鄧子淵

（中國石化集團(tuán)國際石油勘探開發(fā)有限公司，北京 100029）

自1997年中國石油的蘇丹項(xiàng)目、哈薩克斯坦項(xiàng)目算起，中國的石油企業(yè)已經(jīng)“走出去”24年。我國石油企業(yè)在海外油氣合作成果豐碩，截至目前，我國企業(yè)在全球53個(gè)國家合作運(yùn)營221個(gè)項(xiàng)目/區(qū)塊，2019年中國公司海外油氣權(quán)益產(chǎn)量約1 997億噸油當(dāng)量，三大國有石油公司海外油氣權(quán)益產(chǎn)量占國內(nèi)企業(yè)海外油氣產(chǎn)量的92%[1]。在海外項(xiàng)目投資管理中，隨著全球環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷增強(qiáng)和相關(guān)法律的不斷完善，加強(qiáng)對棄置費(fèi)特別是海上油氣資產(chǎn)的巨額棄置費(fèi)用的管理和研究，是所有“走出去”的油公司面臨的一個(gè)重大課題。

油氣田棄置費(fèi)一般發(fā)生在油田生命周期的最后階段，一般指在油田停止生產(chǎn)后，拆除生產(chǎn)設(shè)施（如平臺(tái)、井等）過程中所產(chǎn)生的費(fèi)用。2013-2017年，全球每年有40多個(gè)油田停產(chǎn)，隨著油田棄置的增多，全球范圍內(nèi)油田棄置費(fèi)用呈大幅上升趨勢。預(yù)計(jì)2018年之后的10年，全球油田棄置費(fèi)用總額將高達(dá)1 050億美元，石油公司面臨高昂的棄置費(fèi)成本（見圖1），棄置市場潛力同樣十分巨大。

圖1 全球油氣田棄置成本

1 棄置作業(yè)主要流程

陸上油氣田的棄置作業(yè)流程主要包括生產(chǎn)系統(tǒng)關(guān)停、報(bào)廢井封堵作業(yè)、管網(wǎng)及儲(chǔ)油設(shè)施的清洗移除、廢液處理、作業(yè)場地填埋清理、以及水系、土壤和植被恢復(fù)等。海上油氣田棄置作業(yè)流程主要包括停產(chǎn)后維持維護(hù)、棄井作業(yè)、海工設(shè)備與管線清理、海上平臺(tái)上部模塊移除、海上平臺(tái)下部導(dǎo)管架移除、海底設(shè)備移除、海床恢復(fù)、環(huán)境恢復(fù)和監(jiān)測等。以英國北海為例，棄置工作量包含涉及井筒工程、海工、HSE、航海、廢物處理、后勤、項(xiàng)目管理、法律合同、財(cái)務(wù)稅收、社區(qū)關(guān)系、股東關(guān)系等諸多方面，是一項(xiàng)以工程為主導(dǎo)的龐大系統(tǒng)工程。

2 主要棄置法律法規(guī)

不同國家法律規(guī)范成熟度不同，具體要求也不盡相同，具有“一個(gè)國家，一個(gè)政策”的特點(diǎn)。但不同國家棄置總體目標(biāo)基本一致，即應(yīng)做到無油氣泄漏，拆除所有設(shè)施設(shè)備，恢復(fù)海洋環(huán)境或地貌。目前主要發(fā)達(dá)國家如英國、美國、加拿大等已經(jīng)建立了較完善的與棄置相關(guān)的法律和管理制度體系，而發(fā)展中國家在這方面立法明顯滯后，如非洲一些國家只在簽訂的合同中簡單規(guī)定了合同承包者應(yīng)履行棄置義務(wù)，但對棄置標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范無詳細(xì)規(guī)定?？傮w來說，陸上棄置法規(guī)以資源國法律為準(zhǔn)，相對簡單。海上棄置法規(guī)較為復(fù)雜，除了遵守資源國法規(guī)外，還應(yīng)該遵守聯(lián)合國及其他全球性組織的約定。

2.1 國際棄置法規(guī)

國際性法規(guī)和推薦的棄置標(biāo)準(zhǔn)被全球普遍遵守，主要包括：

1）《聯(lián)合國海洋法公約》，該法指出沿海國家在其人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)的棄置中負(fù)有相應(yīng)的撤除義務(wù)，任何廢棄或不使用的設(shè)備設(shè)施需要移除以確保航路安全，移除工作需要依據(jù)被接受的國際標(biāo)準(zhǔn)。

2）《奧斯陸巴黎保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》，該公約對海洋設(shè)施的拆除有較明確規(guī)定，要求平臺(tái)等上部處理模塊需全部移除。1999年2月9日前安裝的量大于1萬噸導(dǎo)管架，可申請把導(dǎo)管架樁靴留在海底；重力平臺(tái)可申請重力底座留在海底，高度距海平面大于55米；小于1萬噸導(dǎo)管架，以及1999年2月9日后安裝的所有導(dǎo)管架要全部移除，該公約主要針對海上設(shè)施，未對海底管線明確規(guī)定。

3）國際海事組織在1989年發(fā)布的《大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海上設(shè)施和結(jié)構(gòu)物的拆除標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則》第3.2條規(guī)定，對1998年1月1日及其后置放于海床上的廢棄或不再使用的設(shè)施或結(jié)構(gòu)物，除甲板和上層建筑以外，其水下深度不足100米的、在空氣中重量不足4 000噸的，應(yīng)全部拆除。

2.2 資源國國內(nèi)棄置法規(guī)

不同國家和地區(qū)在棄置國際法基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際頒布了更為細(xì)化的國內(nèi)法規(guī)和要求。以英國海上油氣設(shè)施棄置相關(guān)法規(guī)為例，英國是海上油氣開發(fā)較早的國家、相關(guān)法律制度完善，英國相關(guān)法律主要是1998年《石油法》（2008年修訂）。該法的關(guān)鍵條款主要包括：

1）對責(zé)任主體的規(guī)定，棄置責(zé)任主體既包括設(shè)施的管理者也包括相關(guān)區(qū)塊許可證的擁有者，以及聯(lián)合作業(yè)者，還包括這些公司的關(guān)聯(lián)公司或母公司。所有這些責(zé)任主體需對相關(guān)設(shè)施的棄置承擔(dān)連帶法律責(zé)任。如果責(zé)任主體沒有合適的棄置方案，政府可要求責(zé)任方在一定時(shí)間內(nèi)采取必要補(bǔ)救措施；如果責(zé)任方?jīng)]有按照要求采取行動(dòng)，政府相關(guān)部門有權(quán)采取補(bǔ)救措施并由責(zé)任主體承擔(dān)有關(guān)費(fèi)用及利息。

2）對責(zé)任人的財(cái)務(wù)能力的規(guī)定，政府相關(guān)部門有權(quán)要求責(zé)任人在提交棄置方案前及以后任何時(shí)間提供財(cái)務(wù)能力相關(guān)支持文件。如果政府相關(guān)部門對其財(cái)務(wù)狀況不滿意，可以要求責(zé)任人采取有關(guān)行動(dòng)，包括提供擔(dān)保。

3）對棄置方案具體內(nèi)容的規(guī)定，主要包括拆卸、移除和處理的標(biāo)準(zhǔn)；部分移除的標(biāo)準(zhǔn)和安全要求；防止污染的規(guī)定；對棄置活動(dòng)進(jìn)行檢查，收取費(fèi)用和采取懲罰措施的規(guī)定等。

英國政府對于棄置態(tài)度非常明確，無論誰承擔(dān)棄置責(zé)任，絕不由政府來承擔(dān)有關(guān)責(zé)任。其他發(fā)達(dá)國家，如美國依據(jù)《美國法典》第43篇和《美國聯(lián)邦法規(guī)》第30篇，形成了較為完備的海上油氣生產(chǎn)設(shè)施棄置法律體系；加拿大制定了其國內(nèi)法《加拿大海洋環(huán)保法》和《海洋傾廢條例》，各省還制定具體的法案或條例對油氣管道棄置活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管等。

我國海上油氣設(shè)施棄置的相關(guān)法規(guī)制定，總的來說起步較晚，缺乏經(jīng)驗(yàn)，僅有的兩部法規(guī)籠統(tǒng)簡單、缺乏詳細(xì)的指引與規(guī)定，未達(dá)到指導(dǎo)棄置方案編制的程度。第一部是《海上油氣生產(chǎn)設(shè)施廢棄處置管理暫行規(guī)定》（發(fā)改能源〔2010〕1305號(hào)），全文共24條，主要規(guī)定了廢棄處置實(shí)施方案須包括設(shè)施廢棄處置方式、作業(yè)步驟、安全防護(hù)措施、費(fèi)用預(yù)算，以及棄置費(fèi)的計(jì)提和關(guān)于海上油氣設(shè)施的棄置管理問題。第二部是《海洋石油平臺(tái)棄置管理暫行辦法》（國海發(fā)〔2002〕21號(hào)），全文共23條，根據(jù)規(guī)范要求，海上平臺(tái)廢棄處置可分為原地棄置、異地棄置和改作他用三類，廢棄平臺(tái)妨礙海洋主導(dǎo)功能使用的必須全部拆除；在領(lǐng)海以內(nèi)海域進(jìn)行全部拆除的平臺(tái)，其殘留海底的樁腿等應(yīng)切割至海底表面4米以下。其他相關(guān)法規(guī)有《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等安全環(huán)保法規(guī)。

3 棄置費(fèi)用主要財(cái)稅模式

盡管世界不同國家對棄置費(fèi)用財(cái)稅處理機(jī)制形式多樣，但大體上可以總結(jié)為兩種主要類型。

一種為油氣田停產(chǎn)后進(jìn)行油氣田棄置，然后進(jìn)行稅收抵扣或返還。稅收抵扣是指對當(dāng)前或未來的應(yīng)納稅額進(jìn)行扣除，如果當(dāng)年沒有足夠的收入進(jìn)行扣除，可以遞延到以后年度。稅收返還是指對以前已納稅額減去考慮棄置費(fèi)用后重新計(jì)算的應(yīng)納稅額進(jìn)行比較，退還多繳納的稅金。這種情況通常發(fā)生在礦稅制合同中。以英國為例，2013年英國政府正式頒布棄置支出減負(fù)計(jì)劃，主要內(nèi)容是對石油公司在油氣生產(chǎn)經(jīng)營末期面臨巨額棄置支出的狀況給予一定比例的減負(fù)，這種減負(fù)通過稅收返還的形式實(shí)現(xiàn)。若應(yīng)納稅所得額抵扣棄置費(fèi)后為虧損，則棄置費(fèi)乘以公司稅率可用于抵扣該公司歷史繳稅年度的應(yīng)納稅所得額，從而獲得稅收返還。棄置費(fèi)減負(fù)的最高額度以該油氣公司歷史納稅的總額度為上限[2]。對于不符合稅收返還條件的，則可用于抵扣未來年度利潤實(shí)現(xiàn)稅收抵扣。

另一種為在項(xiàng)目還處于生產(chǎn)階段對棄置費(fèi)用進(jìn)行財(cái)務(wù)計(jì)提，然后提供財(cái)務(wù)擔(dān)保或設(shè)立棄置基金，以減輕生產(chǎn)末期支付巨額棄置費(fèi)用產(chǎn)生的財(cái)務(wù)壓力，這種情況通常發(fā)生在產(chǎn)品分成合同中。財(cái)務(wù)擔(dān)保是指在合同者對預(yù)計(jì)將來在合同期末發(fā)生的棄置費(fèi)進(jìn)行估算，在提供資金擔(dān)保的情形下，無需在生產(chǎn)期間支付現(xiàn)金，就可以對棄置成本進(jìn)行提前回收或稅收抵扣；棄置基金是指合同者需要建立專門的棄置基金賬戶，按合同要求分期將規(guī)定的預(yù)提棄置費(fèi)用以貨幣資金形式匯入該賬戶，并據(jù)此數(shù)額進(jìn)行成本回收或稅收抵扣。以安哥拉為例，在其產(chǎn)品分成合同中明確規(guī)定，當(dāng)區(qū)塊開發(fā)到以下程度時(shí)，開始計(jì)提棄置費(fèi)：區(qū)塊可采儲(chǔ)量為5 000萬桶的，剩余可采儲(chǔ)量低于50%；區(qū)塊可采儲(chǔ)量大于5 000萬桶、小于1億桶的，剩余可采儲(chǔ)量低于30%；可采儲(chǔ)量大于1億桶的，剩余可采儲(chǔ)量低于25%。當(dāng)年發(fā)生的棄置費(fèi)可當(dāng)作成本進(jìn)行回收，回收計(jì)算公式如下：每季度可回收的棄置費(fèi)=本季度總產(chǎn)量/（公告的可采儲(chǔ)量－本季度期初累計(jì)產(chǎn)量）×（總棄置費(fèi)－已支付棄置費(fèi)）。

為了便于理解，根據(jù)上述財(cái)稅模式，對未來發(fā)生棄置費(fèi)用較大的主要國家分類總結(jié)（見表1）[3]。

表1 主要國家棄置費(fèi)用財(cái)稅模式

4 海外棄置管理重要關(guān)注點(diǎn)

按照海外油氣田收購、生產(chǎn)經(jīng)營、棄置作業(yè)的不同期間，海外棄置管理可以分成4個(gè)階段，每個(gè)階段的重要關(guān)注點(diǎn)各不相同。

1）在新項(xiàng)目收購階段，要加強(qiáng)資源國法律法規(guī)研究以及在合同條款中明確棄置費(fèi)用計(jì)提方法、回收機(jī)制。在大多數(shù)的礦稅制合同中，棄置費(fèi)用可以作為稅收的抵減。在產(chǎn)量分成合同中，可以作為成本回收。需要注意的是，經(jīng)調(diào)查研究，大多數(shù)發(fā)展中國家的石油合同條款中對合同末期油田移交時(shí)棄置責(zé)任不清，棄置費(fèi)用回收條款比較模糊。但這些國家在油田棄置時(shí)利用模糊合同條款作出有利于資源國的解釋，要求國際油公司支出巨額棄置費(fèi)用，加之油田生產(chǎn)末期產(chǎn)量較低無法滿足成本回收，導(dǎo)致外資油公司承擔(dān)巨大的棄置費(fèi)用不可回收風(fēng)險(xiǎn)。因此，在新項(xiàng)目收購合同，需要對棄置費(fèi)用責(zé)任主體、棄置標(biāo)準(zhǔn)、抵稅或回收方式等內(nèi)容在合同中進(jìn)行明確規(guī)定，避免在合同期末承擔(dān)巨額棄置費(fèi)用損失。

為了加深對棄置費(fèi)影響的理解，引用一個(gè)案例：某項(xiàng)目在前期可行性研究中預(yù)計(jì)3億美元棄置費(fèi)用，并已得到政府批準(zhǔn)，但在合同中只規(guī)定合同者須進(jìn)行井和地面設(shè)施的恢復(fù)，棄置費(fèi)用可以用來進(jìn)行成本回收，沒有明確說明回收的時(shí)間和方式。在實(shí)際執(zhí)行中，資源國國家石油公司堅(jiān)持認(rèn)為棄置費(fèi)用須在實(shí)際支出后才能用于回收，在合同執(zhí)行將要結(jié)束準(zhǔn)備區(qū)塊退出移交時(shí)，該國家石油公司認(rèn)為原來的3億美元棄置費(fèi)用不足，須重新估算，經(jīng)聘請的第三方咨詢公司測算上漲到5億美元。從上述案例分析，影響投資收益主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對棄置費(fèi)用在前期可行性研究中預(yù)估不足，導(dǎo)致后期實(shí)際發(fā)生遠(yuǎn)超預(yù)估數(shù)從而產(chǎn)生投資收益大打折扣。二是沒有在合同中明確回收機(jī)制，導(dǎo)致油田末期巨額棄置費(fèi)用因沒有足夠的石油銷售收入用來回收，從而產(chǎn)生巨額虧損。因此，通過研究成功的棄置費(fèi)案例，認(rèn)為在前期可行性研究階段，須與國家石油公司明確估算棄置費(fèi)用，根據(jù)未來石油采出量與總儲(chǔ)量之比進(jìn)行調(diào)整，棄置費(fèi)用實(shí)行按年計(jì)提并將相關(guān)資金匯入棄置基金中。一旦資金匯入棄置基金，就視同成本發(fā)生可進(jìn)行成本回收或稅收抵扣。通過這種手段，則可避免巨額損失發(fā)生。

2）在項(xiàng)目生產(chǎn)管理階段，應(yīng)加強(qiáng)棄置成本監(jiān)控和計(jì)提披露。根據(jù)《國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第37號(hào)-準(zhǔn)備、或有負(fù)債和或有資產(chǎn)》《國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第16號(hào)-不動(dòng)產(chǎn)、廠房和設(shè)備》和中國準(zhǔn)則《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第27號(hào)-石油天然氣開采》《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第4號(hào)-固定資產(chǎn)》《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第13號(hào)-或有事項(xiàng)》等，對符合預(yù)計(jì)負(fù)債確認(rèn)條件的油氣資產(chǎn)棄置義務(wù)按折現(xiàn)后的現(xiàn)值提取棄置費(fèi)計(jì)入油氣資產(chǎn)的成本，同時(shí)確認(rèn)預(yù)計(jì)負(fù)債。計(jì)提金額作為資產(chǎn)成本的一部分計(jì)提折耗，在礦稅制條件下可以減少應(yīng)納稅所得額從而實(shí)現(xiàn)稅收抵扣；在某些產(chǎn)量分成制合同下，按照合同規(guī)定可以按比例分期計(jì)提，只要將與計(jì)提棄置費(fèi)用等額的貨幣資金匯入政府指定的棄置基金賬戶，則可以將此部分金額作為石油成本進(jìn)行成本回收。在油氣資產(chǎn)棄置會(huì)計(jì)信息披露方面，應(yīng)詳細(xì)說明棄置費(fèi)用的相關(guān)法律條款、參考標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量方法、折現(xiàn)率、已經(jīng)完成的棄置義務(wù)和新增的棄置項(xiàng)目等信息。

3）在油氣田生產(chǎn)中后期，可以考慮適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)運(yùn)營，及時(shí)轉(zhuǎn)移棄置風(fēng)險(xiǎn)。全球范圍內(nèi)，棄置作業(yè)還處于起步階段，僅少數(shù)國家，如英國法律運(yùn)行體系相對成熟，但也存在討論的空間；部分資源國相關(guān)法律和合同約定模糊，且實(shí)際推行力度不夠，缺乏有關(guān)棄置的標(biāo)準(zhǔn)和流程，監(jiān)管體系尚不健全，與政府商議的空間較大。經(jīng)過對棄置風(fēng)險(xiǎn)成功轉(zhuǎn)移的案例分析，在棄置法規(guī)、棄置標(biāo)準(zhǔn)不很明確的發(fā)展中國家如非洲、中東地區(qū)，可以與當(dāng)?shù)厥凸芾聿块T溝通，進(jìn)行棄置費(fèi)用談判或者將油田移交給政府所屬國家石油公司或通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式，將油田資產(chǎn)出售給與政府談判能力強(qiáng)的當(dāng)?shù)赜凸?，達(dá)到轉(zhuǎn)移棄置風(fēng)險(xiǎn)的目的。

4）在棄置作業(yè)階段，應(yīng)加強(qiáng)成本管控工作。棄置作業(yè)執(zhí)行的好壞對項(xiàng)目價(jià)值及公司生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生重要影響，無論棄置費(fèi)用是否能夠回收，棄置工作都應(yīng)在滿足資源國法律的要求下盡可能節(jié)約成本。棄置費(fèi)用降低主要途徑為利用新技術(shù)、新工藝發(fā)展帶來的效率提升；作業(yè)經(jīng)驗(yàn)逐漸積累，學(xué)習(xí)曲線趨優(yōu)趨良；大規(guī)模批量作業(yè)帶來的規(guī)模優(yōu)勢降低成本等。由于目前棄置作業(yè)實(shí)施的工程隊(duì)伍主要為歐美發(fā)達(dá)國家，棄置費(fèi)用較高，在將來巨大的棄置市場中，中國石油公司特別是三大國有石油公司應(yīng)該有所作為。建議積極培育中國棄置作業(yè)工程隊(duì)伍，利用低成本優(yōu)勢，積極參與棄置工程招投標(biāo)，搶占未來巨額棄置市場，從而降低棄置成本。根據(jù)目前資料，鑒于平臺(tái)拆除的風(fēng)險(xiǎn)和需要付出的巨大經(jīng)濟(jì)代價(jià)，可以考慮利用盡量少的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，進(jìn)行二次開發(fā)，將廢棄海洋石油平臺(tái)改作暗礁，海上風(fēng)電或光伏發(fā)電，觀測站及養(yǎng)殖、旅游和軍事用途等，讓這些平臺(tái)繼續(xù)發(fā)揮一定的作用，并獲得經(jīng)濟(jì)效益[4]。如美國將墨西哥灣廢棄平臺(tái)改造成人工礁，既減輕了設(shè)備拆除產(chǎn)生的海洋污染，又節(jié)約了大量棄置費(fèi)用，為各國棄置工作提供了一個(gè)嶄新的思路和成功的范例。最新數(shù)據(jù)顯示，海上風(fēng)電已經(jīng)進(jìn)入劃時(shí)代的不依靠補(bǔ)貼的風(fēng)電平價(jià)時(shí)代，發(fā)展空間巨大。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，海上風(fēng)電近海區(qū)域（20 km以內(nèi)）的潛在市場空間為2 000 GW，遠(yuǎn)海地區(qū)（20 km以外）為5 000 GW，年利用小時(shí)可以達(dá)到4 000小時(shí)，海上風(fēng)電是對電網(wǎng)最友好的可再生能源。國際石油公司可以與當(dāng)?shù)卣餐\劃，將廢棄海洋石油平臺(tái)改造成風(fēng)電平臺(tái)，既可節(jié)約巨額棄置費(fèi)用，又可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益二次開發(fā)，且可以為碳達(dá)峰碳中和做出貢獻(xiàn)。

5 結(jié)語

由于海外各國油氣田棄置法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)不同，棄置發(fā)生在油田生產(chǎn)末期且棄置費(fèi)用金額巨大，稍有不慎就易被資源國政府強(qiáng)制要求無法承擔(dān)的較高的棄置條件和標(biāo)準(zhǔn)，造成不可挽回的損失。

在海外油氣資產(chǎn)并購中，應(yīng)加強(qiáng)海外油氣資產(chǎn)棄置風(fēng)險(xiǎn)管理和成本控制，認(rèn)真研究、解讀所在國棄置法律法規(guī)、熟悉棄置標(biāo)準(zhǔn)與流程，明確計(jì)提時(shí)間和成本回收或稅收抵扣方式，并在合同中對棄置條款進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；在項(xiàng)目生產(chǎn)管理階段，應(yīng)加強(qiáng)棄置成本監(jiān)控和計(jì)提披露，及時(shí)進(jìn)行成本回收或稅收抵扣；在油氣生產(chǎn)中后期，可以視情況采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)出售等方式轉(zhuǎn)移棄置風(fēng)險(xiǎn)；在棄置作業(yè)階段，可以采用新技術(shù)或新工藝、規(guī)模批量作業(yè)、海上平臺(tái)二次開發(fā)利用、培育中國承包商參與競標(biāo)等措施降低棄置成本，從而達(dá)到提升投資項(xiàng)目效益的目的。