林輝煌

(華南理工大學(xué) 公共政策研究院，廣東 廣州 510640)

一、涉農(nóng)資源與農(nóng)業(yè)發(fā)展

稅費(fèi)改革以來(lái)，越來(lái)越多的財(cái)政資源被投放到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，主要包括直接到戶的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和到村一級(jí)的各類項(xiàng)目。我們把這些資源統(tǒng)稱為涉農(nóng)資源(1)從一般意義上講，涉農(nóng)資源包含的領(lǐng)域很廣，不僅涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源，還包括農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等方面的資源。本文討論的領(lǐng)域主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，因此，除非特殊說(shuō)明，后文所講的涉農(nóng)資源都特指國(guó)家用于扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的財(cái)政資源，尤其是以項(xiàng)目制方式進(jìn)村的財(cái)政資源。，加總起來(lái)每年都達(dá)到萬(wàn)億元的級(jí)別。單單是農(nóng)林水支出這一項(xiàng)，2021年就達(dá)到22146億元(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)政部網(wǎng)站。農(nóng)林水事務(wù)支出主要包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、南水北調(diào)、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等方面的支出。。除了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是直接到戶之外，其他涉農(nóng)資源幾乎都是通過(guò)項(xiàng)目制的方式進(jìn)入村莊。近年來(lái)，筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)在全國(guó)各地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的倡導(dǎo)，涉農(nóng)資源往往以產(chǎn)業(yè)化的形式服務(wù)于村莊經(jīng)營(yíng)的總體目標(biāo)，卻造成了財(cái)政資源的大量浪費(fèi)。

隨著涉農(nóng)資源的增多，上述問(wèn)題的研究意義日益凸顯。涉農(nóng)資源應(yīng)當(dāng)投放在什么領(lǐng)域、如何投放，才能取得最大效益？涉農(nóng)資源應(yīng)當(dāng)如何配置才能更好解決廣大農(nóng)民的真實(shí)需求？為什么涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資源的大量浪費(fèi)？這些都是重要而緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。從理論層面上講，在當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間里，廣大農(nóng)村所面臨的到底是以產(chǎn)業(yè)化為主導(dǎo)的村莊經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，還是以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)治理問(wèn)題，這是一個(gè)迫切需要厘清的重大理論命題。

主流的研究始終將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化視為農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本出路。歷史地看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展而逐步形成的，以規(guī)?；a(chǎn)、社會(huì)化協(xié)作、商品化加工取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，本質(zhì)上就是在市場(chǎng)化條件下用現(xiàn)代工業(yè)的管理辦法來(lái)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)[1]。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化最早在美國(guó)出現(xiàn)，其組織形式包括工商企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)而形成的農(nóng)工綜合企業(yè)、工商企業(yè)與農(nóng)場(chǎng)簽訂合同建立的一體化經(jīng)營(yíng)組織、農(nóng)業(yè)合作組織與農(nóng)場(chǎng)建立的一體化合作經(jīng)營(yíng)組織[2]，這些一體化經(jīng)營(yíng)組織還可以分為縱向一體化組織和橫向一體化組織[3]。

在中國(guó)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化出現(xiàn)于1990年代初期，它是一種以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，依靠龍頭企業(yè)帶動(dòng)，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)一體化經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織方式[4]。中國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化強(qiáng)調(diào)以發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特優(yōu)產(chǎn)品為重點(diǎn)，形成種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)、農(nóng)工商、農(nóng)科教的一體化[5]。其中，規(guī)模經(jīng)營(yíng)被認(rèn)為是關(guān)鍵要素，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率的基本途徑[6]。而要實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)是基本前提，舍此，沒(méi)有第二條道路可走[7]。當(dāng)前中國(guó)高度分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求，是農(nóng)民不能脫貧致富的根本原因[8]。與規(guī)模經(jīng)營(yíng)相匹配的是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育，以此提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[9]。學(xué)界普遍認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者呈現(xiàn)老齡化的趨勢(shì)，而老齡農(nóng)民不僅不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，而且還與新型經(jīng)營(yíng)主體爭(zhēng)奪稀缺的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源[10]。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推行效果并不理想，很多學(xué)者將其原因歸結(jié)為政策支持的力度不夠。作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的載體，當(dāng)前大多數(shù)的合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和龍頭企業(yè)規(guī)模偏小，被認(rèn)為是因?yàn)槿鄙俪掷m(xù)的資金和技術(shù)支持，無(wú)法產(chǎn)生有效的帶動(dòng)作用[11]。為此，有學(xué)者建議應(yīng)加強(qiáng)對(duì)龍頭企業(yè)的特殊支持，鼓勵(lì)地方財(cái)政設(shè)立龍頭企業(yè)農(nóng)產(chǎn)品季節(jié)性收購(gòu)資金風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，督促金融機(jī)構(gòu)設(shè)立專項(xiàng)資金，加強(qiáng)對(duì)龍頭企業(yè)的信貸支持[12]，優(yōu)先保障龍頭企業(yè)建設(shè)發(fā)展用地[13]。按照這樣的邏輯，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是否成功主要取決于政策。然而，更有可能的邏輯是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化未能遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展自身的規(guī)律。本文的研究將表明，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展所要解決的核心問(wèn)題并不是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化而是農(nóng)業(yè)治理化。

二、涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化及其政治邏輯

地方政府為博取政治關(guān)注而大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，核心的做法是將自上而下的涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化，即將分散的涉農(nóng)資源進(jìn)行整合，集中投放到少數(shù)村莊的產(chǎn)業(yè)建設(shè)上。然而從實(shí)踐情況來(lái)看，涉農(nóng)資源的產(chǎn)業(yè)化雖然表面上容易博取政治關(guān)注，但是從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來(lái)看，失敗者居多，且易引發(fā)農(nóng)民不滿。

(一)涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化的路徑

根據(jù)涉農(nóng)資源是否具有產(chǎn)業(yè)支持的屬性，可以將其區(qū)分為涉農(nóng)公共資源和涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)資源。涉農(nóng)公共資源是指用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源，屬于一般意義上的農(nóng)業(yè)公共品，例如土地整治、農(nóng)田水利建設(shè)、良種補(bǔ)貼等，這些公共資源在涉農(nóng)資源中占據(jù)主體地位。涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)資源是指用于發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的資源，例如支持農(nóng)業(yè)企業(yè)、種植大戶等新型農(nóng)業(yè)主體的發(fā)展。

從廣義上講，涉農(nóng)資源的產(chǎn)業(yè)化有兩種表現(xiàn)形式。首先是在國(guó)家層面上，從涉農(nóng)資源中拿出一部分專門用來(lái)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因?yàn)閭鹘y(tǒng)意義上的涉農(nóng)資源主要是以農(nóng)業(yè)公共品的形式存在，將這些資源部分轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資源，服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確實(shí)可以視為涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化的一種形式。以農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)為例，從1994年開(kāi)始，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室從農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金中劃出一塊資金，專門用于扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目[14]。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目包括經(jīng)濟(jì)林及設(shè)施農(nóng)業(yè)種植、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖等種植養(yǎng)殖基地項(xiàng)目，農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目，儲(chǔ)藏保鮮、產(chǎn)地批發(fā)市場(chǎng)等流通設(shè)施項(xiàng)目[15]，扶持的對(duì)象包括國(guó)家級(jí)和省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)(含省級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)審定的龍頭企業(yè))以及農(nóng)民專業(yè)合作組織等[16]，扶持方式以財(cái)政補(bǔ)助、貸款貼息等手段無(wú)償投入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展總投入的90%以上用于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，換言之，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)是財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的資金總渠道[17]。

其次是在地方層面上，涉農(nóng)公共資源在落地的過(guò)程中被地方政府整合服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。雖然因?yàn)轫?xiàng)目制對(duì)資金使用范疇有明確規(guī)定，涉農(nóng)公共資源的最終使用形態(tài)依然是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是其所服務(wù)的目標(biāo)是少數(shù)龍頭企業(yè)和大戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)然，不排除部分地方政府通過(guò)正規(guī)或非正規(guī)的方式將涉農(nóng)公共資源直接轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資源。相較于國(guó)家層面的涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化，本文更關(guān)注的是涉農(nóng)公共資源在地方實(shí)踐中的產(chǎn)業(yè)化機(jī)制。

地方政府將涉農(nóng)公共資源整合服務(wù)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要的做法就是將涉農(nóng)公共資源尤其是建設(shè)工程類的資金“打包”運(yùn)作，優(yōu)先安排到有產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目的“示范村”，為加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施保障[18]。例如，H市農(nóng)業(yè)局每年投放的涉農(nóng)財(cái)政資金達(dá)10億多元，除了科技示范戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社獲得1000萬(wàn)的補(bǔ)貼之外，其他剩余的9億多財(cái)政補(bǔ)貼幾乎都投給農(nóng)業(yè)企業(yè)；此外，政府提供的農(nóng)田水利建設(shè)、土地平整等補(bǔ)貼項(xiàng)目都優(yōu)先給這些農(nóng)業(yè)企業(yè)(3)H市農(nóng)業(yè)局局長(zhǎng)訪談筆記，2014年11月25日。。

為了強(qiáng)化資源使用的效果，地方政府往往傾向于將大部分的公共資源都投放到同一個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)，形成所謂的“壘大戶”現(xiàn)象。在湖北Q縣，政府在一個(gè)重點(diǎn)打造的鎮(zhèn)郊村重復(fù)投入了大量資金，在2014年僅高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)一項(xiàng)就有1.5億的項(xiàng)目資金，包括水產(chǎn)局1000畝的高標(biāo)準(zhǔn)蝦池建設(shè)、農(nóng)業(yè)局和農(nóng)技局的水稻種植項(xiàng)目、國(guó)土局1.04億的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等[19]。

(二)涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化的效果

從筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化的效果并不理想。大量的產(chǎn)業(yè)資源并未落到實(shí)處，而是被企業(yè)、合作社、大戶等主體轉(zhuǎn)化為私有資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，某市2014—2015年農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目扶持的農(nóng)民專業(yè)合作社中，真正規(guī)范的合作社占比不足20%；財(cái)政扶持農(nóng)民專業(yè)合作社成了變相扶持龍頭企業(yè)或能人，偏離了促進(jìn)農(nóng)民增收的扶持目標(biāo)[20]。 那些真正落地的農(nóng)業(yè)資源，實(shí)際上也很難推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。之所以如此，一方面與地方政府希望在短期內(nèi)(任期內(nèi))打造亮點(diǎn)而不考慮長(zhǎng)期(跨任期)發(fā)展經(jīng)營(yíng)有關(guān)。大部分區(qū)縣重視特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的前期建設(shè)，一旦項(xiàng)目建成通過(guò)驗(yàn)收后則缺乏后續(xù)資金投入，疏于管理，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目便難以為繼[21]。另一方面則與市場(chǎng)規(guī)律本身密切相關(guān)。例如，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)已經(jīng)高度市場(chǎng)化，而且是全國(guó)乃至全球的市場(chǎng)化，地方政府即使想扶植特定的加工企業(yè)，往往也會(huì)因?yàn)椴痪邆涫袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力而被淘汰。

需要承認(rèn)的是，確實(shí)有少部分產(chǎn)業(yè)因?yàn)檗r(nóng)業(yè)資源的投放而發(fā)展起來(lái)，但是卻很難帶動(dòng)農(nóng)民致富。受制于糧食安全(耕地主要用于大田作物生產(chǎn))和供需關(guān)系(經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)的供給越多，則市場(chǎng)價(jià)格越低)，種養(yǎng)業(yè)帶來(lái)的增收空間并不大，而且風(fēng)險(xiǎn)很高。而農(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)工作往往具有季節(jié)性，對(duì)于農(nóng)業(yè)工人的需求不大也不穩(wěn)定，因?yàn)槔麧?rùn)率低，很多農(nóng)業(yè)企業(yè)更希望以低工資招收零工。如何通過(guò)涉農(nóng)資源的投放推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展并以此帶動(dòng)廣大農(nóng)民發(fā)家致富，這是目前涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化面臨的一大挑戰(zhàn)。整體來(lái)說(shuō)，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)利益共享的聯(lián)結(jié)機(jī)制并沒(méi)有形成，雙方仍舊停留在買斷關(guān)系上，農(nóng)民的利益并不能得到充分的保障。

實(shí)際上，涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化在客觀上減損了廣大農(nóng)民的切身利益。涉農(nóng)公共資源的產(chǎn)業(yè)化意味著大量的公共資源將集中服務(wù)于企業(yè)，廣大農(nóng)民迫切需要的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)反而得不到重視。將涉農(nóng)公共資源投放給企業(yè)，自然就要減少對(duì)一般性的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。相較于到農(nóng)業(yè)企業(yè)去打散工，廣大農(nóng)民更希望獲得的是便利的種田條件，比如良好的農(nóng)田水利、便捷的道路交通、可靠的農(nóng)業(yè)技術(shù)、便宜的社會(huì)化服務(wù)、穩(wěn)定的產(chǎn)品市場(chǎng)對(duì)接等等。

(三)涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化的政治邏輯

既然涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化的效果并不理想，為什么地方政府還如此熱衷于此呢？博取政治關(guān)注是一個(gè)直接的目標(biāo)。通過(guò)涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化來(lái)打造亮點(diǎn)，就有可能吸引更多的體制內(nèi)資源。自上而下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目并不是均質(zhì)地覆蓋到每個(gè)村莊，而是需要村莊和地方政府向上爭(zhēng)取。地方政府經(jīng)營(yíng)的村莊越有特色，越能吸引上級(jí)部門的眼球，那么就越有可能要到更多的項(xiàng)目支持。

近年來(lái)地方政府越來(lái)越重視通過(guò)經(jīng)營(yíng)村莊來(lái)博取政治關(guān)注，而經(jīng)營(yíng)村莊能否成功取決于是否能夠在個(gè)別村莊打造出吸引領(lǐng)導(dǎo)眼球的亮點(diǎn)。雖然影響地方官員晉升的因素很多，但政績(jī)無(wú)疑是其中至關(guān)重要的一項(xiàng)。對(duì)于縣鄉(xiāng)干部來(lái)說(shuō)，特別是在廣大中西部地區(qū)，能夠出政績(jī)的空間并不大，村莊開(kāi)發(fā)建設(shè)也許是最有可能出彩的點(diǎn)。如果縣鄉(xiāng)干部能夠在轄區(qū)內(nèi)制造一個(gè)頗有特色的農(nóng)村示范點(diǎn)，并引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和重視，那么縣鄉(xiāng)干部的能力就有可能得到上級(jí)肯定從而增加上位的機(jī)會(huì)。另外，對(duì)于高層領(lǐng)導(dǎo)親自掛點(diǎn)幫扶的農(nóng)村，地方政府如果能創(chuàng)造條件主動(dòng)提供各類項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支持，使領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的農(nóng)村顯得格外成功，那么也有可能強(qiáng)化地方干部與掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)聯(lián)度，從而增加上位的機(jī)會(huì)。

而要成功“造點(diǎn)”，就需要準(zhǔn)確把握領(lǐng)導(dǎo)的需求和思路。近些年，在農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，國(guó)家的整體思路是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，帶動(dòng)廣大農(nóng)民發(fā)家致富。從國(guó)家層面來(lái)看，要盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，寄希望于分散的、低技能的、老齡化的小農(nóng)和傳統(tǒng)的、粗放的、低附加值的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)似乎不切實(shí)際，而應(yīng)當(dāng)推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化已然成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，地方政府要在村莊經(jīng)營(yíng)中獲得成功，就必須圍繞產(chǎn)業(yè)化做好農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這篇文章。

而要在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這項(xiàng)工作中出新出彩，多數(shù)地方政府并沒(méi)有太多的選擇項(xiàng)，只能在體制內(nèi)的涉農(nóng)資源上動(dòng)心思。結(jié)合地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略意圖，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的打包實(shí)現(xiàn)對(duì)資金的一攬子使用，既可以讓財(cái)力得以集中投放到地方所需，還能夠避免“挪用”之嫌。從這個(gè)意義上講，將涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化作為村莊經(jīng)營(yíng)的法寶，幾乎是地方政府要在農(nóng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域博取政治關(guān)注的不二選擇。然而，從實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化不僅很難獲得成功，難以帶動(dòng)農(nóng)民致富，反而損害了農(nóng)民對(duì)于一般性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的真實(shí)需求，引發(fā)了農(nóng)民的不滿情緒。

三、重新找回農(nóng)業(yè)治理

地方政府通過(guò)涉農(nóng)資源產(chǎn)業(yè)化來(lái)經(jīng)營(yíng)村莊往往以失敗告終，并不是因?yàn)樗度氲馁Y源不夠多，從根本上講是因?yàn)槊撾x了產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)規(guī)律。產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要還是應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用，政府的職能則主要是提供基本公共產(chǎn)品。在當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間里，農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心命題依然是服務(wù)于廣大農(nóng)民的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。換言之，農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略定位依然是農(nóng)業(yè)治理而不是村莊經(jīng)營(yíng)。

(一)從村莊經(jīng)營(yíng)到農(nóng)業(yè)治理

村莊經(jīng)營(yíng)，本質(zhì)上是將農(nóng)村作為一個(gè)產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資建設(shè)，以期獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益。如前文所言，地方政府之所以熱衷于經(jīng)營(yíng)村莊，是因?yàn)檫@是符合當(dāng)前國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)定位，因而容易博取政治關(guān)注。然而從實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，地方政府雖然投入了大量涉農(nóng)資源希望能在少數(shù)幾個(gè)農(nóng)村中培育出一些可以持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，但是絕大多數(shù)都沒(méi)能成功。究其原因，關(guān)鍵在于違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有其內(nèi)在規(guī)律，不是純粹靠堆積資源就能夠立馬見(jiàn)效。以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)為例，如果不考慮目標(biāo)游客群體的數(shù)量分布、真實(shí)需求和消費(fèi)能力，以及擬打造的鄉(xiāng)村旅游是否與這些條件相匹配，而是盲目地投資建設(shè)，其結(jié)果往往是浪費(fèi)了財(cái)政資源。從這個(gè)意義上講，并不是說(shuō)所有的農(nóng)村都不可能發(fā)育出成功的產(chǎn)業(yè)，而是要將產(chǎn)業(yè)發(fā)展的事務(wù)主要交給市場(chǎng)來(lái)解決。

考察那些農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較成功的案例，可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)成功的農(nóng)村都具有吸引市場(chǎng)資本的自身特質(zhì)。換言之，雖然不排除政府提供基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻(xiàn)，但是最終起根本作用的還是市場(chǎng)的力量。大部分農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要受益于其所處的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。比如城郊村就特別適合發(fā)展蔬菜瓜果等產(chǎn)業(yè)，也容易發(fā)育出供城市居民周末游玩的鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)家樂(lè)產(chǎn)業(yè)；比如氣候、地理等生態(tài)條件特別適合種養(yǎng)某些動(dòng)植物的農(nóng)村，也有可能發(fā)育出特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)；比如交通條件較好、處于區(qū)域中心位置的農(nóng)村，很有可能發(fā)育出農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)；比如風(fēng)光秀麗、人文景觀豐富的農(nóng)村，也有可能發(fā)育成為旅游景點(diǎn)等等。問(wèn)題的關(guān)鍵在于這些農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)一般都能夠自發(fā)形成，而且其發(fā)展程度往往與市場(chǎng)的需求大致匹配，并不需要政府過(guò)多干預(yù)。政府應(yīng)當(dāng)做的無(wú)非是提供基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施，以及維護(hù)好市場(chǎng)的秩序。

對(duì)于那些不具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的大多數(shù)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，投入巨資進(jìn)行人為打造，最終往往都因?yàn)榕c市場(chǎng)需求不匹配而陷入困境。所謂不具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的農(nóng)村，大致可以分為兩類：一類是沒(méi)有任何特色和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的普通農(nóng)村，從全國(guó)來(lái)看，這類農(nóng)村的占比無(wú)疑是最高的；另一類是有一定特色和區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村，但是這些特色和優(yōu)勢(shì)又不足以支撐產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，只能在地方消費(fèi)市場(chǎng)取得一定的收益。對(duì)于那些沒(méi)有任何特色和優(yōu)勢(shì)的普通農(nóng)村，政府投入再多的資源也無(wú)非是制造一些“財(cái)政景觀”和“書(shū)面政績(jī)”而已。而對(duì)于那些有一定特色和優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村，政府的資源投入很快就達(dá)到了邊際效益的峰值，更多的投入只是浪費(fèi)而已。整體來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(實(shí)際上所有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展)都必須尊重市場(chǎng)規(guī)律，而不能只考慮主觀的意愿。

與村莊經(jīng)營(yíng)將農(nóng)村視為農(nóng)民發(fā)家致富的產(chǎn)業(yè)不同，農(nóng)業(yè)治理強(qiáng)調(diào)農(nóng)村作為農(nóng)民基本保障的公共品屬性。我們認(rèn)為，在當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間農(nóng)村發(fā)展的核心命題依然是農(nóng)業(yè)治理而不是村莊經(jīng)營(yíng)。換言之，農(nóng)村不適宜作為地方政府博取政治關(guān)注的資產(chǎn)，更需要的是將其作為一項(xiàng)基本公共產(chǎn)品予以保障。從這個(gè)意義上講，農(nóng)業(yè)治理具有“普適性”，是絕大多數(shù)村莊都需要的基本建設(shè)，因此在涉農(nóng)資源的分配上應(yīng)主要強(qiáng)調(diào)均衡性和公平性，所有村莊都應(yīng)當(dāng)機(jī)會(huì)均等地分享這些資源，而不是像村莊經(jīng)營(yíng)那樣把絕大多數(shù)資源都投入到少數(shù)幾個(gè)村莊中。當(dāng)然，作為公共品建設(shè)的農(nóng)業(yè)治理很難打造出“亮點(diǎn)工程”“明星工程”，也就很難迎合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的思路從而獲得上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，但是它卻能實(shí)實(shí)在在地滿足廣大農(nóng)民群眾的真實(shí)需求。

為什么廣大農(nóng)民更需要農(nóng)業(yè)治理而不是村莊經(jīng)營(yíng)呢？這主要取決于農(nóng)地關(guān)系和城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。農(nóng)地關(guān)系即農(nóng)民擁有土地的平均水平，在目前的情況下，中國(guó)的農(nóng)地關(guān)系依然非常緊張，幾乎是“人均一畝三分，戶均不過(guò)十畝”的格局[22]。雖然大多數(shù)年輕人在城市務(wù)工，但是他們的土地主要還是留給家里的老人耕種，真正在家庭之間自發(fā)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的土地總量并不大，因?yàn)樵谵r(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)日益完善的情況下，“老年農(nóng)業(yè)”的效率并不低。當(dāng)然，農(nóng)村還有很多的土地流轉(zhuǎn)是在政府推動(dòng)下發(fā)生的。即便如此，截至2020年全國(guó)經(jīng)營(yíng)規(guī)模50畝以上的農(nóng)戶僅占總戶數(shù)的1.48%[23]。在“人均一畝三分，戶均不過(guò)十畝”的格局下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是很難在家戶層面開(kāi)展的，因?yàn)橥恋孛娣e太小，而且地塊分散，很難發(fā)展出新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。面對(duì)這種局面，農(nóng)民更需要的是種田的便利性，例如有良好的農(nóng)田水利和道路，有健全的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)，等等，這些都屬于農(nóng)業(yè)治理的范疇。那么，能否推動(dòng)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，將分散的土地集中到幾個(gè)大戶或企業(yè)手里，在村莊層面實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展呢？聽(tīng)起來(lái)是個(gè)不錯(cuò)的方案，既實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，農(nóng)民也可以領(lǐng)取租金，安心到城市務(wù)工。根據(jù)調(diào)研信息，多數(shù)農(nóng)民不愿意把所有土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)出來(lái)，并不是因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)土地的迷戀，而是他們知道自己在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)城市化，一旦在城市失去工作生活不下去，他們還可以回到農(nóng)村種田。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很難一下子解決所有農(nóng)民的城市化，沒(méi)有穩(wěn)定工作的激進(jìn)城市化，其結(jié)果只會(huì)出現(xiàn)混亂的貧民窟。

農(nóng)業(yè)治理的核心是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的多元主體共建。與村莊經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的追求不同，農(nóng)業(yè)治理著眼于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也就是圍繞農(nóng)民種田的便利性開(kāi)展一系列的治理工作。而在開(kāi)展這些農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，需要各方主體通力合作，而不僅僅是地方政府以一己之力來(lái)完成所有的工作。事實(shí)上，治理的本意就在于打破原有自上而下的統(tǒng)治和管理過(guò)程，充分發(fā)揮其他利益主體的能動(dòng)性和互動(dòng)性。因此，農(nóng)業(yè)治理不僅需要政府承擔(dān)起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源統(tǒng)籌功能，更需要村集體和村民的積極配合。具體來(lái)說(shuō)，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思路，將涉農(nóng)資源主要投放到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而不是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，圍繞如何提升農(nóng)民種田的便利性來(lái)開(kāi)展農(nóng)村工作，充分尊重農(nóng)民的需求表達(dá)。對(duì)于村集體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮在政府與村民之間的溝通對(duì)接功能，一方面做好群眾工作，了解農(nóng)民的真實(shí)需求并及時(shí)反饋給政府，另一方面與政府積極溝通，將政府自上而下的資源引入村莊。對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，則應(yīng)當(dāng)不斷提升參與村莊公共事務(wù)的能力，通過(guò)更廣泛的合作，將自身的合理需求表達(dá)出來(lái)，同時(shí)配合政府與村集體開(kāi)展各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

(二)涉農(nóng)資源的治理化

與村莊經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)涉農(nóng)資源的產(chǎn)業(yè)化不同，農(nóng)業(yè)治理強(qiáng)調(diào)的是涉農(nóng)資源的治理化，也就是將涉農(nóng)資源主要投放到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。這意味著國(guó)家在“三農(nóng)”領(lǐng)域的發(fā)展思路應(yīng)當(dāng)做出重大調(diào)整，在當(dāng)前及未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間里，不宜鼓勵(lì)以產(chǎn)業(yè)化為核心的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而應(yīng)當(dāng)推動(dòng)以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的農(nóng)業(yè)治理現(xiàn)代化。

本質(zhì)上講，國(guó)家涉農(nóng)資源屬于公共品，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于廣大的農(nóng)民群體。然而在村莊經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中，因?yàn)槌珜?dǎo)涉農(nóng)資源的產(chǎn)業(yè)化，導(dǎo)致大量的涉農(nóng)資源落入少數(shù)幾個(gè)村莊和少數(shù)幾個(gè)企業(yè)、合作社與種植大戶手中，而占大多數(shù)的村莊和農(nóng)民則沒(méi)有機(jī)會(huì)分享這些資源。這也是為什么涉農(nóng)資源投放越多，農(nóng)民的不滿情緒反而越大的根本原因。這樣一種資源輸入，不僅沒(méi)有帶來(lái)村民主體性、社區(qū)公共性和基層治理能力的提升，反而減損了黨和國(guó)家在基層的合法性[24]。因此，農(nóng)業(yè)治理要求恢復(fù)涉農(nóng)資源作為公共品的屬性，圍繞最廣大農(nóng)民群體的真實(shí)需求來(lái)分配和使用資源。盡管這樣做對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)確實(shí)不容易形成工作亮點(diǎn)，但卻是最能夠得到農(nóng)民認(rèn)同、最能夠積累政權(quán)合法性的工作方案。

恢復(fù)涉農(nóng)資源作為公共品的屬性，基本要求就是將涉農(nóng)資源投放到面向廣大農(nóng)村和廣大農(nóng)民群眾的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上面。在削減價(jià)格支持和讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大作用的國(guó)際潮流下，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取的做法就是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者成本開(kāi)支的溢出效應(yīng)；增加1%的農(nóng)田基建存量能夠相應(yīng)減少0.21%、0.05%和0.15%的水稻、小麥、玉米生產(chǎn)成本，增加1%的道路建設(shè)能夠分別減少0.19%、1.04%和0.5%的水稻、小麥、玉米生產(chǎn)成本[25]。作為公共品，涉農(nóng)資源只能提供也只應(yīng)該提供最基本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利化的最基本需求。而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施依然脆弱，抵御自然災(zāi)害的能力有限[26]。因此，一方面涉農(nóng)資源不應(yīng)該用來(lái)滿足少數(shù)村莊、少數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體以及地方政府博取政治關(guān)注的功利化需求；另一方面涉農(nóng)資源不應(yīng)該取代市場(chǎng)資源的作用，在農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)的作用，涉農(nóng)資源只起保基本、保多數(shù)的公共目標(biāo)。

將涉農(nóng)資源投放到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具體來(lái)說(shuō)就是投放到農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和組織基礎(chǔ)設(shè)施之中。農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施是指影響農(nóng)業(yè)耕作便利性的具體條件，主要包括農(nóng)地、水利、交通、農(nóng)機(jī)、農(nóng)技、農(nóng)資、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化服務(wù)等。其中尤為重要的是農(nóng)地的整治和農(nóng)田水利的完善。前面講過(guò)，當(dāng)前農(nóng)民面臨的是“人均一畝三分，戶均不過(guò)十畝”的種田格局，而且“戶均不過(guò)十畝”的田還散落在平均5.7個(gè)不同的地方[27]，導(dǎo)致田塊高度細(xì)碎化，耕種起來(lái)非常不便。農(nóng)地整治的核心目標(biāo)之一正是要對(duì)農(nóng)地細(xì)碎化進(jìn)行治理，實(shí)現(xiàn)“小塊并大塊”。然而從調(diào)查經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，很多地方政府往往把農(nóng)田整治的項(xiàng)目資金整合用于打造少數(shù)幾個(gè)新農(nóng)村建設(shè)亮點(diǎn)，導(dǎo)致重復(fù)投資和資源浪費(fèi)的問(wèn)題[28]。而且在開(kāi)展農(nóng)田整治時(shí)，也只是把地整平了一些，把溝渠硬化了，修了一些機(jī)耕道，但是并沒(méi)有從根本上打破地塊的分散格局，農(nóng)民種田依然很不便利。江蘇射陽(yáng)的“聯(lián)種”[29]、湖北荊門[30]和廣西龍州[31]“小塊并大塊”的經(jīng)驗(yàn)值得各地借鑒，在全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)中，應(yīng)把擴(kuò)大單幅地塊面積、減少地塊數(shù)量作為重要目標(biāo)。而在農(nóng)田水利方面，雖然近年來(lái)也有不少資源投入，尤其是在工程建設(shè)上，但是依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是在水利的末端環(huán)節(jié)，關(guān)于工程建設(shè)、日常管護(hù)和用水組織上，都呈現(xiàn)資源不足的困境。截至2016年，全國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.536，比發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平低20—30個(gè)百分點(diǎn)[32]。到2021年，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)也只有0.568(4)數(shù)據(jù)來(lái)源：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施具有公共性，是關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的重要支撐，地方政府的支持政策應(yīng)更多向這些領(lǐng)域轉(zhuǎn)移[33]。

基礎(chǔ)設(shè)施不僅是物質(zhì)性的，還包括那些使人們作為生產(chǎn)者行為起來(lái)更加有效的行動(dòng)[34]。因此，要有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，除了工程建設(shè)之外，更離不開(kāi)農(nóng)戶、基層組織、黨委政府等主體之間的良性合作，我們把這些主體的合作稱為農(nóng)業(yè)的組織基礎(chǔ)設(shè)施。在農(nóng)業(yè)的組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，首先需要強(qiáng)化黨委政府作為多元治理主體的統(tǒng)籌功能，特別是將分散的涉農(nóng)資源和人力資源統(tǒng)籌整合服務(wù)于廣大農(nóng)民的基本需求。其次，需要夯實(shí)基層組織溝通聯(lián)系黨委政府與村民關(guān)系的對(duì)接功能，實(shí)現(xiàn)自下而上的廣大農(nóng)民真實(shí)需求與自上而下的涉農(nóng)資源之間的有效對(duì)接。在這方面，四川成都“村公”資金的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。從2009年開(kāi)始，成都市、區(qū)(縣)兩級(jí)財(cái)政為每個(gè)村(社區(qū))每年提供20—30萬(wàn)的社會(huì)管理與公共服務(wù)專項(xiàng)資金，由村民議事會(huì)決定這筆錢如何用于村莊公共建設(shè)之中，受到民眾的廣泛認(rèn)可。最后，需要激活村民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)治理主體的參與功能，切實(shí)組織起來(lái)參與到各項(xiàng)公共事務(wù)之中。在這方面，廣東清遠(yuǎn)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。清遠(yuǎn)各個(gè)村莊成立了由家族威望較高的人組成的理事會(huì)，負(fù)責(zé)非普惠資金整合、“四荒地”發(fā)包、集體資源管理等；這些理事會(huì)對(duì)內(nèi)具有號(hào)召力，對(duì)外具有聯(lián)絡(luò)能力，成為村莊治理的重要載體。很多經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施之所以建不好，例如農(nóng)田整治之所以很難打破邊界實(shí)現(xiàn)“小塊并大塊”，農(nóng)田水利的末端渠系之所以漏管失修，很大程度上都是因?yàn)榻M織建設(shè)不健全造成的，沒(méi)有一套健全的組織基礎(chǔ)使黨委政府的統(tǒng)籌功能、基層組織的對(duì)接功能和廣大村民的參與功能切實(shí)發(fā)揮作用，即使有再多的涉農(nóng)資源投放，也很難將農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建好。例如農(nóng)田整治，不僅包含工程技術(shù)因素和管理技術(shù)因素，而且包含復(fù)雜的利益調(diào)整與大量矛盾化解工作，需要強(qiáng)有力的組織基礎(chǔ)才能有效應(yīng)對(duì)。從這個(gè)意義上講，國(guó)家需要著重考慮如何將涉農(nóng)資源有效投放到農(nóng)業(yè)的組織基礎(chǔ)設(shè)施(特別是基層組織)建設(shè)上，使得涉農(nóng)資源的投放能夠切實(shí)轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)治理能力。

整體來(lái)說(shuō)，重新找回農(nóng)業(yè)治理是對(duì)當(dāng)前村莊經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的一個(gè)反思。一方面要還原村莊經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)規(guī)律性，減少地方政府為博取政治關(guān)注而將大量的涉農(nóng)資源投放到少數(shù)村莊和少數(shù)主體身上；另一方面要還原涉農(nóng)資源作為公共品的屬性，圍繞廣大農(nóng)民的真實(shí)需求將其主要投放到農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。

四、結(jié)論與討論

隨著城市化的發(fā)展和綜合國(guó)力的提升，國(guó)家投放到農(nóng)村的資源越來(lái)越多，其初衷是改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，切實(shí)提升農(nóng)民的收入水平。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的思路中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展被認(rèn)為是提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、能帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)家致富最重要的舉措。因此，涉農(nóng)資源的投放和利用往往聚焦于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。由于中央對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重視，地方也絞盡腦汁希望做出有特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，除了考慮涉農(nóng)資源使用的原初目標(biāo)之外，更關(guān)心的是如何利用這些資源塑造屬于自己的政績(jī)。正是在這樣的背景下，地方政府普遍形成了經(jīng)營(yíng)村莊的思路，將涉農(nóng)資源整合用于少數(shù)村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，集中優(yōu)勢(shì)力量打造一兩個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的亮點(diǎn)從而博取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注。

然而，實(shí)踐的結(jié)果表明，通過(guò)堆砌資源來(lái)經(jīng)營(yíng)少數(shù)村莊的產(chǎn)業(yè)往往都失敗了。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展有其自身的條件和規(guī)律，并不完全以領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志為轉(zhuǎn)移。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為核心的村莊經(jīng)營(yíng)不僅無(wú)法讓多數(shù)農(nóng)民發(fā)家致富，而且直接造成了涉農(nóng)資源的浪費(fèi)，大多數(shù)村莊和農(nóng)民因?yàn)闆](méi)能分享到涉農(nóng)資源的好處進(jìn)而對(duì)政府產(chǎn)生了不滿情緒。當(dāng)然，經(jīng)營(yíng)村莊并非“一無(wú)是處”。被集中打造的少數(shù)村莊承接了大量資源，村莊建設(shè)取得巨大的進(jìn)展；身處其中的農(nóng)業(yè)企業(yè)也得到了大量的補(bǔ)貼和資助，即使最終沒(méi)能持續(xù)發(fā)展下去，往往已經(jīng)賺得盆滿缽滿；另外，地方政府也從中得到收益，至少在主官任職期間能夠維持“亮點(diǎn)”和“特色”，供上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)考察，甚至可能因此受到賞識(shí)而成為官場(chǎng)晉升的加分項(xiàng)。

也許唯一不滿的是那些占多數(shù)的村莊和農(nóng)民，他們最需要的是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高種田的便利性，但是這些需求因?yàn)椴皇墙?jīng)營(yíng)村莊的重點(diǎn)工作而很少得到關(guān)注。從這個(gè)意義上講，廣大農(nóng)民需要的是“重新找回農(nóng)業(yè)治理”，將涉農(nóng)資源治理化，投放于農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和組織基礎(chǔ)設(shè)施。這就需要國(guó)家轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論范式，認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化首先是服務(wù)于廣大小農(nóng)的現(xiàn)代化，從廣大小農(nóng)的真實(shí)需求出發(fā)來(lái)重新設(shè)計(jì)涉農(nóng)資源的投放與利用規(guī)則。

作為村莊經(jīng)營(yíng)的核心，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)充分遵循市場(chǎng)規(guī)律。我們并不反對(duì)基于市場(chǎng)規(guī)律而形成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，而是反對(duì)不顧市場(chǎng)規(guī)律、只為博取政治關(guān)注而將大量公共性的涉農(nóng)資源堆放在少數(shù)村莊的少數(shù)產(chǎn)業(yè)上。因?yàn)檫@種不遵守市場(chǎng)規(guī)律的產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為幾乎都會(huì)以失敗而告終，浪費(fèi)了寶貴的涉農(nóng)資源。從根本上講，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要想解決農(nóng)民發(fā)家致富的問(wèn)題，無(wú)非從兩個(gè)方面入手：一是提高農(nóng)民就業(yè)率，二是提高農(nóng)民收入水平，就業(yè)率乘以收入水平?jīng)Q定了農(nóng)民群體的整體經(jīng)濟(jì)狀況。從農(nóng)民就業(yè)率來(lái)看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化能夠提供的就業(yè)機(jī)會(huì)顯然不會(huì)多于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，畢竟產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)只需要少數(shù)農(nóng)業(yè)工人，否則也算不上一個(gè)有效率的產(chǎn)業(yè)；而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)可以解決所有在村農(nóng)民尤其是老年人的農(nóng)業(yè)就業(yè)，雖然收入不高，但是要高于因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化而產(chǎn)生的土地租金。從收入水平來(lái)看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有可能給一部分農(nóng)民帶來(lái)更高的收入，但是對(duì)于絕大多數(shù)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不僅享受不到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的福利，反而因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化擠占了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源而處于更糟糕的境況。因此，以村莊經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)、不顧及市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，并不會(huì)普遍改善農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況，反而使更多的農(nóng)民受到傷害。

從更宏觀的視角來(lái)看，農(nóng)村的發(fā)展最終還是要寄希望于城市化。只要農(nóng)地關(guān)系還是緊張的狀態(tài)，農(nóng)村依然存在大量的農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)業(yè)依然是絕大多數(shù)農(nóng)民的就業(yè)保障，那么農(nóng)村的發(fā)展水平很難提高。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化無(wú)法改善農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況，“人均一畝三分，戶均不過(guò)十畝”的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)也不可能讓農(nóng)民致富。只有當(dāng)農(nóng)業(yè)人口大幅度減少，在村務(wù)農(nóng)的人口擁有較大規(guī)模的農(nóng)地，才有可能真正提高務(wù)農(nóng)收入。但是減少農(nóng)業(yè)人口不能依靠簡(jiǎn)單粗暴的行政手段將農(nóng)民趕到城市，只有在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展足以給廣大農(nóng)民提供穩(wěn)定就業(yè)的前提下，農(nóng)民進(jìn)城才不會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，良性發(fā)展的城市化是農(nóng)村發(fā)展的前提。 城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展得越好，對(duì)農(nóng)村的反哺也會(huì)隨之增多。實(shí)際上，隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從1990年代開(kāi)始就出現(xiàn)了農(nóng)民外出務(wù)工潮。通過(guò)在城市務(wù)工、經(jīng)商，農(nóng)民獲得了遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入，而在務(wù)工失敗的時(shí)候，他們能夠返回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，支持年輕一代繼續(xù)在城市打拼。通過(guò)兩三代人在城鄉(xiāng)之間的反復(fù)穿梭，農(nóng)民在集體土地制度的保障下不斷分享城市化的紅利，直到有一天能夠順利完成整個(gè)家庭的城市化。

本質(zhì)上講，規(guī)模龐大的涉農(nóng)資源在很大程度上也是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。認(rèn)識(shí)到城市化是農(nóng)村發(fā)展的最終出路，并不意味著要減少或取消涉農(nóng)資源的投放，任由農(nóng)村自生自滅。在當(dāng)前的“三農(nóng)”發(fā)展思路中，往往呈現(xiàn)兩個(gè)極端，或者一味強(qiáng)調(diào)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為核心開(kāi)展村莊經(jīng)營(yíng)，或者一味強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)而加速消滅農(nóng)村。這兩種思路都認(rèn)為當(dāng)前的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和國(guó)家現(xiàn)代化的絆腳石，卻未能辯證地看待以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)關(guān)系在城市發(fā)展中的作用。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有其自身規(guī)律，試圖采取激進(jìn)的城市化道路來(lái)快速吸納農(nóng)村人口，將會(huì)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是出現(xiàn)貧民窟以及由此帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩，這些都不利于城市經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

因此，農(nóng)村的發(fā)展希望在城市化，但是在實(shí)現(xiàn)城市化的過(guò)程中需要保持農(nóng)村作為穩(wěn)定器和蓄水池的功能。從這個(gè)意義上講，涉農(nóng)資源的投放應(yīng)當(dāng)聚焦于改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高務(wù)農(nóng)的便利性，從而在整體上提升農(nóng)民家庭的收入，為農(nóng)民家庭的城市化創(chuàng)造更好的條件。