高志華

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢 430024）

為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展要求，政府治理應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以服務(wù)型政府為理念，以數(shù)據(jù)開(kāi)放共享為路徑，共建共治共享的協(xié)同治理體系。 2017年12 月8 日，中共中央政治局就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開(kāi)放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)[1]。 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 明確要求“推動(dòng)面向市場(chǎng)主體和群眾的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)公開(kāi)、 政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享”。 中共中央、 國(guó)務(wù)院在2020年印發(fā)的 《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》 將數(shù)據(jù)與土地、 勞動(dòng)力、資本等傳統(tǒng)要素并列，提出要“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享、 提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值、 加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)”，再次表明政府公開(kāi)數(shù)據(jù)對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展具有重要意義[2]。政府應(yīng)積極地促進(jìn)數(shù)據(jù)的開(kāi)放和共享，充分挖掘數(shù)據(jù)的內(nèi)在價(jià)值，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力，全面推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。

1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的意義

所謂政府?dāng)?shù)據(jù)，主要指行政機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)委托的其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人） 在依法履行職責(zé)的過(guò)程中產(chǎn)生、 收集、 存儲(chǔ)或傳播的，以一定形式記錄、保存的各類(lèi)數(shù)據(jù)資源。 在一個(gè)分工高度細(xì)化的時(shí)代，市場(chǎng)主體只能專(zhuān)注于某一個(gè)領(lǐng)域，即便是平臺(tái)型企業(yè)，也無(wú)法包羅萬(wàn)象。 但政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)者掌握著各個(gè)領(lǐng)域的大量數(shù)據(jù)信息，這一特點(diǎn)決定了政府必然是一個(gè)國(guó)家數(shù)據(jù)資源的最大擁有者，其掌握的數(shù)據(jù)無(wú)論是在數(shù)量、 質(zhì)量還是種類(lèi)上均具有相當(dāng)程度的優(yōu)勢(shì)，某些類(lèi)型的數(shù)據(jù)更是為政府機(jī)關(guān)所獨(dú)占。 政府?dāng)?shù)據(jù)是公共資源，應(yīng)通過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享將其價(jià)值歸還社會(huì)。

1.1 有助于提升數(shù)據(jù)資源價(jià)值

數(shù)據(jù)只有在流動(dòng)中才能發(fā)揮價(jià)值和作用，政府?dāng)?shù)據(jù)資源的充分開(kāi)放和共享有助于對(duì)沉積著的大量政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)進(jìn)行更好的再利用，將會(huì)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造更大的價(jià)值。 作為最大的數(shù)據(jù)擁有者，政府掌握著有關(guān)城市規(guī)劃、 人口流動(dòng)、 衛(wèi)生健康、交通運(yùn)輸、 社會(huì)保障、 稅收等各個(gè)領(lǐng)域、 各個(gè)類(lèi)別的大數(shù)據(jù)，如果這些數(shù)據(jù)深藏在相關(guān)部門(mén)中，根本無(wú)法充分發(fā)揮數(shù)據(jù)蘊(yùn)藏的價(jià)值。 因此，在有安全保障的前提下將各部門(mén)、 各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)放在開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)上并對(duì)其進(jìn)行深度挖掘，有助于將這些數(shù)據(jù)的價(jià)值最大化[3]。

1.2 有助于提升政府公共服務(wù)水平

在信息時(shí)代，隨著社會(huì)生產(chǎn)力水平的迅速提高，公眾對(duì)公共服務(wù)的數(shù)量需求、 質(zhì)量需求及對(duì)改善生活的需求都在不斷增長(zhǎng)。 政府及其部門(mén)的公共服務(wù)供給和有效性已然超出其傳統(tǒng)職能范圍，并且出現(xiàn)各種跨地區(qū)和跨部門(mén)的公共服務(wù)供給交叉重疊的問(wèn)題[4]。 政府可以緊緊抓住大數(shù)據(jù)的發(fā)展機(jī)遇，整合各個(gè)部門(mén)的資源，融通各部門(mén)的數(shù)據(jù)，構(gòu)建政府服務(wù)大平臺(tái)，促進(jìn)各部門(mén)間的數(shù)據(jù)信息開(kāi)放共享，讓政府?dāng)?shù)據(jù)“上云”、 政府服務(wù) “上云”，通過(guò)數(shù)字化、 智能化為廣大民眾帶來(lái)更多便利，通過(guò)公共服務(wù)建立數(shù)字政府的數(shù)據(jù)供應(yīng)鏈，通過(guò)數(shù)據(jù)化推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。

1.3 有助于提高政府決策科學(xué)性

政府所掌握的公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享將為經(jīng)濟(jì)社會(huì)注入新的發(fā)展動(dòng)能，對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的深度挖掘?qū)?duì)政府機(jī)關(guān)的決策機(jī)制形成反哺，為政府做出科學(xué)決策提供科學(xué)依據(jù)。 政府可以以需求為導(dǎo)向，匯聚教育、 醫(yī)療、 稅務(wù)、 發(fā)改等不同部門(mén)的數(shù)據(jù)，借助人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘，進(jìn)行智能或半智能輔助決策。 大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府的公共管理從定性決策到量化決策已是必然趨勢(shì)。 數(shù)據(jù)是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，如今的數(shù)據(jù)分析可以直接實(shí)時(shí)分析和處理整個(gè)樣本的復(fù)雜數(shù)據(jù)，無(wú)需任何采樣，這也使政府決策所依據(jù)的數(shù)據(jù)資料更加具有普適性，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享將全面提高政府決策的科學(xué)性。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享面臨的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)無(wú)論是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面還是具體實(shí)操層面，數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享都取得了比較顯著的成效。 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前有20 多個(gè)省建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享平臺(tái)，開(kāi)放的數(shù)據(jù)集超過(guò)10000 個(gè)。然而，這些已開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)只占目前政府部門(mén)實(shí)際保有數(shù)據(jù)的很小比例。 由于一系列因素掣肘，無(wú)論是政府內(nèi)部還是政府與社會(huì)、 政府與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享，其進(jìn)展都有不盡如人意的地方。 不少政府部門(mén)對(duì)開(kāi)放共享數(shù)據(jù)仍持猶豫、 觀望態(tài)度，現(xiàn)狀依然不樂(lè)觀。 目前政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享面臨諸多阻礙，主要是有的政府部門(mén)認(rèn)為公開(kāi)自身業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)可能會(huì)導(dǎo)致丟失核心業(yè)務(wù)，觸及核心利益，因此不愿意開(kāi)放共享； 有的政府部門(mén)擔(dān)心公開(kāi)數(shù)據(jù)會(huì)造成失泄密，危害國(guó)家安全，因此不敢開(kāi)放共享； 有的政府部門(mén)缺乏信息基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)開(kāi)放的技術(shù)支撐，缺乏數(shù)據(jù)信息技術(shù)掌控力，不會(huì)開(kāi)放共享[5]。

3 區(qū)塊鏈技術(shù)助力政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的路徑

技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的問(wèn)題可以用技術(shù)來(lái)解決。 政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有治理主體多元化的特點(diǎn)，即涉及有數(shù)據(jù)產(chǎn)生者、 數(shù)據(jù)采集者、 數(shù)據(jù)管理者、 數(shù)據(jù)使用者等，因此針對(duì)不同主體需要不同權(quán)限，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放應(yīng)該是一個(gè)能夠應(yīng)用于眾多場(chǎng)景的過(guò)程。 區(qū)塊鏈技術(shù)非常適合應(yīng)用于多元主體參與、 多個(gè)流程和環(huán)節(jié)的治理過(guò)程，其加密共享和分布式賬本的技術(shù)特點(diǎn)為數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享和流通提供了新的解決方案，它的可追溯性、 安全性、 防篡改等特性為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享提供了新路徑。

3.1 去中心化聯(lián)結(jié)數(shù)據(jù)孤島

區(qū)塊鏈技術(shù)可以在不同參與主體之間建立點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的分布式對(duì)等網(wǎng)絡(luò)，這種點(diǎn)對(duì)點(diǎn)分散的模式使政府部門(mén)在數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)中呈現(xiàn)出分布式結(jié)構(gòu)，打破了傳統(tǒng)的層層傳輸政府?dāng)?shù)據(jù)指令的模式[6]。政府內(nèi)部各部門(mén)之間、 政府和社會(huì)之間、 政府和企業(yè)之間通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)直接點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的數(shù)據(jù)傳輸，使得信息的傳遞更加及時(shí)，效率更高，使得政府的組織結(jié)構(gòu)更加扁平化，大大提高了行政效率。 與此同時(shí)，區(qū)塊鏈的分布式數(shù)據(jù)存儲(chǔ)技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的實(shí)時(shí)更新和有效備份，確保數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的容錯(cuò)性和數(shù)據(jù)安全[7]。 當(dāng)數(shù)據(jù)流通過(guò)程產(chǎn)生故障時(shí)，數(shù)據(jù)的分布式存儲(chǔ)使得鏈中仍將擁有信息的完整副本，并且可以正常使用。 通過(guò)構(gòu)建具有跨平臺(tái)、 跨區(qū)域和跨數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)，區(qū)塊鏈的分布式數(shù)據(jù)存儲(chǔ)模式有利于調(diào)動(dòng)區(qū)塊鏈中參與各方的積極性，有利于消除政府部門(mén)中存在的 “數(shù)據(jù)孤島”，促進(jìn)政府部門(mén)之間的橫向合作，從本質(zhì)上提高數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值和整體利用效率，從理論和實(shí)踐意義上真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

3.2 可追溯和防篡改構(gòu)建信任機(jī)制

區(qū)塊鏈具有可追溯性和不可篡改性。 區(qū)塊鏈采用哈希算法，根據(jù)哈希算法的原理，當(dāng)用戶輸入數(shù)據(jù)時(shí)，就會(huì)在數(shù)據(jù)塊頭部打上一個(gè) “時(shí)間戳”，“時(shí)間戳” 的作用是確定數(shù)據(jù)出現(xiàn)的時(shí)間順序，同時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加密和存儲(chǔ)。 區(qū)塊鏈中的數(shù)據(jù)塊一旦生成就意味著它已被鏈中所有參與者批準(zhǔn)，不能被篡改。 當(dāng)區(qū)塊鏈中的節(jié)點(diǎn)發(fā)生不合理的事件時(shí)，可以通過(guò)查看“時(shí)間戳” 和塊數(shù)據(jù)跟蹤歷史數(shù)據(jù)，追本溯源。 每個(gè)區(qū)塊的生成都得到了所有參與者的共識(shí)，在區(qū)塊鏈上所有參與者都可以識(shí)別、 追溯數(shù)據(jù)交換記錄，并且可以記錄和追蹤數(shù)據(jù)的來(lái)源和流通路徑。 數(shù)據(jù)的每次更新和修改都是 “可追溯的”，同時(shí)可驗(yàn)證數(shù)據(jù)的完整性，以確保和提高流通數(shù)據(jù)的質(zhì)量。 區(qū)塊鏈的這個(gè)特性可以幫助實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的確權(quán)，例如數(shù)據(jù)訪問(wèn)權(quán)、 數(shù)據(jù)使用權(quán)等，同時(shí)可以準(zhǔn)確地記錄數(shù)據(jù)流通的各環(huán)節(jié)及全過(guò)程，消除一些政府部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享后核心業(yè)務(wù)流失的擔(dān)憂。

3.3 加密算法保障數(shù)據(jù)安全

區(qū)塊鏈技術(shù)的加密算法和共識(shí)算法能夠有效地降低數(shù)據(jù)開(kāi)放共享過(guò)程中的安全風(fēng)險(xiǎn)，建立有效的信任機(jī)制。 基于區(qū)塊鏈的非對(duì)稱加密算法通常是通過(guò)加密和解密來(lái)完成的，在此過(guò)程中，對(duì)信息進(jìn)行加密和解密，使用公鑰和私鑰來(lái)驗(yàn)證身份，提高數(shù)據(jù)的安全性[8]。 區(qū)塊鏈的私鑰技術(shù)可以有效解決政府公開(kāi)數(shù)據(jù)收集中數(shù)據(jù)源的可靠性和數(shù)據(jù)泄漏問(wèn)題，并保護(hù)數(shù)據(jù)隱私。 在信息安全應(yīng)用層面，區(qū)塊鏈中各節(jié)點(diǎn)的密鑰身份信息作為私鑰存在，只有信息所有者才知道私鑰，即使泄漏了信息，只要不公開(kāi)私鑰，泄漏的信息也將無(wú)法解密。 因此在大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制中對(duì)信息存儲(chǔ)進(jìn)行加密，確保數(shù)據(jù)安全，防止數(shù)據(jù)泄漏是區(qū)塊鏈的重要應(yīng)用，也是平臺(tái)規(guī)范內(nèi)部數(shù)據(jù)管理、 確保信息安全的重要手段。 區(qū)塊鏈采用的共識(shí)算法是各方建立信任的基礎(chǔ)，合法操作必須要獲得參與者的共識(shí)，使得通過(guò)足夠算力來(lái)進(jìn)行攻擊和竊取數(shù)據(jù)的概率大大降低，形成區(qū)塊鏈參與者之間數(shù)據(jù)共享的信任基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的安全開(kāi)放和共享。