周巧蘭

我國大部分事業(yè)單位實行財政差額補助，上個世紀90年代，由于市場經濟興起及自身經費保障不足，事業(yè)單位掀起興辦企業(yè)的熱潮，中央以及地方事業(yè)單位利用自身技術、資源等優(yōu)勢，興辦了一大批附屬于行政事業(yè)單位以從事第三產業(yè)為主、自主經營、獨立核算的中小型企業(yè)。20多年來，這些企業(yè)在彌補事業(yè)單位經費不足、安置分流人員、促進科技成果轉化、盤活閑置國有資產等方面發(fā)揮了積極作用，但隨著社會主義市場經濟體制和公共財政體系逐步完善，這些企業(yè)漸露出經營管理體制不完善、業(yè)務范圍局限、市場活力不足、創(chuàng)新能力弱等缺陷，存在很多亟待解決的問題，迫切需要樹立創(chuàng)新思維，按照深化國有企業(yè)改革的決策和部署，針對企業(yè)發(fā)展面臨的重大矛盾與問題，創(chuàng)新體制機制，完善監(jiān)管體系，增強企業(yè)活力，加快推進企業(yè)改革，實現國有資產保值增值。

一、中央部門事業(yè)單位所辦企業(yè)發(fā)展現狀

2014年底，中央部門事業(yè)單位所辦企業(yè)共10 000余家，從業(yè)人員約150萬人，資產總額17 000多億元，所有者權益7 000多億元。根據目前國家有關政策，事業(yè)單位原則上不再允許辦企業(yè)，同時根據當前國有企業(yè)集中統(tǒng)一監(jiān)管改革方向，現有企業(yè)正在進行脫鉤劃轉、市場化處置等改革，因此中央部門事業(yè)單位所辦企業(yè)家數呈逐年遞減趨勢。相關數據顯示，當前中央黨政機關和事業(yè)單位所屬的經營性國有企業(yè)、國有控股企業(yè)、控股上市公司總數有5 000—6 000家。其中，資產規(guī)模多在數百萬到數千萬元之間，10億元資產以上的企業(yè)寥寥無幾。截至2020年底，筆者所在農業(yè)農村部下屬事業(yè)單位所辦企業(yè)在經歷一年多脫鉤劃轉、清理注銷后，剩余489家企業(yè)，企業(yè)規(guī)模大多為中小微型，主要經營與農業(yè)相關業(yè)務。

二、中央部門事業(yè)單位所辦企業(yè)存在的問題

隨著市場經濟不斷發(fā)展和國有企業(yè)改革不斷深入，中央部門事業(yè)單位所辦企業(yè)逐漸顯現出一些弊端和問題，主要表現在如下幾方面。

（一）缺乏統(tǒng)一標準的監(jiān)管體系，難以實施有效監(jiān)管。從中央層面來看，國有企業(yè)主要分為四類：一是由國務院國資委履行出資人職責的大型企業(yè)集團，如中國航天科工集團有限公司、中國石油化工集團有限公司等，大多屬于工商類企業(yè)；二是由財政部履行出資人職責或國有資產監(jiān)管職能的企業(yè)，包括中央金融企業(yè)、中央文化企業(yè)以及中國郵政集團公司、中國鐵路總公司、中國煙草總公司等企業(yè)，涉及金融類、文化類和工商類企業(yè)；三是由中央部門直接管理，財政部負責國有資本管理事項的企業(yè)，這些大多屬于工商類企業(yè)；四是軍工及涉密企業(yè)，由相關部門單位直接管理。根據公開數據，截至2021年6月，國務院國資委履行出資人職責的中央企業(yè)共96家，財政部履行出資人職責的中央企業(yè)4家、中央文化企業(yè)3家、中央金融企業(yè)26家。本文所涉及的中央部門事業(yè)單位所辦企業(yè)屬于以上分類中的第三類，雖然也是國有企業(yè)，但其與財政部、國資委等國務院指定監(jiān)管機構的國有企業(yè)擁有不同的監(jiān)管體系，在人事安排、財務管理、重大事項等方面，均受其投資人，即中央部門事業(yè)單位直接管理，財政部僅負責匯總企業(yè)財務經營、資產情況，并對重大國有資產配置、使用、處置等事項進行審核和監(jiān)督管理。在這種情況下，各行政事業(yè)單位所擁有的權力被無限擴大，成為了對其投資設立的國有企業(yè)或其他國有資產實體具有絕對控制權的主體。因此，這類企業(yè)很難受到專門針對央企、國企監(jiān)管政策的影響，也不為社會公眾所熟知。

（二）企業(yè)行政化思維觀念突出，內部管理不規(guī)范。由于歷史原因，部分企業(yè)仍存在“事企不分、管辦不分”問題。一部分中央部門事業(yè)單位對所屬企業(yè)仍采用行政化管理方式，事業(yè)單位和所辦企業(yè)之間關系混亂，人員、資產混用，產權模糊不清，責權意識淡薄。企業(yè)無償占有使用事業(yè)資產與事業(yè)單位隨意抽撤、調用企業(yè)資金和資產的現象并存。部分企業(yè)仍延續(xù)著行政管理的模式和思路，思維觀念轉變難，創(chuàng)新發(fā)展能力不足，阻礙企業(yè)的改革發(fā)展。企業(yè)國有資產管理、財務管理等管理制度不夠健全，未建立完整規(guī)范的內部控制體系，部分企業(yè)存在制度落實不到位的情況。根據國家審計署公開審計報告顯示，部分中央部門事業(yè)單位所辦企業(yè)存在國有資產管理不規(guī)范、合同管理混亂、會計基礎工作薄弱等問題突出，個別企業(yè)財務管理制度長時間未修訂，已遠遠不能滿足當前財務核算和內部控制需要。

（三）企業(yè)具有高度依賴性和次生性，自主創(chuàng)新發(fā)展能力不強。中央部門事業(yè)單位所辦企業(yè)是主辦單位職能延伸或技術成果轉化的產物，與主辦單位依存度較高，企業(yè)“等靠要”現象嚴重。從經營業(yè)務上看，企業(yè)的收入主要來自受事業(yè)單位委托經營管理資產的管理費收入或運用科研事業(yè)單位成果轉化形成的收入，受有關政策變化影響較大。從企業(yè)人員結構上看，部分企業(yè)主要管理人員由事業(yè)單位人員兼任，因事業(yè)單位人員不能同時在企業(yè)取酬，企業(yè)效益好壞與管理人員薪酬無直接關聯(lián)，導致企業(yè)經營積極性不高，缺乏自主創(chuàng)新發(fā)展動力。同時，大部分企業(yè)規(guī)模小、業(yè)務單一、經營效益不高、總體實力不強，整體收益不具備可持續(xù)性。

（四）企業(yè)用人機制不活，缺乏經營管理人才。企業(yè)人員內外流動性差，沒有形成可進可出、可上可下的企業(yè)競爭文化。部分企業(yè)人員為上世紀90年代末期國家機構改革由原行政事業(yè)單位分流到企業(yè)的職工，由于政策原因不能輕易辭退，因此這部分職工仍存在端“鐵飯碗”思維和吃“大鍋飯”心態(tài)，難以適應現代企業(yè)市場化、競爭化要求。企業(yè)缺乏開拓新業(yè)務的能力和勇氣，績效分配方式未能充分起到對員工的激勵作用。加之企業(yè)普遍存在人員年齡結構老化、文化程度偏低，真正懂管理、會經營的人才匱乏、專業(yè)技術人才斷層等問題，在某種程度上制約著企業(yè)改革發(fā)展。

三、當前事業(yè)單位面臨的改革新要求

加快推進中央部門事業(yè)單位所辦企業(yè)改革，是切實解決企業(yè)現存問題、促進轉型發(fā)展的必由之路，更是全面深化國有企業(yè)改革的迫切要求。

（一）習近平總書記關于國有企業(yè)改革的重要論述，為事業(yè)單位所辦企業(yè)改革指明了方向。黨的十九大以來，習近平總書記就國企改革發(fā)展作出許多重要指示批示。黨的十九大報告中明確提出：“要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優(yōu)化、結構調整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產流失?！?018年6月，習近平總書記在山東考察時指出：“國有企業(yè)要深化改革創(chuàng)新，努力建成現代企業(yè)?！?018年9月，習近平總書記在中國石油遼陽石化公司考察時強調：“堅持黨對國有企業(yè)的領導，必須一以貫之；國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度，也必須一以貫之?！绷暯娇倳涥P于國有企業(yè)改革發(fā)展的重要思想，為深入推進事業(yè)單位所辦企業(yè)改革指明了方向。

（二）全面深化國有企業(yè)改革意見的實施，為事業(yè)單位所辦企業(yè)改革明確了時間表和路線圖。2015年8月，中共中央、國務院印發(fā)《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，明確“穩(wěn)步將黨政機關、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司……到2020年，形成更加符合我國基本經濟制度和社會主義市場經濟發(fā)展要求的國有資產管理體制、現代企業(yè)制度、市場化經營機制，國有資本布局結構更趨合理”。2018年5月，中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過《推進中央黨政機關和事業(yè)單位經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管試點實施意見》，直指問題焦點——“理順中央黨政機關和事業(yè)單位同所辦企業(yè)關系，實現企業(yè)健康發(fā)展和經營性國有資產保值增值?！?020年8月，《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》正式印發(fā)，國資委等監(jiān)管機構把推進完成經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管作為其中一項重要任務被明確。

（三）國家治理體系和能力重大課題的提出，為事業(yè)單位所辦企業(yè)改革提供了重要思路。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這個重大命題，并把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。黨的十九大提出：“到2035年，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化基本實現；到本世紀中葉，實現國家治理體系和治理能力現代化?！秉h的十九屆三中全會指出：“必須加快推進國家治理體系和治理能力現代化?！笔聵I(yè)單位所辦企業(yè)作為國家治理體系的重要組成部分，應當將企業(yè)改革發(fā)展上升到有助于完善國家治理體系的高度去思考去謀劃。

四、加快推進事業(yè)單位所辦企業(yè)改革發(fā)展的思考

按照黨中央國務院部署，在2020年底前，國有企業(yè)改革要在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果。事業(yè)單位所辦企業(yè)一方面要做好管理體制改革和人員結構調整，另一方面要面對強大的市場競爭壓力，生存和發(fā)展面臨雙重考驗。因此，迫切需要運用創(chuàng)新思維，堅持問題導向，從體制機制、產權關系、產業(yè)布局、監(jiān)管體系、人才建設、黨的領導等方面探索全新的改革方式，激發(fā)企業(yè)內在活力，促進事業(yè)單位所辦企業(yè)良性發(fā)展。結合事業(yè)單位所辦企業(yè)實際，具體有如下幾點思考。

（一）整合重組企業(yè)，組建企業(yè)集團。按照“整合發(fā)展一批、劃轉重組一批、另行處置一批”的原則對此類企業(yè)進行重新整合。從行業(yè)整體布局來看，可對同一部門內或同行業(yè)、同地區(qū)現有事業(yè)單位所辦企業(yè)逐步實行聯(lián)合，以實現資源共享、優(yōu)勢互補、信息交流、降低成本、創(chuàng)造效益。從單個事業(yè)單位主體來看，可清理整頓低效益企業(yè)，整合重組現有企業(yè)，結合經營類事業(yè)單位改革和經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管要求，按照現代企業(yè)制度組建企業(yè)集團。授權企業(yè)集團自主經營權限，運用市場機制在社會服務領域和機關各類服務中開展競爭，提升事業(yè)單位所辦企業(yè)整體競爭實力，實現國有資產保值增值。

（二）調整產業(yè)布局，培育核心競爭力。圍繞事業(yè)單位、國有企業(yè)改革方向，推動事業(yè)單位所辦企業(yè)產業(yè)布局優(yōu)化、結構調整。對于與事業(yè)單位主業(yè)相關性不強，或無發(fā)展前景、虧損、缺少競爭力的企業(yè)，關停并轉，妥善解決人員安置問題，減少國有資產的損失。對所占股權比例很小，在決策、經營、管理等方面缺乏話語權的參股企業(yè)，通過公開交易市場，轉讓股權退出投資。對有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，做好清產核資，摸清家底，清理歷史遺留問題，為企業(yè)發(fā)展卸下包袱，輕裝前進。優(yōu)化資源配置，推進資源橫向聯(lián)合、縱向整合和專業(yè)化重組，鼓勵企業(yè)積極參與市場競爭，培育企業(yè)核心競爭力，增強企業(yè)活力和影響力。

（三）明晰產權關系，完善法人治理結構。遵循市場經濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅持事企分開、所有權與經營權分離，使事業(yè)單位所辦企業(yè)真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發(fā)展的獨立市場主體。明晰企業(yè)產權關系，確立企業(yè)市場主體地位，建立健全黨組織、董事會、監(jiān)事或監(jiān)事會、經理層，完善法人治理結構和運行機制，建立靈活高效的市場化經營機制，落實企業(yè)法人財產權和自主經營權。結合企業(yè)改革發(fā)展實際，適時引入非國有資本參與事業(yè)單位所辦企業(yè)改革，推進部分企業(yè)混合所有制改造，探索實行混合所有制企業(yè)員工持股，推動有條件的事業(yè)單位所辦企業(yè)上市等。

（四）完善監(jiān)管體系，提高國資監(jiān)管效能。以國有資產保值增值為目標，建立完善企業(yè)國有資產管理、企業(yè)重大事項報告、企業(yè)負責人經營業(yè)績考核等制度體系，實現國有資產監(jiān)督管理制度化、規(guī)范化。以出資人監(jiān)管為導向，實現從管人、管事、管資產向管國有資本轉變，依法全面履行出資人監(jiān)管職責。因企施策，按照要求適時推進經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管。創(chuàng)新企業(yè)國有資產監(jiān)管手段，改變行政化監(jiān)管方式，強化對企業(yè)關鍵業(yè)務、重點環(huán)節(jié)的有效監(jiān)督。推進企業(yè)內部控制體系建設，維護國有資本權益，防止國有資產流失。

（五）重視人才建設，完善市場化用工制度。人才是企業(yè)發(fā)展的關鍵，事業(yè)單位所辦企業(yè)想要發(fā)展壯大，必須培養(yǎng)和造就一支思想過硬、技術精湛、適應市場經濟發(fā)展的人才隊伍。要有計劃地對人員年齡、學歷、業(yè)務能力等方面的結構進行合理優(yōu)化整合。通過各種途徑選拔和引進專業(yè)人才，建立人才激勵機制，最大限度地調動他們的創(chuàng)造潛能和積極性。要建立與崗位職責、企業(yè)效益掛鉤的收入分配和增長機制，合理拉開收入分配差距，完善市場化用工制度。探索實行職業(yè)經理人制度，建立管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化選人用人機制，提高企業(yè)作為市場經濟主體的活力與競爭力。

（六）堅持黨的領導，加強企業(yè)黨組織建設。堅持黨的領導、加強黨的建設，是國有企業(yè)的“根”和“魂”，是我國國有企業(yè)的獨特優(yōu)勢。在深化事業(yè)單位所辦企業(yè)改革的同時，要堅持黨對企業(yè)的領導不動搖，發(fā)揮黨組織政治核心作用，把方向、管大局、保落實。堅持建強企業(yè)基層黨組織不放松，為做強做優(yōu)做大事業(yè)單位所辦企業(yè)提供堅強的組織保證。堅持黨組織對企業(yè)選人用人的領導和把關作用，加強企業(yè)領導人員管理，堅持反腐倡廉建設，對權力運行進行有效監(jiān)督。

總之，從最開始為適應市場經濟發(fā)展應運而生，到成為彌補事業(yè)經費不足的“造血機器”，再逐漸成為各個事業(yè)單位的“經濟包袱”，事業(yè)單位所辦企業(yè)的改革發(fā)展是一個長期摸索、不斷實踐的過程。面對時代變化，我們必須按照黨中央、國務院對國有企業(yè)改革的決策部署，立足新發(fā)展階段，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，運用創(chuàng)新思維，破解企業(yè)改革發(fā)展面臨的重大矛盾與問題，找到適合其自身發(fā)展的路徑。只有這樣，事業(yè)單位所辦企業(yè)才能真正成為推進市場經濟體制改革和經濟社會發(fā)展的有生力量。