦學(xué)校與非營(yíng)利性民辦學(xué)校兩種類型?！睹翊俜ā费永m(xù)了一直以來(lái)的表述習(xí)慣，繼續(xù)使用“決策機(jī)構(gòu)”一詞來(lái)指代民辦學(xué)校的權(quán)力機(jī)構(gòu)，并將學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的組成方式、機(jī)構(gòu)職權(quán)和法律責(zé)任在2021年修正的《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）中做出進(jìn)一步說(shuō)明。營(yíng)利性民辦學(xué)校作為營(yíng)利法人的一類，追求利潤(rùn)并將利潤(rùn)分配給出資人是其成立的宗旨和目標(biāo)，也是同非營(yíng)利性民辦學(xué)校的核心區(qū)別[1]。根據(jù)《工商總局、教育部關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》，營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)?shù)怯洖橛邢挢?zé)任公司或者股份有限公司，同時(shí)遵守《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）的各項(xiàng)規(guī)定。因此，營(yíng)利性民辦學(xué)校對(duì)外應(yīng)協(xié)調(diào)《公司法》一般規(guī)定與《民促法》特殊規(guī)定的關(guān)系、對(duì)內(nèi)應(yīng)厘清決策機(jī)構(gòu)與舉辦者、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等部門(mén)的權(quán)責(zé)分工。結(jié)合對(duì)我國(guó)營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)歷史演變的軌跡梳理和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)妥善配置決策機(jī)構(gòu)的組成人員、職權(quán)范圍和監(jiān)督機(jī)制，做到股東利益與維護(hù)民辦學(xué)校公益屬性并重[2]，充分保障國(guó)家教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)學(xué)校、教師、學(xué)生等各方主體的合法權(quán)益。

一、營(yíng)利性民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)與公司權(quán)力機(jī)構(gòu)的異同

決策機(jī)構(gòu)意指決定組織發(fā)展方向的部門(mén)，權(quán)力機(jī)構(gòu)則意指處于系統(tǒng)頂端、依法行使權(quán)力和履行職責(zé)的部門(mén)，兩者在我國(guó)法律語(yǔ)境下呈現(xiàn)同質(zhì)化趨勢(shì)。20世紀(jì)80年代起，我國(guó)部分行政法規(guī)、司法解釋中先后在對(duì)中國(guó)人民銀行理事會(huì)①、人民法院和人民檢察院審判（檢察）委員會(huì)②等機(jī)構(gòu)的職權(quán)規(guī)定中使用“決策機(jī)構(gòu)”一詞。1993年，《關(guān)于＜中華人民共和國(guó)公司法（草案）＞的說(shuō)明》首次從法律層面使用“決策機(jī)構(gòu)”與“權(quán)力機(jī)構(gòu)”的表述，即“公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)是股東大會(huì)，公司董事會(huì)是公司的經(jīng)營(yíng)決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)的組建源自股東大會(huì)的選舉”。令人遺憾的是，正式通過(guò)的1993年《公司法》并未提及決策機(jī)構(gòu)，僅保留公司股東（大）會(huì)為公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)這一內(nèi)容。作為法律認(rèn)可的規(guī)范表述，“決策機(jī)構(gòu)”最終在2002年頒布的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和《民促法》中得以明確并被《民促法》沿用至今。自此，民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)同《公司法》中關(guān)于公司權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)差異逐漸在實(shí)踐領(lǐng)域引發(fā)人們的關(guān)注。

《公司法》與《民促法》在權(quán)益保障優(yōu)先級(jí)方面有顯著區(qū)別。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，公司逐漸成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心細(xì)胞[3]。作為對(duì)公司法人進(jìn)行保護(hù)和規(guī)制的核心依據(jù)，《公司法》著眼于企業(yè)經(jīng)營(yíng)同市場(chǎng)機(jī)制的充分融合，更加注重“投入-產(chǎn)出”控制和股東權(quán)益保障，確保出資人在合法經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上取得相應(yīng)利潤(rùn)和回報(bào)[4]。而作為支持社會(huì)力量參與辦學(xué)的法律支撐，《民促法》規(guī)范的對(duì)象是教育機(jī)構(gòu)、教育者和受教育者，教育公益屬性是其一以貫之的立法根基。《民促法》的頒布實(shí)施著眼于鼓勵(lì)、保護(hù)和約束社會(huì)力量投身教育事業(yè)，實(shí)現(xiàn)民辦教育機(jī)構(gòu)的規(guī)范發(fā)育，保障社會(huì)力量辦學(xué)所惠及的普通群眾能夠在法律允許的框架內(nèi)接受教育并獲得保障。

《民促法》頒布至今，民辦學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）一直作為學(xué)校決策機(jī)構(gòu)獲得法律認(rèn)可，但公司董事會(huì)的法律地位則先后在權(quán)力機(jī)構(gòu)③、決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)等多種表述中反復(fù)變化，相應(yīng)職權(quán)體系也發(fā)生了多次調(diào)整[5]。我國(guó)《民法典》規(guī)定營(yíng)利法人的組成機(jī)構(gòu)包括權(quán)力機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。其中，股東（大）會(huì)當(dāng)然歸屬權(quán)力機(jī)構(gòu)范疇，董事會(huì)（包括執(zhí)行董事或主要負(fù)責(zé)人）則當(dāng)然歸屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)范疇[6]。與《民法典》相對(duì)應(yīng)，《公司法（修訂草案）征求意見(jiàn)（2021）》明確有限責(zé)任公司董事會(huì)是公司的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這也是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的治理理念在立法中的進(jìn)一步體現(xiàn)。由此可以看出，股東會(huì)在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中承擔(dān)著公司法人最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和最高決策機(jī)構(gòu)的職能[7]，董事會(huì)則是股東會(huì)之下的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。與股東會(huì)類似，民辦學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）承擔(dān)著營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能，對(duì)學(xué)校的日常經(jīng)營(yíng)管理、業(yè)務(wù)戰(zhàn)略制定等人才培養(yǎng)問(wèn)題具有完全的決策權(quán)。民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)與公司法人權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別主要體現(xiàn)在職權(quán)內(nèi)容、人員組成及議事機(jī)制方面。

首先，營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)與公司權(quán)力機(jī)構(gòu)的職權(quán)內(nèi)容存在差異。公司股東（大）會(huì)是公司最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，直接決定公司經(jīng)營(yíng)方針、關(guān)鍵人員組成及章程、財(cái)務(wù)相關(guān)問(wèn)題[8]。民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要涉及業(yè)務(wù)人員聘用（解除）、學(xué)校章程和各類規(guī)范制度訂立、工作規(guī)劃審批、辦學(xué)所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、支出及學(xué)校本身的體系設(shè)置等，缺少了利潤(rùn)分配、虧損彌補(bǔ)和增減資等相關(guān)財(cái)務(wù)領(lǐng)域權(quán)限?；貧w立法本意，營(yíng)利性民辦學(xué)校作為發(fā)揮國(guó)家教育職能的關(guān)鍵角色，其決策機(jī)構(gòu)理應(yīng)由教育專業(yè)人士組成，職能分配亦以確定學(xué)校經(jīng)營(yíng)發(fā)展方針戰(zhàn)略為主，這正是凸顯教育本質(zhì)的體現(xiàn)。營(yíng)利性民辦學(xué)校中的股東會(huì)既不屬于學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，也不能干涉學(xué)校日常經(jīng)營(yíng)管理，僅在利潤(rùn)分配、清算退出等涉及股東自身權(quán)益和舉辦者權(quán)益的領(lǐng)域享有表決權(quán)能。辦學(xué)結(jié)余分配、剩余財(cái)產(chǎn)處理等問(wèn)題應(yīng)適用《公司法》規(guī)定，由理事會(huì)（董事會(huì)）決策后，提交股東會(huì)（股東）表決④。

其次，營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)與公司權(quán)力機(jī)構(gòu)的人員組成存在差異。有限責(zé)任公司股東（大）會(huì)由全體股東（不限國(guó)籍）組成，人數(shù)為2~50人。原則上，股東人數(shù)和出資份額能夠直接代表法人的組成和權(quán)力分配比例，直接影響著股東（大）會(huì)的決策結(jié)果。根據(jù)《民促法》及《條例》的規(guī)定，營(yíng)利性民辦學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）應(yīng)為5人以上，由學(xué)校舉辦者或舉辦者選派的代表、校長(zhǎng)、黨組織負(fù)責(zé)人、教師代表等共同組建，亦應(yīng)包含審批機(jī)關(guān)委派的代表。民辦學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）成員均應(yīng)具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍、其中三分之一以上的成員應(yīng)具有5年以上教學(xué)崗位工作經(jīng)驗(yàn)。對(duì)民辦學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）人員組成的限制，是營(yíng)利性民辦學(xué)校在資本邏輯之外，遵循教育規(guī)律和堅(jiān)守教育公益性本質(zhì)的要求，也是民辦學(xué)校辦學(xué)營(yíng)利性在教育公益性面前的妥協(xié)和退讓。綜上，盡管立法一定程度上認(rèn)可營(yíng)利性民辦學(xué)校的市場(chǎng)屬性，但人民群眾的殷切期待以及教育產(chǎn)業(yè)在人才培養(yǎng)和國(guó)家發(fā)展中的重要地位也讓法律對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的專業(yè)化決策邏輯提出了更高要求。

最后，營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)與公司權(quán)力機(jī)構(gòu)的議事機(jī)制存在差異。根據(jù)討論事項(xiàng)的不同，公司股東（大）會(huì)議事機(jī)制存在不同的“資本多數(shù)決”規(guī)則[9]。但營(yíng)利性民辦學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）的議事機(jī)制均為人數(shù)多數(shù)決，主要由以教育人士為主決策機(jī)構(gòu)成員討論確定。《民促法》及《條例》規(guī)定了營(yíng)利性民辦學(xué)校重大事項(xiàng)的基本類別，明確重大事項(xiàng)決策應(yīng)經(jīng)三分之二以上決策機(jī)構(gòu)組成人員同意方可通過(guò)，充分保障了決策機(jī)構(gòu)成員在學(xué)校業(yè)務(wù)發(fā)展問(wèn)題上的決策權(quán)，避免民辦學(xué)校受到資本的絕對(duì)控制。

究其本質(zhì)，對(duì)比民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)和公司權(quán)力機(jī)構(gòu)的核心目的在于突出法人經(jīng)營(yíng)的基本原則。有限責(zé)任公司的日常經(jīng)營(yíng)處處彰顯法人資合性與人合性，但新時(shí)代營(yíng)利性民辦學(xué)校的經(jīng)營(yíng)辦學(xué)則更強(qiáng)調(diào)人才教育科學(xué)化和知識(shí)培養(yǎng)專業(yè)化。立法層面關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）的制度構(gòu)建，是在明確學(xué)校章程關(guān)鍵地位和校長(zhǎng)（業(yè)務(wù)領(lǐng)域代表）牽頭決定學(xué)校發(fā)展方向的基礎(chǔ)上做出的學(xué)校決策權(quán)配置。這一設(shè)計(jì)使?fàn)I利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)權(quán)能集中于學(xué)校運(yùn)行領(lǐng)域，從而打破純粹利潤(rùn)導(dǎo)向在民辦學(xué)校發(fā)展中的傳統(tǒng)強(qiáng)勢(shì)地位，為民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)營(yíng)避免淪為資本工具提供了體制保證?！睹翊俜ā芬舱峭ㄟ^(guò)這些限制來(lái)落實(shí)《中華人民共和國(guó)教育法》關(guān)于教育目標(biāo)和教育體制的規(guī)定，為社會(huì)力量參與教育事業(yè)提供正確軌道。

綜上所述，鑒于營(yíng)利性民辦學(xué)校同時(shí)受到《民促法》及《公司法》監(jiān)管，學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的權(quán)限設(shè)置更加突出了辦學(xué)公益屬性，與一般意義的公司法人存在顯著差異。對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)的研究，應(yīng)從其特殊職能著手，著重探討民辦學(xué)校的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、決策權(quán)來(lái)源與行使等問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)民辦學(xué)校在平衡教育市場(chǎng)發(fā)展、保障教育公益性及發(fā)揮社會(huì)力量等方面的積極作用奠定基礎(chǔ)。

二、營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)與舉辦者性質(zhì)辨析

根據(jù)《民促法》和《條例》的規(guī)定，我國(guó)民辦學(xué)校應(yīng)由信用狀況良好，能夠按時(shí)、足額履行出資等法定義務(wù)、享有舉辦者權(quán)益的法人組織或個(gè)人（具有完全政治權(quán)利和民事行為能力）舉辦。營(yíng)利性民辦學(xué)校組織形式為公司，學(xué)校舉辦者同時(shí)成為學(xué)校的股東，但舉辦者參與學(xué)校管理應(yīng)首先加入決策機(jī)構(gòu)，并參照決策機(jī)構(gòu)的議事機(jī)制進(jìn)行表決，并不能按照公司股東模式直接參與公司管理或按照出資比例享有控制權(quán)。

總的來(lái)說(shuō)，營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)和舉辦者均以學(xué)校章程為核心，在不同階段發(fā)揮功能。舉辦者按照我國(guó)《教育法》《民促法》規(guī)定的學(xué)校設(shè)立步驟成立決策機(jī)構(gòu)、制定學(xué)校章程，并將自己的辦學(xué)目的、教育理念蘊(yùn)含其中。設(shè)立民辦學(xué)校的同時(shí)，舉辦者可以依照學(xué)校章程的規(guī)定加入決策機(jī)構(gòu)，在學(xué)校經(jīng)營(yíng)期間以合法、民主、公開(kāi)的程序參與學(xué)校管理。學(xué)校人才培養(yǎng)方案和戰(zhàn)略最終應(yīng)由決策機(jī)構(gòu)結(jié)合學(xué)校辦學(xué)實(shí)際，按照章程規(guī)定的議事機(jī)制做出。因此，舉辦者的作用主要在學(xué)校設(shè)立初期和清算解散階段發(fā)揮，而決策機(jī)構(gòu)的功能則在民辦學(xué)校的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)中得以體現(xiàn)。要從本質(zhì)上厘清營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)與舉辦者關(guān)系和完善學(xué)校治理架構(gòu)，還應(yīng)對(duì)兩者的權(quán)力來(lái)源和法律適用規(guī)則進(jìn)行分析。

一方面，營(yíng)利性民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)與舉辦者權(quán)力來(lái)源不同。關(guān)于舉辦者身份問(wèn)題，營(yíng)利性民辦學(xué)校在數(shù)十年發(fā)展間先后出現(xiàn)有“舉辦者不享有財(cái)產(chǎn)權(quán)”“允許舉辦者取得合理回報(bào)”等多種政策邏輯。盡管社會(huì)各界對(duì)民辦學(xué)校是否屬于純粹的商事主體，如何確定舉辦者的法律地位和權(quán)利來(lái)源爭(zhēng)議頗多，但按照辦學(xué)目的對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行監(jiān)管的共識(shí)基本達(dá)成。2016 年，將民辦學(xué)校按照營(yíng)利性與非營(yíng)利性進(jìn)行分類登記和發(fā)展的方案得到《民促法》確認(rèn)[10]。一般認(rèn)為，民辦學(xué)校的出資人若主張基于出資享有對(duì)學(xué)校的決策管理權(quán)，該出資人身份必須與舉辦者身份合二為一，即不能單純依靠出資事實(shí)獲得舉辦者身份⑤。關(guān)于民辦學(xué)校的審批機(jī)關(guān)，《民促法》按照民辦學(xué)校教育領(lǐng)域進(jìn)行了劃分：各民辦文化教育類學(xué)校，包括學(xué)歷教育、學(xué)前教育、自學(xué)考試等，應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府教育行政部門(mén)審批設(shè)立；各類職業(yè)技能類民辦學(xué)校，包括職業(yè)資格和技能類培訓(xùn)學(xué)校，應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府人社部門(mén)審批設(shè)立。關(guān)于學(xué)校登記管理問(wèn)題，《民促法》在對(duì)審批機(jī)構(gòu)分類管理的同時(shí)，要求各類民辦學(xué)校均應(yīng)在取得辦學(xué)許可證后辦理法人登記，實(shí)現(xiàn)與《公司法》相關(guān)規(guī)定的緊密銜接。因此，營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者的身份需經(jīng)教育部門(mén)行政許可方能獲得，但民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)由舉辦者及校長(zhǎng)、教師代表等多元主體組成，其權(quán)力并非來(lái)自行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)。設(shè)立決策機(jī)構(gòu)是舉辦者創(chuàng)設(shè)民辦學(xué)校的核心工作之一，也是學(xué)校走上規(guī)范化辦學(xué)道路的重要環(huán)節(jié)。民辦學(xué)校舉辦者享有的股東權(quán)主要包括財(cái)務(wù)領(lǐng)域的事項(xiàng)表決、利潤(rùn)分配、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或優(yōu)先購(gòu)買等，而決策機(jī)構(gòu)的職權(quán)集中于學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理范疇。二者功能發(fā)揮的不同也正是由其權(quán)利來(lái)源的差異直接決定的。

另一方面，營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者與決策機(jī)構(gòu)履行職能的法律適用有差異。原則上，營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)主要依據(jù)《民促法》相關(guān)規(guī)定行使職權(quán)，而舉辦者既要依照《民促法》規(guī)定承擔(dān)籌措辦學(xué)資金的義務(wù)，也要依照《民法典》和《公司法》規(guī)定履行保護(hù)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的義務(wù)。民辦學(xué)校舉辦者濫用出資辦學(xué)權(quán)力損害學(xué)校權(quán)益或共同出資人利益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。值得注意的是，民辦學(xué)校股權(quán)變更問(wèn)題集中體現(xiàn)了法律適用的差異。通常來(lái)說(shuō)，營(yíng)利性民辦學(xué)校的股權(quán)變更需在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)辦理變更登記前完成一系列審批程序。例如營(yíng)利性民辦學(xué)校變更涉及舉辦者變更的，應(yīng)適用《民促法》規(guī)定，經(jīng)舉辦者提出變更主張后，履行學(xué)校財(cái)務(wù)清算程序，待學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）同意后報(bào)民辦學(xué)校審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。但如果作為學(xué)校的舉辦者的法人組織身份不變，學(xué)校舉辦者同時(shí)作為該公司內(nèi)部股東發(fā)生變化則不涉及學(xué)校舉辦者變更問(wèn)題，此種情況下可以直接到市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)辦理股權(quán)變更手續(xù)。

綜上所述，從營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)與舉辦者的性質(zhì)辨析不難看出，兩者差異主要體現(xiàn)在“決策權(quán)”上。在學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理方面，舉辦者通過(guò)法律允許的方式進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)參與學(xué)校管理，防范資本掌控教育，保證決策機(jī)構(gòu)在人才培養(yǎng)這一核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域的控制權(quán)。這一制度設(shè)計(jì)是確保民辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)國(guó)家人才培養(yǎng)目的和維系公益性本質(zhì)的重要方式。在辦學(xué)收益方面，嚴(yán)格依照《公司法》規(guī)定，允許舉辦者以法律設(shè)定的程序參與辦學(xué)結(jié)余分配，賦予舉辦者作為法人股東的各項(xiàng)權(quán)利。這一制度設(shè)計(jì)是鼓勵(lì)社會(huì)力量出資辦學(xué)，維系現(xiàn)代法人制度的重要措施。

三、營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)亟待合理配置權(quán)力，壓實(shí)監(jiān)督責(zé)任

任何法律都是特定國(guó)家或地區(qū)社會(huì)狀況與時(shí)代精神的反映和抽象[11]，我國(guó)營(yíng)利性民辦學(xué)校的法律演進(jìn)也影射了國(guó)家教育環(huán)境的實(shí)際變化。如前所述，營(yíng)利性民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)位于學(xué)校管理架構(gòu)的中樞地位，既要秉持專業(yè)化理念決定學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理方針戰(zhàn)略、為實(shí)現(xiàn)舉辦者辦學(xué)目的保駕護(hù)航，也要與學(xué)校股東會(huì)協(xié)調(diào)配合，充分尊重民辦學(xué)校治理結(jié)構(gòu)特殊性，平衡資本逐利性與教育公益性。決策機(jī)構(gòu)的合理配置主要包括職權(quán)定位、有效監(jiān)督和規(guī)范退出三方面，對(duì)借助市場(chǎng)調(diào)節(jié)教育服務(wù)供給、規(guī)范行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)教育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重要作用。

首先，針對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者權(quán)利脫韁，決策機(jī)構(gòu)定位模糊的問(wèn)題，要進(jìn)一步明確學(xué)校治理權(quán)責(zé)，使決策機(jī)構(gòu)的職能功效落到實(shí)處。舉辦人作為營(yíng)利性民辦學(xué)校資本要素的所有者，從一開(kāi)始即具有獨(dú)占民辦學(xué)校決策管理權(quán)力的先天優(yōu)勢(shì)和主觀傾向[12]?！睹翊俜ā废嚓P(guān)規(guī)定為舉辦者在決策機(jī)構(gòu)中同時(shí)扮演“參賽人”和“裁判者”提供了空間，也為權(quán)力重疊誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了條件。正如公司董事會(huì)中表面上由集體審議通過(guò)的文件，往往由董事長(zhǎng)及部分高管個(gè)人起到?jīng)Q定性作用[13]。從本質(zhì)上講，營(yíng)利性民辦學(xué)校仍屬于營(yíng)利法人，天然具備重大決策逐利導(dǎo)向、快速變現(xiàn)理念、高風(fēng)險(xiǎn)-高收益理念等市場(chǎng)主體兼具的發(fā)展短板，這也被作為教育培養(yǎng)單位的民辦學(xué)校避之而不及。民辦學(xué)校舉辦者作為出資方，實(shí)踐中極易成為工作人員收益的實(shí)際決定者，在權(quán)利缺少約束的情形下難免為實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)最大化而降低資金投入，直接影響師資力量、教學(xué)環(huán)境、辦公設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施或軟件提升的質(zhì)量，對(duì)學(xué)校辦學(xué)水平和口碑產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至引領(lǐng)學(xué)校陷入惡性循環(huán)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，營(yíng)利性民辦學(xué)校“決策機(jī)構(gòu)”概念源自非營(yíng)利法人相關(guān)規(guī)定，與營(yíng)利法人的“權(quán)力-執(zhí)行”基本框架存在差異。對(duì)此，要厘清營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)不同角色組成人員間的利益格局，設(shè)置相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。營(yíng)利性民辦學(xué)校既要為舉辦者參與學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理設(shè)置合法途徑和合理權(quán)限，也要形成相應(yīng)約束機(jī)制，謹(jǐn)防決策機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理方針的掌控權(quán)受到稀釋。

其次，針對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督機(jī)制設(shè)置粗放的問(wèn)題，要進(jìn)一步加強(qiáng)營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)事會(huì)立法，提升對(duì)決策機(jī)構(gòu)的約束和管控?！睹翊俜ā芳啊稐l例》對(duì)民辦學(xué)校內(nèi)部民主管理與監(jiān)督、外部行政機(jī)關(guān)監(jiān)督以及監(jiān)事會(huì)組成人員的資格要求進(jìn)行了框架性規(guī)定，但針對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的履職規(guī)定仍然過(guò)于粗放，實(shí)踐當(dāng)中存在流于形式的可能[14]。在國(guó)外民辦教育研究中，美國(guó)營(yíng)利性高校較為典型。與國(guó)內(nèi)以人民為中心的教育理念不同，發(fā)達(dá)國(guó)家更多將開(kāi)辦高校視為一種與銷售貨物無(wú)異的營(yíng)利選擇。美國(guó)聯(lián)邦政府在考慮營(yíng)利性高校背后較高不穩(wěn)定因素的基礎(chǔ)上，聯(lián)合教育主管部門(mén)、貿(mào)易主管部門(mén)、消費(fèi)主管部門(mén)和司法部、財(cái)政部等多部門(mén)協(xié)同介入，為營(yíng)利性高校提供全面監(jiān)管，力求降低營(yíng)利性高校運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是不合規(guī)融資上市可能導(dǎo)致的大面積金融崩塌風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)營(yíng)利性民辦學(xué)校要進(jìn)一步完善監(jiān)事選任機(jī)制，綜合考慮決策機(jī)構(gòu)組成人員與監(jiān)事會(huì)成員的關(guān)系，保障監(jiān)事會(huì)獨(dú)立性不受影響。可通過(guò)明確教職工代表的選舉方式、換選或撤選程序；合理配置監(jiān)事會(huì)成員結(jié)構(gòu)，與決策機(jī)構(gòu)形成有效對(duì)應(yīng)；注重財(cái)務(wù)監(jiān)督與審計(jì)，開(kāi)辟外部監(jiān)事等，形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的有效溝通機(jī)制等途徑。在保障民辦學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)的同時(shí)提升行政監(jiān)督威懾力，形成對(duì)決策機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。

最后，針對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校退出過(guò)程中，舉辦者及決策機(jī)構(gòu)權(quán)利邊界模糊的問(wèn)題，要進(jìn)一步明確民辦學(xué)校退出機(jī)制，強(qiáng)化行業(yè)約束[15]。營(yíng)利性民辦學(xué)校退出機(jī)制主要包括退出程序、清算流程、各方權(quán)益保護(hù)等內(nèi)容。高標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督和約束是確保決策機(jī)構(gòu)平穩(wěn)運(yùn)行和舉辦者廉潔自律的必要措施，也是妥善解決民辦學(xué)校退出后遺留問(wèn)題的重要保障。一方面，要加強(qiáng)內(nèi)部約束[16]。民辦學(xué)校立法要明確舉辦者獲利退出的正當(dāng)程序，確保決策機(jī)構(gòu)的權(quán)利行使不受舉辦者違規(guī)操作的負(fù)面影響。營(yíng)利性民辦學(xué)校要完善日常管理和運(yùn)行體系、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配置好權(quán)力制衡系統(tǒng)，發(fā)揮好監(jiān)督機(jī)構(gòu)的功能和作用。民辦學(xué)校在分立、合并、變更和清算過(guò)程中，要做好對(duì)退出原因、退出流程、退出后續(xù)問(wèn)題處理的總結(jié)，實(shí)現(xiàn)合理決策、依法決策，充分考慮教育者與受教育者權(quán)利要求，保障國(guó)家和社會(huì)公共利益不受損害。政府要進(jìn)一步引導(dǎo)學(xué)校利益各方共同參與治理，以學(xué)校章程為依托，細(xì)化決策程序，從內(nèi)部規(guī)范舉辦者和決策機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使，防控虛置成本、虛置產(chǎn)權(quán)或其他影響營(yíng)利性民辦學(xué)校正常退出的情形出現(xiàn)。另一方面，要加強(qiáng)外部約束。立法應(yīng)細(xì)化制度設(shè)計(jì)，落實(shí)環(huán)節(jié)監(jiān)管和信息公開(kāi)，通過(guò)會(huì)計(jì)、審計(jì)、評(píng)價(jià)、公示制度防范學(xué)校運(yùn)作和退出過(guò)程中的非理性行為，維護(hù)公眾知情權(quán)和學(xué)校的公益性，限制民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)在法律框架外的操作空間。地方政府還可通過(guò)制定地方法規(guī)的方式為營(yíng)利性民辦學(xué)校的退出設(shè)立更加詳細(xì)的操作方式，建立包括學(xué)校屬性、退出形式、退出條件、退出程序在內(nèi)的法規(guī)體系，結(jié)合地區(qū)實(shí)際為營(yíng)利性民辦學(xué)校合法退出提供操作規(guī)程，保障師生合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。

四、結(jié)語(yǔ)

權(quán)責(zé)清晰、智慧高效的決策機(jī)構(gòu)是營(yíng)利性民辦學(xué)校依法辦學(xué)、規(guī)范辦學(xué)的重中之重。通過(guò)營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)與公司權(quán)力機(jī)關(guān)、民辦學(xué)校舉辦者的辨析，我們能夠認(rèn)識(shí)到學(xué)校決策機(jī)構(gòu)在把控人才培養(yǎng)戰(zhàn)略方向、做出學(xué)校運(yùn)營(yíng)關(guān)鍵選擇和解決學(xué)校退出問(wèn)題等方面具有不可替代的作用。多元主體共同參與的民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)既規(guī)避了公司權(quán)力機(jī)關(guān)資本多數(shù)決帶來(lái)的純粹利益導(dǎo)向弊端，也對(duì)舉辦者過(guò)度的逐利目的形成了有效約束，為規(guī)范社會(huì)力量參與辦學(xué)、完善人才培養(yǎng)矩陣，充實(shí)人才培養(yǎng)隊(duì)伍提供制度保證。

歸根結(jié)底，營(yíng)利性民辦學(xué)校作為區(qū)別于一般公司的營(yíng)利法人組織形式，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)公益屬性。決策機(jī)構(gòu)的規(guī)范性、透明性和民主性是營(yíng)利性民辦學(xué)校長(zhǎng)期獨(dú)立發(fā)展的關(guān)鍵要義。新的時(shí)代環(huán)境下，營(yíng)利性民辦學(xué)校要在有效監(jiān)督中克服辦學(xué)行為短期化和過(guò)度功利化，優(yōu)化市場(chǎng)預(yù)期，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育事業(yè)有序發(fā)展，拓展人民群眾教育選擇、滿足社會(huì)多樣化人才培養(yǎng)需求貢獻(xiàn)力量。

注釋

①參見(jiàn)國(guó)務(wù)院1983 年9 月17 日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于中國(guó)人民銀行專門(mén)行使中央銀行職能的決定》（國(guó)發(fā)〔1983〕146號(hào)）。

②參見(jiàn)最高人民法院1998 年12 月2 日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于全面推進(jìn)人民法院的各項(xiàng)工作為改革、發(fā)展穩(wěn)定提供有力的司法保障》及最高人民檢察院1999 年6 月發(fā)布的《檢察院關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作的通知》（高檢發(fā)〔1999〕17號(hào)）。

③參見(jiàn)國(guó)務(wù)院1983 年9 月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法實(shí)施條例》（已失效）第33條。

④參見(jiàn)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)《對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)法律適用問(wèn)題的答復(fù)意見(jiàn)》（法工委復(fù)〔2020〕5號(hào)）。

⑤參見(jiàn)上海市第二中級(jí)人民法院做出的李穩(wěn)博與上海虹口區(qū)藝術(shù)合子美術(shù)進(jìn)修學(xué)校合同糾紛案二審《民事裁定書(shū)》（〔2015〕滬二中民四〔商〕終字第1161號(hào)）。