□解放

《人民調(diào)解法》是我國(guó)第一部專門規(guī)范人民調(diào)解工作的法律。其實(shí)施十一年來(lái)，有力規(guī)范了人民調(diào)解工作，促進(jìn)了人民調(diào)解事業(yè)的蓬勃發(fā)展。截至2021年底全國(guó)已建立人民調(diào)解組織70.8萬(wàn)個(gè)；有人民調(diào)解員320.9余萬(wàn)人，其中專職36.4萬(wàn)人，形成了覆蓋城鄉(xiāng)和重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，把新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”真正落到了基層，落到了實(shí)處。僅2021年就成功調(diào)解糾紛870萬(wàn)起，調(diào)解率高達(dá)97%，成為廣大人民群眾化解矛盾糾紛、維護(hù)合法權(quán)益最便捷最有效的平臺(tái)，成為維護(hù)政治安全社會(huì)穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)有力的“第一道防線”。

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義邁入了新時(shí)代，為人民調(diào)解工作又提供了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，賦予了新任務(wù)、新要求。因而，《人民調(diào)解法》還有巨大的效能空間和重大的歷史使命等待其再展優(yōu)勢(shì)、發(fā)揮作用。

為了應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，承負(fù)這些重任，很有必要對(duì)該法實(shí)施十一年的實(shí)踐來(lái)個(gè)回頭看，既總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以利再戰(zhàn)，又正視、重視實(shí)施中顯露的一些與新時(shí)代、新任務(wù)、新要求及法治建設(shè)實(shí)際、人民群眾需求不相適應(yīng)的地方及缺項(xiàng)，以通過修改完善，使其更好地發(fā)揮法治作用，滿足法治中國(guó)建設(shè)和廣大人民群眾維護(hù)合法權(quán)益的需要。

一、《人民調(diào)解法》存在的若干問題

我國(guó)人民調(diào)解的法制建設(shè)相對(duì)來(lái)看是比較充分的。僅國(guó)家層面就有二十多部專門的規(guī)范性文件，包括法律、行政法規(guī)、司法解釋、行政規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，憲法及多部法律、行政法規(guī)也有關(guān)于人民調(diào)解的相應(yīng)規(guī)定，使人民調(diào)解工作基本上做到了有法可依。但缺陷是其中宏觀倡導(dǎo)性規(guī)定較多，微觀細(xì)化量化具有可操作性的規(guī)定卻明顯不足，特別是對(duì)人民調(diào)解委的法律地位、主體資格、工作保障等重要問題，缺乏明確、可操作的剛性規(guī)定，因而難以有效支撐、保障人民調(diào)解工作的可持續(xù)發(fā)展。

（一）未規(guī)定人民調(diào)解委是法人組織或如何取得法人資格

《民法典》第五十八條、第九十條規(guī)定，取得法人資格有兩種方式：一種是經(jīng)依法登記取得；一種是依法律規(guī)定取得?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三條還規(guī)定：“下列團(tuán)體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：（1）參加中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的人民團(tuán)體；（2）由國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)核定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的團(tuán)體；（3）機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)成立、在本單位內(nèi)部活動(dòng)的團(tuán)體?！钡谑鍡l規(guī)定：“依照法律規(guī)定，自批準(zhǔn)成立之日起即具有法人資格的社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)自批準(zhǔn)之日起60日內(nèi)向登記管理機(jī)關(guān)提交批準(zhǔn)文件，申領(lǐng)《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書》?！倍度嗣裾{(diào)解法》第七條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。”其中既未明確人民調(diào)解委不需要辦理法人登記，從依法設(shè)立之日起，即具有社會(huì)團(tuán)體法人資格，也未規(guī)定其須另經(jīng)依法登記成立，方能取得社會(huì)團(tuán)體法人資格。從而造成當(dāng)下全國(guó)所有的人民調(diào)解委（含行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委）均不是法人組織，無(wú)人受理并頒予《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書》，也沒有“統(tǒng)一社會(huì)信用代碼”。這些立法設(shè)計(jì)的不周全、不銜接成為當(dāng)前制約人民調(diào)解特別是行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作及最大限度調(diào)動(dòng)、整合社會(huì)力量形成多元化大調(diào)解格局的主要瓶頸和難題。

（二）工作保障方面一些可操作性規(guī)范缺失

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大氛圍中，特別是涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、難度大的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作，沒有固定的工作場(chǎng)所、工作設(shè)施設(shè)備及可持續(xù)的足額經(jīng)費(fèi)作為工作保障，是難以立足、發(fā)展的。現(xiàn)有的《人民調(diào)解法》及有關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章及政策對(duì)人民調(diào)解工作保障都有規(guī)定。如《人民調(diào)解法》第六條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)給予必要的支持和保障……。”中央政法委等六部門《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》、財(cái)政部司法部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》，均要求切實(shí)將保障人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)（包括司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解工作的經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解委工作補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)）落到實(shí)處。應(yīng)該說人民調(diào)解的工作保障沒有問題。

但實(shí)際上不盡如此。我國(guó)當(dāng)下的人民調(diào)解組織按《全國(guó)人民調(diào)解工作規(guī)范》分兩大類：一類是經(jīng)所在地司法所向縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)報(bào)備的人民調(diào)解委及工作室；一類是報(bào)縣級(jí)以上司法行政機(jī)關(guān)的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委及工作室?，F(xiàn)在人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)能夠享受到政府支持和保障即列入財(cái)政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的只有經(jīng)所在地司法所報(bào)備的人民調(diào)解組織。而另一類行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委及工作室，由于是近十年興起的新生事物，其工作保障特別是經(jīng)費(fèi)保障在2007年頒布的財(cái)政部司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》的文件中未能涉及，直到2011年5月司法部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)的意見》中才予以規(guī)定。2016年1月司法部民政部等聯(lián)合頒布的《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定由設(shè)立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委的單位提供人民調(diào)解的辦公場(chǎng)所、辦公設(shè)施和必要的工作經(jīng)費(fèi)，并建立動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。按照《財(cái)政部民政部工商總局關(guān)于印發(fā)政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）的通知》要求，把人民調(diào)解作為社會(huì)管理性服務(wù)內(nèi)容納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄；鼓勵(lì)社會(huì)各界通過社會(huì)捐贈(zèng)、公益贊助等方式，為行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作提供經(jīng)費(fèi)支持。但實(shí)踐中，由司法行政機(jī)關(guān)具體管理、撥付的人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)主要保障了各地司法所指導(dǎo)或參與的人民調(diào)解委的工作經(jīng)費(fèi)。而由商協(xié)會(huì)或企事業(yè)單位設(shè)立的行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委基本得不到政府及有關(guān)行政部門的人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)或得到的很少，根本不足以保障其工作需要。司法部等2010年1月在《關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作的意見》中規(guī)定了“鼓勵(lì)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會(huì)通過吸納社會(huì)捐贈(zèng)、公益贊助等符合國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的渠道籌措工作經(jīng)費(fèi)”。司法部民政部等2016年3月頒發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》中也“鼓勵(lì)社會(huì)各界通過社會(huì)捐贈(zèng)、公益贊助等方式，為行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作提供經(jīng)費(fèi)支持”。

這些規(guī)定的確很好，但在現(xiàn)實(shí)中完全行不通。由于現(xiàn)行法律行政法規(guī)之間的不協(xié)調(diào)、不銜接，致使當(dāng)下全國(guó)所有的人民調(diào)解委均不是法人組織，因而銀行不予開戶，稅務(wù)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門不給予規(guī)制發(fā)票。如此一來(lái)，人民調(diào)解委就無(wú)法獨(dú)立設(shè)立并管理財(cái)務(wù)，即使有了社會(huì)捐贈(zèng)、贊助及購(gòu)買服務(wù)獲得的款項(xiàng)也無(wú)處合法入賬，亦無(wú)法為付（贈(zèng))款單位出具規(guī)制發(fā)票。這樣付（贈(zèng)）款單位就無(wú)法作賬，無(wú)法通過財(cái)務(wù)檢查、審計(jì)，實(shí)際上人民調(diào)解委根本無(wú)法通過接受捐贈(zèng)和購(gòu)買服務(wù)得到經(jīng)費(fèi)。

（三）應(yīng)增加對(duì)人民調(diào)解新事物的規(guī)范

1.建立黨組織。黨中央要求所有單位必須建立黨的基層組織。中央全面深化改革委員會(huì)審議通過、由中央政法委等六部門頒布的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》中還專設(shè)了“加強(qiáng)黨建工作”的規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)是司法、民政、行業(yè)性專業(yè)性主管部門都不管行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委的黨組織建設(shè)，也不接納其黨組織為其下屬黨組織，使行業(yè)化專業(yè)化人民調(diào)解委無(wú)法成立黨組織，無(wú)法落實(shí)黨中央的要求，也就無(wú)法以其為戰(zhàn)斗堡壘，引導(dǎo)人民調(diào)解工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)新發(fā)展。

2.人民調(diào)解員專業(yè)化職業(yè)化分級(jí)制工作。2016年1月，司法部民政部等頒布的《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》指出：“要按照《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》要求，把人民調(diào)解員納入社會(huì)工作人才培養(yǎng)、職業(yè)水平評(píng)價(jià)體系，積極探索人民調(diào)解員專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展的途徑?！薄度珖?guó)人民調(diào)解工作規(guī)范》也對(duì)人民調(diào)解員的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)定主體等作出了規(guī)定。但這一十分有利于人民調(diào)解員隊(duì)伍自身建設(shè)，有利于人民調(diào)解委專業(yè)化、規(guī)范化、職業(yè)化、常態(tài)化建設(shè)的新事物、好舉措，至今在全國(guó)范圍內(nèi)尚未付諸實(shí)施。因而，在修改《人民調(diào)解法》時(shí)應(yīng)對(duì)其設(shè)立規(guī)定，予以規(guī)范。

二、修改完善《人民調(diào)解法》，解決制約人民調(diào)解發(fā)展問題的具體建議

1.法名宜改為《中華人民共和國(guó)調(diào)解法》。《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》中明確指出：“積極引導(dǎo)人民群眾依法維權(quán)和化解矛盾糾紛，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代楓橋經(jīng)驗(yàn)。充分發(fā)揮人民調(diào)解的第一道防線作用，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系?！痹趯?shí)際工作中，這種多元聯(lián)動(dòng)的調(diào)處化解機(jī)制已拓展到行政管理、信訪、公安、律師、仲裁等多個(gè)領(lǐng)域，形成了名副其實(shí)的大調(diào)解模式，使矛盾糾紛預(yù)防于苗頭，化解在基層，有力地推動(dòng)了法治中國(guó)建設(shè)，切實(shí)保障了政治安全和社會(huì)穩(wěn)定。為適應(yīng)這一社會(huì)發(fā)展和工作需要，很有必要把人民調(diào)解拓展為涵蓋多種多元化的大調(diào)解。因而，修改《人民調(diào)解法》首先應(yīng)當(dāng)修改的是法的名稱。

2.細(xì)化具體化設(shè)立單位的條件、權(quán)利義務(wù)及與所設(shè)立人民調(diào)解委的關(guān)系等。

3.明確并規(guī)范人民調(diào)解委的自身建設(shè)。如，人民調(diào)解委主任應(yīng)該由專職人民調(diào)解員擔(dān)任，不得由設(shè)立單位特別是企業(yè)的負(fù)責(zé)人兼任等。

4.確定人民調(diào)解委自依法設(shè)立之日起具有法人資格，頒予“社會(huì)團(tuán)體法人資格證書”“統(tǒng)一社會(huì)信用代碼”；具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)，可以在銀行開戶，領(lǐng)取規(guī)制發(fā)票等。

5.專職人民調(diào)解員必須專做人民調(diào)解工作，不得兼職其他單位特別是企業(yè)職員。

6.將行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解等形式，以及當(dāng)前已普遍開展的政調(diào)對(duì)接、訪調(diào)對(duì)接、警調(diào)對(duì)接、律調(diào)對(duì)接、仲調(diào)對(duì)接、訴調(diào)對(duì)接等多元化的大調(diào)解模式專列一章予以規(guī)范。

7.明確人民調(diào)解委為“法律援助機(jī)構(gòu)”之一?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用”，這與國(guó)務(wù)院《法律援助條例》所界定的“法律援助”是一致的，因而應(yīng)當(dāng)將人民調(diào)解委列為法律援助機(jī)構(gòu)之一。這樣不但壯大了法律援助隊(duì)伍，也真正落實(shí)并體現(xiàn)了為人民群眾提供“無(wú)償法律服務(wù)”。當(dāng)然，縣級(jí)以上人民政府亦應(yīng)為人民調(diào)解的法律援助工作提供財(cái)政支持；司法行政部門也應(yīng)把人民調(diào)解委與律師事務(wù)所等單位一樣列為法律援助機(jī)構(gòu)之一，保障其工作經(jīng)費(fèi)，使包括人民調(diào)解在內(nèi)的法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

8.增加“人民調(diào)解協(xié)會(huì)”為人民調(diào)解組織的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定，以真正發(fā)揮其同業(yè)管理的作用。如人民調(diào)解委黨的基層組織的建立、管理；人民調(diào)解管理人員、人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、評(píng)級(jí)、評(píng)優(yōu)，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)交流；人民調(diào)解組織年檢等工作均可由其主管主辦監(jiān)督。從而為這些工作設(shè)立抓手，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)人民調(diào)解工作的規(guī)范化、連續(xù)性。

若修改《人民調(diào)解法》時(shí)機(jī)還不成熟，或耗時(shí)太長(zhǎng)，也可以先修改國(guó)務(wù)院1989年5月5日通過的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，充分吸納上述內(nèi)容，使《人民調(diào)解法》的原則性規(guī)定細(xì)化量化具體化，從而提升《人民調(diào)解法》的可操作性，以適應(yīng)新時(shí)代對(duì)人民調(diào)解創(chuàng)新工作的迫切需要。