范方志，朱渝鋮，彭田田

(1.嘉興學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 嘉興 314001；2.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

一、引言

我國(guó)正處于減稅降費(fèi)的關(guān)鍵時(shí)期(張凱強(qiáng)，2022)[1]，新冠肺炎疫情的反復(fù)出現(xiàn)極易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，進(jìn)而引發(fā)尖銳的地方政府收支矛盾。財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府具有天然的信息優(yōu)勢(shì)，能夠快速捕捉轄區(qū)內(nèi)居民對(duì)公共服務(wù)的需求，受益范圍有限的地方性公共服務(wù)理應(yīng)由地方政府提供。分稅制改革之前，中央政府賦予了地方政府較大的財(cái)政收支權(quán)限，但是為了發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，分稅制改革提高了“兩個(gè)比重”，財(cái)權(quán)明顯集中于中央政府，而事權(quán)仍然向地方政府傾斜，中央與地方間的財(cái)政關(guān)系越發(fā)緊張，因此地方政府很難充分發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)。中央政府為了在保障自身財(cái)權(quán)的同時(shí)緩解地方政府財(cái)力緊張的局面，與分稅制改革同步實(shí)施了轉(zhuǎn)移支付制度，旨在通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付提高地方政府的財(cái)政自主權(quán)。在轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施以來(lái)的近三十年里，該制度在提高地方政府財(cái)力方面發(fā)揮了重要作用，但也因制度缺陷而時(shí)常發(fā)生“跑部錢進(jìn)”等現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府過(guò)度依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，甚至進(jìn)一步造成嚴(yán)重的“粘蠅紙效應(yīng)”“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)”與“公共池效應(yīng)”，極易引致地方政府行為扭曲(喬寶云等，2006；呂煒和趙佳佳，2015)[2-3]。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是一種特殊的轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制進(jìn)行了全方面創(chuàng)新，明顯改善了轉(zhuǎn)移支付制度的許多固有弊端，其顯著的成效獲得了社會(huì)各界的高度關(guān)注。直達(dá)機(jī)制自推出以來(lái)便承擔(dān)著穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、促發(fā)展的重任，是近幾年財(cái)政體制改革的重要突破。2020年中央政府為控制新冠肺炎疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行壓力而下達(dá)了1.7萬(wàn)億元直達(dá)資金，2021年又成功下達(dá)了2.8萬(wàn)億元直達(dá)資金，連續(xù)兩年的成功實(shí)踐意味著直達(dá)機(jī)制打開了新一輪財(cái)政體制改革的大門，必將成為未來(lái)財(cái)政體制不可或缺的組成部分。直達(dá)機(jī)制較傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付制度而言最突出的特點(diǎn)為“快、準(zhǔn)、嚴(yán)”：一是通過(guò)“一竿子插到底”暢通了資金分配流程，提高了資金下達(dá)效率；二是通過(guò)建立實(shí)名臺(tái)賬，精準(zhǔn)給予需求者資金支持，實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)滴灌”；三是通過(guò)全程監(jiān)控、嚴(yán)格把關(guān)資金的去向和用途，嚴(yán)防不規(guī)范的資金操作。

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化發(fā)展關(guān)系到基本公共服務(wù)均等化、共同富裕等一系列國(guó)家重大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，眼下當(dāng)務(wù)之急是建立健全配套措施，通過(guò)實(shí)施績(jī)效考核制度加強(qiáng)對(duì)直達(dá)資金的監(jiān)督管理?？?jī)效考核屬于管理學(xué)和社會(huì)學(xué)的交叉學(xué)科，已被廣泛地用于各行各業(yè)和政府部門，目前在一些領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)展成為相對(duì)成熟、規(guī)范的制度體系，財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)就是政府對(duì)于財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用。我國(guó)于2003年開始建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，2011年正式頒布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，自此財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不斷系統(tǒng)化和規(guī)范化。我國(guó)在政治上具有集權(quán)特征，高層政府可以對(duì)低層政府進(jìn)行政績(jī)考核，財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為政府政績(jī)考核的一部分，通常會(huì)被當(dāng)作對(duì)地方政府財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)管的一種方式和手段。直達(dá)機(jī)制的績(jī)效考核制度與原有的財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核制度一脈相承，其主要是為了考察直達(dá)資金的效果，目前國(guó)內(nèi)外研究績(jī)效考核制度的文獻(xiàn)不在少數(shù)，從“3E”理念(Fenwick，1995；伏潤(rùn)民等，2008)[4-5]發(fā)展到“4E”理念，績(jī)效考核制度在不斷完善的進(jìn)程中受到廣大學(xué)者的認(rèn)可，這也為本文構(gòu)建直達(dá)資金的績(jī)效考核制度提供了思路。

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)是為了降低財(cái)政運(yùn)行過(guò)程中的“黑箱效應(yīng)”(Barkin，2006)[6]，提高評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及預(yù)算安排的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行的綜合性評(píng)價(jià)。目前學(xué)術(shù)界已有大量文獻(xiàn)研究了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，有的文獻(xiàn)從統(tǒng)計(jì)的角度對(duì)財(cái)政績(jī)效進(jìn)行測(cè)算(郭建華，2016)[7]；有文獻(xiàn)指出財(cái)政績(jī)效在不同地區(qū)存在顯著差異(代娟和甘金龍，2013)[8]；有的文獻(xiàn)則側(cè)重于從理論上完善財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系(趙敏和王蕾，2016)[9]。地方政府財(cái)政收入來(lái)源主要包括自有收入和轉(zhuǎn)移支付，有的文獻(xiàn)專門研究了轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)價(jià)體系(汪戎和常斌，2015)[10]，包括一般性轉(zhuǎn)移支付(張蕊，2019)[11]和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付(薛文艷，2013)[12]。為了加快實(shí)現(xiàn)“六?！薄傲€(wěn)”任務(wù)，我國(guó)提出實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化發(fā)展，內(nèi)在要求建立績(jī)效考核制度來(lái)約束直達(dá)資金的管理和使用。由于直達(dá)機(jī)制是在中國(guó)復(fù)雜的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)環(huán)境背景下實(shí)施的，當(dāng)前還處于發(fā)展的初期階段，其所具有的潛在問(wèn)題可能尚未被發(fā)現(xiàn)。自推出財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制之后，各地普遍反映可能存在“錢等項(xiàng)目”“見事遲、行動(dòng)慢”等問(wèn)題，資金使用不規(guī)范、項(xiàng)目審核不嚴(yán)格和對(duì)地方財(cái)政的擠出效應(yīng)往往會(huì)使得直達(dá)機(jī)制難以達(dá)到預(yù)期的效果。國(guó)務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)曾提出要求審計(jì)部門圍繞“及時(shí)、直達(dá)、精準(zhǔn)、安全、績(jī)效”的目標(biāo)，審計(jì)直達(dá)資金的績(jī)效情況，但這種績(jī)效考核模式還達(dá)不到對(duì)直達(dá)機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格約束的效果，要想從根本上對(duì)直達(dá)機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，必須從制度上健全直達(dá)機(jī)制的配套措施，加強(qiáng)對(duì)直達(dá)資金的績(jī)效考核，進(jìn)而保障直達(dá)機(jī)制長(zhǎng)效發(fā)展。對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段的財(cái)政體制而言，要盡快建立一套嚴(yán)格的、科學(xué)的、可操作的、系統(tǒng)的績(jī)效考核制度，保障直達(dá)機(jī)制始終發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效益。本文的邊際貢獻(xiàn)在于：在實(shí)施常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的新一輪財(cái)政體制改革背景下，本文試圖通過(guò)構(gòu)建系統(tǒng)的績(jī)效考核制度，達(dá)到約束地方政府預(yù)算執(zhí)行，并準(zhǔn)確識(shí)別直達(dá)機(jī)制存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題的作用，這為有效發(fā)揮常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的效用保駕護(hù)航，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

本文將按照?qǐng)D1的思路來(lái)構(gòu)建直達(dá)資金績(jī)效考核制度，接下來(lái)的安排為：第二部分闡述績(jī)效考核的目標(biāo)與功能，第三部分闡述績(jī)效考核的主體和客體，第四部分闡述績(jī)效考核的方法與周期，第五部分闡述績(jī)效考核的指標(biāo)選取及原則，最后一部分將對(duì)全文進(jìn)行總結(jié)。

圖1 直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核制度構(gòu)建思路

二、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核目標(biāo)與功能

財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核的目標(biāo)與功能是相互呼應(yīng)的，是構(gòu)建績(jī)效考核制度要明確的第一步，決定了考核主體、客體、方法、周期的界定以及評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制作為特殊的轉(zhuǎn)移支付制度，具有“一竿子插到底”的特點(diǎn)，是中央給地方專項(xiàng)財(cái)政支持的重要途徑。我國(guó)已經(jīng)明確提出要實(shí)現(xiàn)直達(dá)資金的全過(guò)程監(jiān)督，績(jī)效考核作為對(duì)地方政府事后監(jiān)督的一種手段，能夠有效加強(qiáng)對(duì)直達(dá)資金的監(jiān)督力度，從而促進(jìn)直達(dá)機(jī)制的常態(tài)化發(fā)展。

(一)績(jī)效考核目標(biāo)

直達(dá)機(jī)制的績(jī)效考核是目標(biāo)導(dǎo)向的，績(jī)效考核的目標(biāo)設(shè)定關(guān)系到整個(gè)績(jī)效考核制度的構(gòu)建思路。績(jī)效考核要以提高直達(dá)資金的績(jī)效為目標(biāo)，以受益對(duì)象的滿意度為準(zhǔn)繩，考察政府使用直達(dá)資金提供公共服務(wù)的能力，評(píng)價(jià)直達(dá)資金的使用效果。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制的推出有著深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，背負(fù)著政府、企業(yè)和人民的共同期望。要想從根本上彌補(bǔ)傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷，杜絕“跑冒滴漏”問(wèn)題的發(fā)生，加快完成“六保”新任務(wù)，必須要樹立正確的直達(dá)資金績(jī)效考核目標(biāo)。近年來(lái)我國(guó)不斷重視財(cái)政績(jī)效考核的目標(biāo)，黨的十八大報(bào)告指出政府績(jī)效管理要以提高政府公信力和執(zhí)行力為目標(biāo)，十九大報(bào)告要求實(shí)現(xiàn)全面績(jī)效管理，“十四五”規(guī)劃提出財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理要以增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障為目標(biāo)，2022年兩會(huì)強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理改革要以增強(qiáng)預(yù)算的約束力和透明度為目標(biāo)。2021年國(guó)務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)指出，審計(jì)部門要以“及時(shí)、直達(dá)、精準(zhǔn)、安全、績(jī)效”為目標(biāo)，確保直達(dá)資金用在緊要處，防范直達(dá)資金擠占挪用、沉淀閑置等風(fēng)險(xiǎn)，保障直達(dá)資金使用效果。綜合我國(guó)對(duì)財(cái)政績(jī)效考核一直以來(lái)的目標(biāo)定位，本文試圖對(duì)直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核的目標(biāo)進(jìn)行界定：加強(qiáng)直達(dá)資金支出標(biāo)準(zhǔn)化，確保直達(dá)資金安全到位，保障直達(dá)資金預(yù)算指標(biāo)及時(shí)分配下達(dá)基層，嚴(yán)格按照批復(fù)項(xiàng)目分配使用，實(shí)際支付到基層單位和群眾；減少直達(dá)資金違規(guī)使用的風(fēng)險(xiǎn)，克服資金浪費(fèi)；提高直達(dá)資金效益、保證惠企利民，達(dá)到立竿見影的效果。

(二)績(jī)效考核功能

績(jī)效考核是財(cái)政監(jiān)督的一種手段，美國(guó)的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》和加拿大的《政府績(jī)效評(píng)價(jià)政策和標(biāo)準(zhǔn)》，均明確了績(jī)效考核在財(cái)政支出監(jiān)督管理中的作用(趙學(xué)群，2010；鄭方輝等，2017)[13-14]。本文認(rèn)為直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核制度的功能主要是為中央政府提供決策依據(jù)和激勵(lì)地方政府：一是中央政府可將考核結(jié)果作為直達(dá)機(jī)制的決策依據(jù)。直達(dá)資金主要用于“六?！比蝿?wù)中與民生、市場(chǎng)密切相關(guān)的領(lǐng)域，社會(huì)公眾的滿意就是績(jī)效考核最好的答卷，中央政府可對(duì)地方政府直達(dá)資金的管理模式、使用方式、用途和效率進(jìn)行橫向比較與評(píng)價(jià)，根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果對(duì)下一年直達(dá)資金規(guī)模、結(jié)構(gòu)、形式等進(jìn)行決策，有助于提高直達(dá)資金決策、分配與管理的科學(xué)性和民主性。二是中央政府可使用考核結(jié)果激勵(lì)地方政府。中央政府可以將財(cái)政績(jī)效考核結(jié)果納入地方官員晉升激勵(lì)中(陳巍和盛明科，2012)[15]，將直達(dá)資金績(jī)效考核作為政績(jī)考核中的重要組成部分，在其他方面的政績(jī)考核結(jié)果相同的條件下，績(jī)效考核得分越高的地方官員越容易得到晉升機(jī)會(huì)，這可以有效激勵(lì)地方政府規(guī)范財(cái)政行為，實(shí)現(xiàn)高效管理和使用直達(dá)資金的效果。

三、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核主體和客體

在明確了財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核的目標(biāo)與功能之后，下一步應(yīng)該界定績(jī)效考核的主體和客體，這是確定績(jī)效考核機(jī)制責(zé)任歸屬非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。直達(dá)機(jī)制中的主體和客體是相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系，主體是掌握主動(dòng)考核權(quán)的監(jiān)督者，對(duì)直達(dá)資金進(jìn)行監(jiān)督考核既是考核主體的權(quán)利也是考核主體的義務(wù)；而客體是被動(dòng)接受評(píng)價(jià)的實(shí)干者，客體的財(cái)政行為是重點(diǎn)考察對(duì)象。

(一)績(jī)效考核主體

績(jī)效考核主體回答的是“誰(shuí)來(lái)考核”的問(wèn)題?！敦?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算部門是績(jī)效考核的主體，但我國(guó)十幾年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，僅以財(cái)政部門和預(yù)算部門作為考核主體效果十分有限。在制定直達(dá)資金績(jī)效考核制度時(shí)，應(yīng)該重新界定考核主體，不應(yīng)局限于財(cái)政部門和預(yù)算部門，還應(yīng)考慮審計(jì)部門、人大及其常委會(huì)等體制內(nèi)的組織，以及參考國(guó)外的做法積極引入體制外的組織作為考核主體(汪戎和常斌，2015)[10]，以提高直達(dá)資金績(jī)效考核的效力。直達(dá)資金績(jī)效考核主體擁有對(duì)客體的評(píng)價(jià)權(quán)，按照身份的不同可分為內(nèi)部主體和外部主體，其中內(nèi)部主體包括上級(jí)政府、審計(jì)部門、人大及其常委會(huì)等，外部主體包括獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾。在財(cái)政信息的獲取上，內(nèi)部主體有較大的優(yōu)勢(shì)，但外部主體亦可通過(guò)舉報(bào)投訴等方式對(duì)直達(dá)資金使用效果進(jìn)行反饋，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)外主體相輔相成。

首先，體制內(nèi)部考核主要是通過(guò)直接獲取直達(dá)資金的管理方式、使用方向、實(shí)現(xiàn)的效益等信息，綜合考察資金使用績(jī)效，結(jié)合政府官員的獎(jiǎng)懲機(jī)制，激勵(lì)各地政府提高直達(dá)資金使用效率，加快“六穩(wěn)”與“六?！惫ぷ鞯耐瓿蛇M(jìn)度。不同的績(jī)效考核主體所處的位置和承擔(dān)的職責(zé)有所不同，我國(guó)政治的集權(quán)特征標(biāo)志著上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府具有絕對(duì)權(quán)威，故可將直達(dá)資金的績(jī)效考核結(jié)果納入官員的政績(jī)考核來(lái)約束下級(jí)政府的財(cái)政行為，上級(jí)政府不僅是下級(jí)政府的“大家長(zhǎng)”，也是考核下級(jí)政府直達(dá)資金效果的“責(zé)任擔(dān)當(dāng)”。審計(jì)部門在直達(dá)資金績(jī)效考核中具有極強(qiáng)的專業(yè)性，我國(guó)明確提出審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)資金直達(dá)市縣基層、直接惠企利民的情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，要求直達(dá)資金的監(jiān)控系統(tǒng)向?qū)徲?jì)部門全面開放。從專業(yè)性的角度講，審計(jì)部門是直達(dá)資金績(jī)效考核主體中的“專業(yè)擔(dān)當(dāng)”，主要負(fù)責(zé)對(duì)直達(dá)資金開展數(shù)據(jù)分析和現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，及時(shí)提出整改意見，督促資金落實(shí)到位。人大及其常委負(fù)責(zé)審議批準(zhǔn)直達(dá)資金的預(yù)算安排，并對(duì)直達(dá)資金的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督考核。人大及其常委的優(yōu)勢(shì)在于其獨(dú)立于政府部門之外，可以對(duì)上述績(jī)效考核主體進(jìn)行監(jiān)督，降低了政府部門主導(dǎo)或左右考核結(jié)果的可能性，是考核主體中名副其實(shí)的“權(quán)威擔(dān)當(dāng)”。

其次，根據(jù)是否具備組織性和專業(yè)性可將體制外部考核主體分為第三方機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)公眾。第三方機(jī)構(gòu)指的是在績(jī)效考核方面較為專業(yè)的組織，理論上可以從根本上克服政府部門雙重角色的矛盾。但是我國(guó)當(dāng)前第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性有待加強(qiáng)，財(cái)政信息的共享機(jī)制尚未健全。將來(lái)若是要發(fā)揮第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的作用，應(yīng)該先建立健全直達(dá)資金的信息共享機(jī)制，由高層政府賦予第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)權(quán)，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)流程，保障評(píng)價(jià)的真實(shí)性和可靠性。社會(huì)公眾主要指的是直達(dá)資金的需求者和公共服務(wù)的受益者，通過(guò)建立信息公開公示制度和違規(guī)問(wèn)題舉報(bào)投訴機(jī)制等，暢通社會(huì)公眾對(duì)直達(dá)資金滿意度的反饋途徑，調(diào)動(dòng)起社會(huì)公眾監(jiān)督直達(dá)資金的積極性，提高績(jī)效考核的有效性。在實(shí)際的制度運(yùn)行過(guò)程中，與體制內(nèi)部考核主體相比，體制外部的考核主體在獲取財(cái)政信息上存在很大的局限，因此需要直達(dá)資金的管理和使用部門按照有關(guān)規(guī)定對(duì)直達(dá)資金相關(guān)信息進(jìn)行公開，自覺(jué)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督考核。

通過(guò)上述分析可知，體制內(nèi)部和外部的考核主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、缺一不可，內(nèi)部主體通常比外部主體更有信息優(yōu)勢(shì)，可降低考核中的信息不對(duì)稱程度，而外部主體比內(nèi)部主體在專業(yè)性和組織規(guī)模上更具優(yōu)勢(shì)。應(yīng)當(dāng)將不同的考核主體共同納入考核機(jī)制中，加強(qiáng)各考核主體間的分工與合作，建立起以人大及其常委為主要牽頭人、審計(jì)部門為主要負(fù)責(zé)人、上級(jí)政府為第一責(zé)任人、參考第三方機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾意見的多元考核體系。

(二)績(jī)效考核客體

績(jī)效考核客體回答的是“考核誰(shuí)”的問(wèn)題。與考核主體相對(duì)應(yīng)，考核客體是接受考核的一方。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是中央政府向地方政府提供資金支持的一種途徑，地方政府是直達(dá)資金的使用者，中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)系統(tǒng)是直達(dá)資金的管理者，二者協(xié)力負(fù)責(zé)將直達(dá)資金用于實(shí)名臺(tái)賬中的受益對(duì)象，因此廣義上講，地方政府和中國(guó)人民銀行是直達(dá)資金績(jī)效考核的客體。由于直達(dá)機(jī)制主要目的是緩解基層財(cái)政困難、保障基本民生，實(shí)行“一竿子插到底”的運(yùn)行模式，因此狹義上講，考核客體指的是基層的資金管理部門和使用部門，包括基層人民銀行國(guó)庫(kù)系統(tǒng)、人力資源和社會(huì)保障部門、民政部門以及財(cái)政部門，中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)系統(tǒng)主要負(fù)責(zé)聽從政府指揮，進(jìn)行資金撥付；人力資源和社會(huì)保障部門、民政部門是資金的主要使用部門，負(fù)責(zé)將資金用于保民生、促發(fā)展的領(lǐng)域；財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行，對(duì)資金的使用進(jìn)行把關(guān)?？己丝腕w指的是上述部門或單位，是考核對(duì)象的載體，考核對(duì)象指的是基層政府能否達(dá)到直達(dá)資金績(jī)效考核的目標(biāo)，比如是否存在弄虛作假、套取騙取、擠占挪用、沉淀閑置等行為，是否有效落實(shí)了“六保”任務(wù)，是否成功扶持了企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，是否有效化解了疫情對(duì)市場(chǎng)的沖擊。

四、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核方法與周期

績(jī)效考核方法與周期服務(wù)于績(jī)效考核目標(biāo)，是保障績(jī)效考核功能的重要因素，恰當(dāng)?shù)剡x擇績(jī)效考核方法與周期，可以提高績(jī)效考核結(jié)果的準(zhǔn)確性，達(dá)到事半功倍的效果。

(一)績(jī)效考核方法

績(jī)效考核方法是回答“如何進(jìn)行績(jī)效考核”這一問(wèn)題。選擇不同的績(jī)效考核方法可能會(huì)得出不同的考核結(jié)果，因此考核方法的選擇恰當(dāng)與否十分關(guān)鍵。結(jié)合現(xiàn)有的績(jī)效考核方法，本文認(rèn)為直達(dá)資金績(jī)效考核方法應(yīng)該同時(shí)采取定性與定量相結(jié)合的方法、線上監(jiān)控與實(shí)地核查相結(jié)合的方法、單項(xiàng)分析與綜合分析相結(jié)合的方法。首先，在定性與定量相結(jié)合的方法中，應(yīng)以定量為主，定性為輔。定性考核主要體現(xiàn)在事中監(jiān)督上，對(duì)難以量化的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)判，比如資金使用的安全性和規(guī)范性、居民對(duì)公共服務(wù)提升的滿意程度等，而定量考核主要體現(xiàn)在事后評(píng)價(jià)上，使用統(tǒng)計(jì)的方法直接測(cè)算直達(dá)資金的績(jī)效。其次，在線上監(jiān)控與實(shí)地核查相結(jié)合的方法中，應(yīng)以線上監(jiān)控為主，實(shí)地核查為輔。建立嚴(yán)密的線上資金全程監(jiān)控系統(tǒng)，對(duì)資金分配、撥付、管理、使用等實(shí)現(xiàn)全鏈條跟蹤，地方政府應(yīng)及時(shí)將直達(dá)資金的管理使用情況進(jìn)行公開，方便績(jī)效考核主體通過(guò)獲取線上信息來(lái)對(duì)不同地區(qū)的直達(dá)資金進(jìn)行考核評(píng)比。同時(shí)建立實(shí)地核查工作機(jī)制，結(jié)合項(xiàng)目類型和實(shí)際工作進(jìn)展，有針對(duì)性地選擇若干項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督，提高績(jī)效考核效能。最后，在單項(xiàng)分析與綜合分析相結(jié)合的方法中，應(yīng)該先對(duì)不同項(xiàng)目分別進(jìn)行績(jī)效考核，然后對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)“粗中有細(xì)，細(xì)中有粗”。

(二)績(jī)效考核周期

績(jī)效考核周期回答了“績(jī)效考核的間隔時(shí)長(zhǎng)是多久”這一問(wèn)題。直達(dá)資金主要用于民生領(lǐng)域的項(xiàng)目，可能會(huì)存在較長(zhǎng)的時(shí)滯效應(yīng)，因此在確定績(jī)效考核周期時(shí)需要考慮直達(dá)資金的時(shí)效性?？?jī)效考核周期的選擇十分關(guān)鍵，確定合適的績(jī)效考核周期有助于提高績(jī)效考核結(jié)果的準(zhǔn)確性和科學(xué)性?？?jī)效考核過(guò)于頻繁可能出現(xiàn)與直達(dá)資金運(yùn)轉(zhuǎn)周期不匹配的情況，導(dǎo)致難以獲取有效信息，周期過(guò)長(zhǎng)則可能因管理松懈而難以提高直達(dá)資金績(jī)效。在確定績(jī)效考核周期時(shí)，應(yīng)將項(xiàng)目屬性考慮在內(nèi)，根據(jù)常規(guī)項(xiàng)目與特殊項(xiàng)目的差異，制定定期考核與不定期考核兩種考核方法，其中常規(guī)項(xiàng)目應(yīng)參考直達(dá)資金信息的統(tǒng)計(jì)周期來(lái)確定績(jī)效考核基準(zhǔn)日及周期，通常在一個(gè)預(yù)算年度過(guò)后進(jìn)行“大考”，也可在季度結(jié)束之后進(jìn)行“小考”，而非常規(guī)項(xiàng)目需要增加績(jī)效考核頻率、縮短考核周期，將一個(gè)項(xiàng)目細(xì)分為前期、中期、后期幾個(gè)階段，并針對(duì)每一階段進(jìn)行績(jī)效考核。

五、財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核指標(biāo)

考核指標(biāo)是直達(dá)資金績(jī)效考核制度的關(guān)鍵技術(shù)工具，確定好指標(biāo)的選取原則有助于選取合適的、科學(xué)的、系統(tǒng)的績(jī)效考核指標(biāo)，進(jìn)而提高直達(dá)資金績(jī)效考核的準(zhǔn)確性。

(一)績(jī)效考核指標(biāo)選取原則

績(jī)效考核指標(biāo)選取原則是回答“如何選擇績(jī)效考核指標(biāo)”這一問(wèn)題。指標(biāo)作為績(jī)效考核制度的核心，選取原則決定了指標(biāo)的選取是否恰當(dāng)，進(jìn)而決定了績(jī)效考核結(jié)果是否準(zhǔn)確有效。本文認(rèn)為直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核指標(biāo)的選取應(yīng)遵循以下原則：(1)理論與實(shí)踐相結(jié)合的原則，即所選取的指標(biāo)能夠反映直達(dá)機(jī)制“快、準(zhǔn)、嚴(yán)”的預(yù)期目標(biāo)，并在實(shí)踐上有完善的、可獲得的數(shù)據(jù)來(lái)源；(2)獨(dú)立與互補(bǔ)相結(jié)合的原則，即所選取的指標(biāo)既要能單獨(dú)反映直達(dá)資金的績(jī)效，又能結(jié)合到一起對(duì)直達(dá)資金的績(jī)效進(jìn)行衡量；(3)考核長(zhǎng)期與短期相結(jié)合的原則，即根據(jù)直達(dá)機(jī)制的長(zhǎng)期和短期目標(biāo)，分別選取不同階段的考核指標(biāo)，以此衡量直達(dá)資金目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；(4)考核過(guò)程與結(jié)果相結(jié)合的原則，即所選取的指標(biāo)不僅要反映直達(dá)資金使用過(guò)程是否規(guī)范，還要能反映直達(dá)資金使用結(jié)果是否有效；(5)統(tǒng)一性與差異性相結(jié)合的原則，即對(duì)常規(guī)項(xiàng)目選取相對(duì)統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)，但對(duì)于非常規(guī)項(xiàng)目選取差異化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

(二)績(jī)效考核指標(biāo)的選取

績(jī)效考核指標(biāo)是服務(wù)于評(píng)價(jià)目標(biāo)的統(tǒng)計(jì)工具，是直達(dá)資金績(jī)效考核制度的核心，也是量化考核結(jié)果的基礎(chǔ)，在較大程度上反映和決定著直達(dá)資金績(jī)效考核制度的科學(xué)性、合理性。2021年5月21日的國(guó)務(wù)院政策吹風(fēng)會(huì)指出，直達(dá)資金主要用于支持保居民就業(yè)、保基本民生(社會(huì)保障、義務(wù)教育、基本醫(yī)療)、保市場(chǎng)主體方面、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)方面以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不同項(xiàng)目的預(yù)期目標(biāo)迥異，因此對(duì)每一類型的項(xiàng)目分別選取考核指標(biāo)，如表1所示。下述指標(biāo)既包括可衡量指標(biāo)，又包括不可衡量指標(biāo)，兩種指標(biāo)需要單獨(dú)考量。對(duì)于可量化的指標(biāo)而言，指標(biāo)權(quán)重的正確分配對(duì)于考核結(jié)果至關(guān)重要，與此同時(shí)，指標(biāo)權(quán)重的分配是一個(gè)較為復(fù)雜的過(guò)程。在選取賦權(quán)方法時(shí)，既可以使用客觀賦權(quán)法，也可以使用主觀賦權(quán)法，二者雖各有利弊，但總體來(lái)說(shuō)客觀賦權(quán)法可以規(guī)避人為因素，因此一定程度上優(yōu)于主觀賦權(quán)法。對(duì)于不可衡量指標(biāo)而言，應(yīng)當(dāng)采取“一事一議”的方式，僅就某一筆直達(dá)資金的使用效果進(jìn)行考量，但難以避免在考量過(guò)程中摻入較多主觀意見。

表1 直達(dá)機(jī)制績(jī)效考核指標(biāo)體系

六、結(jié)語(yǔ)

常態(tài)化財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制是國(guó)家的重要戰(zhàn)略部署，這一決策對(duì)于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、縮小城鄉(xiāng)收入差距，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要意義。在當(dāng)前財(cái)政體制改革進(jìn)程中，我國(guó)政府對(duì)直達(dá)機(jī)制寄予厚望。直達(dá)機(jī)制雖在近兩年的實(shí)施中顯示出獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但是仍然存在潛在問(wèn)題，需通過(guò)績(jī)效考核來(lái)加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督，因此績(jī)效考核制度的建立亟需提上日程。直達(dá)機(jī)制是轉(zhuǎn)移支付制度的特殊形式，在建立直達(dá)資金績(jī)效考核制度時(shí)，可以在借鑒原有的財(cái)政支出和轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效考核的基礎(chǔ)上，將直達(dá)機(jī)制的特殊性考慮在內(nèi)，從而構(gòu)建直達(dá)機(jī)制專屬的績(jī)效考核制度。

本文從績(jī)效考核的目標(biāo)與功能、主體和客體、方法與周期、指標(biāo)選取及原則的角度全面闡述績(jī)效考核制度的構(gòu)建：直達(dá)資金績(jī)效考核制度的目標(biāo)是加強(qiáng)直達(dá)資金支出標(biāo)準(zhǔn)化，減少直達(dá)資金違規(guī)使用的風(fēng)險(xiǎn)，提高直達(dá)資金效益；績(jī)效考核制度具有為中央政府提供決策依據(jù)和激勵(lì)地方政府的功能；績(jī)效考核制度應(yīng)該建立由人大主導(dǎo)、審計(jì)部門和上級(jí)政府負(fù)責(zé)、第三方和社會(huì)公眾參與的考核主體體系，對(duì)直達(dá)資金的管理使用部門進(jìn)行績(jī)效考核；績(jī)效考核制度應(yīng)該采取定性與定量相結(jié)合、線上監(jiān)控與實(shí)地核查相結(jié)合、單項(xiàng)分析與綜合分析相結(jié)合的方法，根據(jù)不同的項(xiàng)目特征科學(xué)制定績(jī)效考核周期；績(jī)效考核制度應(yīng)該根據(jù)理論與實(shí)踐相結(jié)合、獨(dú)立與互補(bǔ)相結(jié)合、長(zhǎng)期與短期相結(jié)合、過(guò)程與結(jié)果相結(jié)合、統(tǒng)一性與差異性相結(jié)合的原則，從保居民就業(yè)、?；久裆⒈Ｊ袌?chǎng)主體、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面對(duì)各個(gè)項(xiàng)目分別選取績(jī)效考核指標(biāo)體系。

近年來(lái)我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)績(jī)效導(dǎo)向，不斷深化預(yù)算績(jī)效管理改革，力圖增強(qiáng)預(yù)算的約束力和透明度。財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制作為當(dāng)前財(cái)政體制改革的重大突破，必須要輔之以績(jī)效考核制度來(lái)捍衛(wèi)直達(dá)機(jī)制的績(jī)效，通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)地建立健全直達(dá)資金績(jī)效考核制度，同時(shí)不斷適應(yīng)財(cái)政預(yù)算改革的步伐，為推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)和國(guó)家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。