秦樹澤

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088)

行政機關(guān)在沒有侵權(quán)行為和破壞契約的情況下，由于合法的行為對公民造成的損害所給予的補償是補償責(zé)任(liability to pay compensation)[1]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的應(yīng)急征用補償，是為避免因物資不足導(dǎo)致危險情況進一步惡化，有權(quán)的應(yīng)急征用主體采取征用措施并予以事后補償?shù)闹贫取?003年的“非典”疫情及其處置，對我國國家治理和社會生活各方面的影響是深遠和巨大的[2]。2019年新冠肺炎疫情的爆發(fā)，再次引發(fā)公眾對我國公共衛(wèi)生事件防控體系的關(guān)注，促使我們檢視突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律應(yīng)對措施[3]。從2003年的“非典”到現(xiàn)如今席卷全球的新冠肺炎疫情，應(yīng)急征用補償制度在我國全力抗擊疫情工作中扮演了重要角色，但由于應(yīng)急征用補償制度相關(guān)立法規(guī)定的原則性導(dǎo)向等原因，導(dǎo)致疫情中應(yīng)急征用補償制度在運行后顯現(xiàn)出諸多問題。

從疫情初始的大理市口罩征用事件到曾都區(qū)尚上特賓館與北郊衛(wèi)生院房屋租賃合同糾紛案(以下簡稱“尚上特賓館”案)(1)參見湖北省隨州市曾都區(qū)人民法院(2020)鄂1303民初3240號司法判決。，均反映出我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用補償制度尚存較大缺漏。從國內(nèi)到國際社會，如何在發(fā)展過程中真正有效地解決公共衛(wèi)生問題，化解和防范公共衛(wèi)生風(fēng)險，切實保障公共衛(wèi)生安全，是我們必須直面的重大現(xiàn)實問題[4]。為了應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，緊急處置權(quán)意味著諸多不符合正常狀態(tài)下法治秩序要求的措施在特定情況中將被實施[5]。無論是立法層面的制度供給不足還是實踐層面突顯的現(xiàn)實困境，都需要我們對突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的應(yīng)急征用補償制度進行檢視與反思。

一、應(yīng)急征用補償制度在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的特殊性面向

(一)作為特殊性要素的應(yīng)急征用權(quán)和特別損害

突發(fā)公共事件應(yīng)對中的應(yīng)急征用是指行政主體征用單位和個人的財產(chǎn)，以此應(yīng)對危機帶來的緊迫危險、恢復(fù)社會秩序的具體行政行為[6]。在波及范圍廣和傳播速度快等特性的共同影響下，突發(fā)公共衛(wèi)生事件相較于其他類型的突發(fā)事件需要應(yīng)急征用主體作出更加及時的響應(yīng)，才可阻止疫情的無序蔓延。應(yīng)急征用措施的采取是以突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生為前置要件，否則享有應(yīng)急征用權(quán)的行政主體無法征用相對人的財產(chǎn)。具有行政管理職權(quán)的應(yīng)急征用主體在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應(yīng)急征用權(quán)的行使是遏制疫情的必要選擇。應(yīng)急征用權(quán)同其他行政權(quán)相比，在價值取向和強制程度兩方面同一般行政權(quán)有較大出入。

一是價值取向的差異。為阻擊疫情而行使的應(yīng)急征用權(quán)以效率優(yōu)先為主要考量因素，而公正、公平則會成為一般行政權(quán)行使時所涵蓋的價值取向范圍。二是手段強制程度的差別。區(qū)別于一般行政權(quán)可選擇協(xié)商、指導(dǎo)等柔性手段，應(yīng)急征用權(quán)則多以強制、命令等方式予以呈現(xiàn)。一般行政權(quán)與應(yīng)急征用權(quán)的差別致使具有應(yīng)急管理職權(quán)的主體對相對人造成特別損害時，應(yīng)急征用行為所引起的補償行為在補償條件、補償方式和補償程序等方面同一般行政補償存有較大差異。在疫情期間，行政主體享有更寬泛的權(quán)利，但權(quán)利的行使必須要與應(yīng)對疫情相匹配[7]。將突發(fā)公共衛(wèi)生事件消滅在萌芽狀態(tài)，即使突發(fā)公共衛(wèi)生事件已經(jīng)不可避免地發(fā)生，也要將它所帶來的損失降低到最小[8]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊背景下，應(yīng)急征用權(quán)的享有主體才可行使此權(quán)力，由此對被征用主體造成的特別損害會產(chǎn)生補償責(zé)任。

特別損害的產(chǎn)生是引發(fā)應(yīng)急征用補償?shù)闹匾蛩?，社會全體成員共同承擔(dān)的疫情防控義務(wù)并不在特別損害范圍之列。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的產(chǎn)生引發(fā)了應(yīng)急征用權(quán)的行使，被征用主體承擔(dān)由于應(yīng)急征用權(quán)行使所造成的損害后果。因應(yīng)急征用權(quán)的行使而產(chǎn)生的遠超社會成員應(yīng)當(dāng)負擔(dān)的平均損害部分被劃入特別損害范疇，為填補因公共利益考量而產(chǎn)生的特別損害，需對被征用主體進行應(yīng)急征用補償。

(二)平衡論視角下應(yīng)急征用補償制度的理論配置

平衡理論作為20世紀(jì)80年代改革開放背景下提出的獨特理論，將關(guān)系視角置于行政法范疇[9]。平衡理論以公民權(quán)利和行政權(quán)力的總體配置相平衡為出發(fā)點，運用協(xié)調(diào)、制約和激勵機制充分激發(fā)行政主體與相對人的能動性，促使法律制度和社會價值的結(jié)構(gòu)性均衡，進而將社會整體利益最大化。博弈論和利益衡量作為平衡手段的具體表現(xiàn)，可為突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的應(yīng)急征用補償制度提供理論配置。法律將利益進行層次劃分是利益衡量存在的主要緣由，以私人利益和公共利益的二者界分為例，兩者在產(chǎn)生利益沖突后需要在立法、執(zhí)法甚或在司法層面予以解決。平衡理論主張的利益配置應(yīng)當(dāng)平衡的立場，同突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征用補償中的利益博弈相契合。突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對被征用主體進行事后補償就是公共與私人兩者間利益權(quán)衡的后果選擇，公共利益在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景下得以受損程度最小化，是以犧牲個人利益為其基本前提。行政管理過程在博弈論視閾下已經(jīng)被塑造成一個相關(guān)利益主體都可以進行博弈的場域，以表達各自的利益訴求[10]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，應(yīng)急征用補償則是該種博弈的具體表現(xiàn)，補償制度的存在不僅僅是對應(yīng)急征用主體的征用行為予以合理限制，其對被征用主體合法權(quán)益的保障是更為重要的制度表征。

個人利益和公共利益的博弈與平衡在應(yīng)急征用行為和事后補償行為兩者間得以體現(xiàn)，對個人利益遭受損害的主體進行補償是個人利益讓位于公共利益的當(dāng)然推論。這種“損失”與“補償”構(gòu)成一種“唇齒”關(guān)系，是在應(yīng)急征用主體實現(xiàn)公共利益前提下對個人利益的應(yīng)有保護[11]。如果法律并未公平規(guī)定補償或者規(guī)定了無補償?shù)恼饔?，將會?dǎo)致違反“唇齒條款”而無效[12]。因此，平衡理論為應(yīng)急征用補償中個人利益與公共利益相均衡提供了理論配置。應(yīng)急征用權(quán)存在的必要性以突發(fā)公共衛(wèi)生事件自身的特殊性為依托，應(yīng)急征用權(quán)的越軌使用將克減被征用主體的合法權(quán)益。突發(fā)公共衛(wèi)生事件所引發(fā)的物資緊缺和社會秩序失常等問題都引導(dǎo)出應(yīng)急征用補償措施的必要性，防止應(yīng)急征用主體濫用其權(quán)力和保障被征用主體的合法權(quán)益，屬于健全、完善的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征用補償制度的應(yīng)然結(jié)果。健康成為公共問題意味著國家對超越個體的群體健康需要承擔(dān)保障義務(wù)[13]。應(yīng)急征用補償制度的建立是社會秩序回歸正常的具體進路，是暫時性停滯狀態(tài)得以恢復(fù)的必要手段。如若應(yīng)急征用主體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后對于補償制度的啟動并無依據(jù)，必將導(dǎo)致應(yīng)急征用權(quán)的隨意行使與補償制度的缺位。因此，亟待完善的應(yīng)急征用補償制度將成為社會秩序恢復(fù)正常、被征用主體得到合理補償?shù)闹贫纫蕾嚒?/p>

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用補償制度的實定規(guī)范與癥結(jié)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生除考驗我國應(yīng)對危機的能力外，同時也促使應(yīng)急征用補償制度不斷完善。法律在面對此種矛盾時承擔(dān)了雙重使命：一方面，當(dāng)安全受到侵蝕時，法律需要授予政府規(guī)制風(fēng)險、扭轉(zhuǎn)危險必要的權(quán)力與職責(zé)；另一方面，它亦需要對這種權(quán)力保持反思品質(zhì)[14]?？v觀應(yīng)急征用補償制度的現(xiàn)行立法及規(guī)定，在補償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序和救濟途徑等方面尚存有較多缺漏。

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用補償?shù)膶嵍ㄒ?guī)范根據(jù)

2003年“非典”事件的發(fā)生，促使《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相繼出臺以及《傳染病防治法》的修訂。無論是《突發(fā)事件應(yīng)對法》還是《傳染病防治法》，都只對應(yīng)急征用補償做出了原則性規(guī)定，而《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中并不存在落腳于應(yīng)急征用補償?shù)膶嵍ㄒ?guī)范。前述法律規(guī)范對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用補償所作的原則性規(guī)定，在實踐層面并不具備可操作空間。與此同時，地方政府雖然也通過制定政府規(guī)章，發(fā)布規(guī)范性文件的方式對應(yīng)急征用補償做出了相關(guān)規(guī)定，但大多都存在內(nèi)容不完善等問題(2)具體可參見《山東省突發(fā)事件應(yīng)對條例》第36條和第41條、《山西省突發(fā)事件應(yīng)對條例》第38條、《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對條例》第37條、《重慶市突發(fā)事件應(yīng)對條例》第41條、《遼寧省突發(fā)事件應(yīng)對條例》第36條、《安徽省突發(fā)事件應(yīng)對條例》第30條中有關(guān)應(yīng)急征用補償?shù)木唧w規(guī)定。。

通過北大法寶數(shù)據(jù)庫平臺對應(yīng)急征用補償相關(guān)立法及規(guī)定進行檢索可發(fā)現(xiàn),遼寧省、河北省等12個省、自治區(qū)、直轄市、自治州和設(shè)區(qū)的市對應(yīng)急征用補償以地方性法規(guī)的形式予以規(guī)定(3)這12個省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和自治州具體為：遼寧省、云南省、江西省、河北省、安徽省、山東省、山西省、廣東省、寧夏回族自治區(qū)、重慶市、青島市和阿壩藏族羌族自治州。；杭州市等4個設(shè)區(qū)的市，則以地方政府規(guī)章的形式予以規(guī)定；此外還有北京市等12個省、設(shè)區(qū)的市以規(guī)范性文件的形式進行了規(guī)定。通過對現(xiàn)行立法及相關(guān)規(guī)定中有關(guān)應(yīng)急征用的補償原則、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序和補償救濟等內(nèi)容進行梳理，可得出如表1所示的基本內(nèi)容。

表1 現(xiàn)行立法及相關(guān)規(guī)定中有關(guān)應(yīng)急征用補償?shù)牟煌?guī)定

通過上表對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征用補償各要素的具體規(guī)定可知，補償原則被劃分為合理補償、依法補償和兩者兼具等不同情形，補償原則尚不統(tǒng)一?，F(xiàn)行立法和規(guī)定中并未對補償范圍做出具體規(guī)定，僅個別條款涉及補償范圍，同時還將保險公司負責(zé)理賠與其他無關(guān)事項排除在外。因此，應(yīng)急征用補償?shù)姆秶源嬗心：痪唧w的現(xiàn)實處境(4)關(guān)于補償范圍的規(guī)定，具體可參見《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈廣東省突發(fā)事件應(yīng)急補償管理暫行辦法〉的通知》第4條、《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補償辦法〉的通知》第6條和《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈上海市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用補償實施辦法〉的通知》第10條。。有關(guān)補償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范則集中在兩個方面，一方面是用市場價格作為補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)依據(jù)，另一方面則會在市場價格的基礎(chǔ)上考量職工工資水平、物價水平、中介機構(gòu)評價等因素，從而最終決定補償標(biāo)準(zhǔn)。補償標(biāo)準(zhǔn)考量因素的多樣除了導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情形外，還可能有違公平原則。關(guān)于補償程序，現(xiàn)行立法及規(guī)定較少涉及，對此有規(guī)定的大致可分為通知、申請、處理、報批和支付等步驟，補償程序的粗略規(guī)定甚或缺位問題亟待解決(5)除《云南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈云南省突發(fā)事件應(yīng)急征用與補償辦法〉的通知》第17-24條外，還有《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈廣東省突發(fā)事件應(yīng)急補償管理暫行辦法〉的通知》《武漢市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用和補償實施辦法》等文件對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征用補償程序進行了規(guī)定。。關(guān)于補償?shù)木葷緩?，行政訴訟和行政復(fù)議是主要手段，較為單一的救濟途徑可能與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性質(zhì)不相匹配，進而無法及時保障被征用主體的合法權(quán)益。

(二)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用補償制度的實定規(guī)范缺漏

通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實定規(guī)范進行梳理，可知現(xiàn)行立法及相關(guān)規(guī)定中有關(guān)應(yīng)急征用補償?shù)囊?guī)范在補償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序和救濟等方面存有以下問題。

以合理補償、依法補償和兩者兼?zhèn)涞男问匠霈F(xiàn)在各立法及規(guī)定中的補償原則，多呈現(xiàn)出一筆帶過的特點(6)參見《武漢市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用和補償實施辦法》第20條。，應(yīng)急征用補償原則尚不統(tǒng)一(7)合理補償原則的典型代表如《中華人民共和國民法典》和《重大動物疫情應(yīng)急條例》，而《杭州市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用實施辦法》則是依法補償原則的具體體現(xiàn)。具體參見《中華人民共和國民法典》第117條、《重大動物疫情應(yīng)急條例》第33條和《杭州市應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急征用實施辦法》第6條。。應(yīng)急征用補償原則不統(tǒng)一的現(xiàn)狀會導(dǎo)致各地在具體實踐中顯現(xiàn)出隨意性大和撫慰色彩強的特征，進而導(dǎo)致補償結(jié)果差異較大的問題[15]171。相同情況的差別對待，有違公平公正的法律原則，補償原則不統(tǒng)一的情形不利于疫情防控以及相關(guān)處置措施的開展，從而可能進一步影響社會秩序的及時恢復(fù)。

以直接損失、實際損失甚至未規(guī)定的形式出現(xiàn)的應(yīng)急征用補償范圍，在現(xiàn)行立法及規(guī)定中多未作規(guī)定，僅有直接損失和實際損失少數(shù)劃分，補償范圍尚不具體。因應(yīng)急征用行為造成的直接財產(chǎn)損失和費用開支屬于直接損失或稱為實際損失，并未將非物質(zhì)損失納入其中。被征用主體的經(jīng)營場所、房屋等可產(chǎn)生經(jīng)濟效應(yīng)，連同因應(yīng)急征用行為可能導(dǎo)致的財產(chǎn)貶值風(fēng)險等客觀存在因素均未納入補償范圍。應(yīng)急征用補償范圍的不具體現(xiàn)狀會賦予應(yīng)急征用主體較大的自由裁量權(quán)，而被征用主體也無法得到應(yīng)有的補償。

應(yīng)急征用補償針對的是政府在緊急情況下的合法行為[16]。以市場標(biāo)準(zhǔn)為主要參考依據(jù)的補償標(biāo)準(zhǔn)，各地會在物價水平、市場價格、職工工資水平和中介機構(gòu)評價等不同因素中予以取舍，補償標(biāo)準(zhǔn)尚存差異。補償標(biāo)準(zhǔn)作為應(yīng)急征用進行補償?shù)氖滓罁?jù)，直接影響到被征用主體能夠得到補償?shù)姆N類及數(shù)值。補償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一會使各地補償結(jié)果存在較大差異，被征用主體的合法權(quán)益難以得到公平補償。

立法總是著眼于常態(tài)秩序，中國法將征用的適用情形限制為“緊急需要”，程序規(guī)范付諸闕如[17]，應(yīng)急征用補償程序的規(guī)定較為粗略。現(xiàn)行立法中對于應(yīng)急征用補償?shù)某绦蛞?guī)定尚未細化，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是對補償程序的規(guī)定僅限于通知、處理、報批和支付等利于應(yīng)急征用主體實施補償?shù)膶用妫⑽磳Ρ徽饔弥黧w在補償關(guān)系中的步驟、方式和時限予以規(guī)定，進而使被征用主體在補償程序中的知情、陳述和申辯的權(quán)利無法得到落實。二是未對被征用主體在補償中的申請步驟予以單獨規(guī)定。應(yīng)急征用補償?shù)膶嵍ㄒ?guī)范缺漏，一方面由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特殊性，應(yīng)急征用主體履行補償義務(wù)的隨意性和不作為概率大為增加；另一方面則是當(dāng)出現(xiàn)應(yīng)急征用主體不依職權(quán)履行補償義務(wù)的情形時，作為權(quán)益受損一方的被征用主體無法通過相應(yīng)的申請程序啟動補償制度，在其合法權(quán)益受損的基礎(chǔ)上增加了獲得正當(dāng)利益的時間、人力和物力等維權(quán)成本。

行政訴訟和行政復(fù)議作為被征用主體的傳統(tǒng)救濟途徑，屬于事后的救濟途徑，補償救濟途徑較為單一。鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下應(yīng)急征用行為的特殊性面向，被征用主體合法補償?shù)墨@得需要完全依賴應(yīng)急征用主體的行政能動性。如果應(yīng)急征用主體存在前述的消極行為，那么被征用主體將只能通過周期長、程序繁復(fù)和耗費人力物力成本的行政訴訟和行政復(fù)議等途徑尋求幫助，被征用主體不得不遭受二次損害。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用補償制度的實踐困境

經(jīng)過2003年“非典”和2009年H1N1流感的侵襲，我國在應(yīng)對此次新冠肺炎疫情時的能力有了大幅提升。但通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征用補償?shù)闹贫葘嵺`予以梳理后，仍可發(fā)現(xiàn)諸多缺漏，其背后的深層原因折射出現(xiàn)實執(zhí)法生態(tài)的深層問題[18]。

(一)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用補償制度的具體實踐

2003年“非典”期間，深圳南山區(qū)防治“非典”指揮部在飛越明珠歌舞團中出現(xiàn)發(fā)熱患者的情況下征用了深圳粵西酒店，用作隔離“非典”的疑似接觸者。本案中應(yīng)急征用主體并未事先與粵西酒店的經(jīng)營者商談補償?shù)南嚓P(guān)事宜。粵西酒店的經(jīng)營者在疫情過后希望應(yīng)急征用主體對應(yīng)急征用行為予以補償，同時提出了補償范圍應(yīng)包含酒店無法正常營業(yè)期間產(chǎn)生的潛在損失的要求(8)“非典”疫情過后，征用主體是否對粵西酒店進行了補償及如何補償?shù)认嚓P(guān)信息并沒有出現(xiàn)在后續(xù)新聞報道中，在深圳市南山區(qū)政府的公開信息中也未檢索到與補償有關(guān)的文件。具體參見豐雷:《粵西酒店：緊急征用后不敢復(fù)業(yè)》(http://news.sina.com.cn/c/2003-05-20/0858136980s.shtml)。。飛越明珠歌舞團事件反映出應(yīng)急征用主體在行使應(yīng)急征用權(quán)的進程中存在重征用輕補償?shù)挠^念，從而導(dǎo)致粵西酒店經(jīng)營者在征用補償全過程處于被動地位。

另一典型事例則是大理市衛(wèi)生健康局的口罩應(yīng)急征用事件。2020年2月，在全國醫(yī)療物資嚴重短缺的情形下，由順豐速運大理分公司承運發(fā)往重慶的口罩被云南省大理市衛(wèi)生健康局實施了應(yīng)急征用，大理市衛(wèi)生健康局同時通知重慶市疫情防控指揮部申請補償，逾期視為放棄補償要求(9)參見云南省應(yīng)對疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組指揮部:《云南對大理市征用疫情防控物資予以通報批評》(http://www.xinhuanet.com/2020-02/06/c_1125538418.htm)。。大理市衛(wèi)生健康局在實施應(yīng)急征用行為的過程中，并未向重慶市疫情防控指揮部告知征用依據(jù)、理由以及征用后與補償相關(guān)的程序救濟等內(nèi)容，直至其實施完應(yīng)急征用行為后才通知重慶方相關(guān)事實。

另一案件則是2020年新冠肺炎疫情期間湖北省隨州市曾都區(qū)尚上特賓館與曾都區(qū)北郊衛(wèi)生院房屋租賃合同糾紛案(10)參見湖北省隨州市曾都區(qū)人民法院(2020)鄂1303民初3240號司法判決。。按照湖北省隨州市新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部的統(tǒng)一要求，曾都區(qū)北郊衛(wèi)生院租用尚上特賓館用以安排其院參與疫情防控一線工作的醫(yī)護人員住宿。2020年2月13日，北郊衛(wèi)生院作為乙方與甲方尚上特酒店老板劉運翠經(jīng)平等充分協(xié)商，簽訂了《賓館租賃協(xié)議書》，合同金額以實際租賃天數(shù)據(jù)實計算。北郊衛(wèi)生院實際租賃47天，租賃費用共計133 579元。北郊衛(wèi)生院于2020年7月20日向原告支付了86 490元住宿費，尚欠47 089元未付。法院判決當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定全面履行自己的義務(wù)。該案件雖是民事領(lǐng)域的合同糾紛案件，但應(yīng)當(dāng)履行支付租金一方即使在簽訂房屋租賃合同的前提下仍以疫情防控為由拒絕履行合同義務(wù)，案件也從側(cè)面反映出疫情防控事由下的應(yīng)急征用中可能成為被征用主體的潛在風(fēng)險。

(二)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用補償制度實踐的錯位緣由

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用補償?shù)膬?nèi)涵包括征用和補償兩個維度，應(yīng)急征用在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的背景下作為疫情防控的優(yōu)先選項，毋庸諱言是趨向于公共利益而非個人利益的結(jié)果呈現(xiàn)。由此造成應(yīng)急征用主體在補償?shù)膶嵺`中存在重征用輕補償?shù)挠^念，進而導(dǎo)致應(yīng)急征用后相配套的補償制度并未及時就位甚至出現(xiàn)缺位的情形，隨之引發(fā)被征用主體遭受二次傷害。應(yīng)急征用補償?shù)膹娭菩蕴卣鳑Q定了應(yīng)急行為的行使是以公共利益為出發(fā)點的，對個人利益做出讓位的被征用主體則在遭受特別損害后無法得到填平損失的補償。因此，傳統(tǒng)重征用的應(yīng)急思維應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向補償與征用相平衡的理想狀態(tài)。在應(yīng)急狀態(tài)下，公權(quán)機關(guān)為迫切的公益目的可對個體權(quán)利予以限制，但這些限制也需從法律保留、比例原則以及核心權(quán)利的保障中獲得其界限[19]。

按照正當(dāng)法律程序的展開邏輯，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征用補償過程中，被征用主體有權(quán)獲知補償?shù)囊罁?jù)、方式和相關(guān)救濟途徑等內(nèi)容。在具體的應(yīng)急征用實踐中，鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的自身特點以及長期植根于我國行政執(zhí)法中重實體輕程序的現(xiàn)實頑疾，應(yīng)急征用主體并未較好地履行上述告知義務(wù)。從上述具體實踐中可以看出，被征用主體的知情、陳述和申辯等權(quán)利均未獲得充分保障，因而對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中應(yīng)急征用補償制度的立法及規(guī)定予以優(yōu)化與完善，不僅可以保障被征用主體的程序性權(quán)利，同樣能夠監(jiān)督行使應(yīng)急征用權(quán)的一方切實履行告知義務(wù)，落實補償責(zé)任。在飛越明珠歌舞團隔離事件中，酒店經(jīng)營者因考慮到征用隔離結(jié)束后仍要在應(yīng)急征用主體管轄范圍內(nèi)繼續(xù)開展經(jīng)營活動，故而對獲取應(yīng)急征用補償存有顧慮。若應(yīng)急征用補償法律關(guān)系中享有應(yīng)急征用權(quán)的一方未積極履行補償義務(wù)，那么被征用主體大多只能以被動等待的方式面對補償?shù)耐涎訝顟B(tài)。因此，不論是應(yīng)急征用補償實踐中征用主體一方重征用輕補償觀念的切實存在，還是其告知義務(wù)的消極履行，均在不同程度上損害著被征用主體的切身利益，進而造成應(yīng)急征用補償法律關(guān)系中雙方權(quán)利義務(wù)的失衡。

四、突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下應(yīng)急征用補償制度的優(yōu)化進路

通過前文對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下應(yīng)急征用補償制度的描述與探討，可知其在立法和實踐兩個維度均存有完善空間，具體可從立法和實踐兩個層面來選擇優(yōu)化路徑。

(一)應(yīng)急征用補償制度立法優(yōu)化的路徑選擇

當(dāng)前與我國現(xiàn)行的應(yīng)急征用補償制度相關(guān)的立法和規(guī)定，在補償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序和救濟途徑等方面存有尚未予以規(guī)定或者規(guī)定原則化的問題，而立法先行優(yōu)化的選擇是應(yīng)急征用補償制度得以優(yōu)化的必由之路。法律是體現(xiàn)公平精神并回應(yīng)現(xiàn)實需要的規(guī)范[20]，因此要完善疫情防控相關(guān)立法，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系[21]。

作為應(yīng)急征用主體實施補償行為所應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則，補償原則在我國當(dāng)前立法和相關(guān)規(guī)定中存在補償原則并不一致的問題，應(yīng)將合理補償原則確立為統(tǒng)一的補償原則。合理補償原則介于完全補償與適當(dāng)補償之間，是綜合公平、適度和理性等因素的結(jié)果[22]。一國補償原則的確定需要考量本國自身的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，西方國家在向現(xiàn)代福利國家轉(zhuǎn)型的過程中，認為不完全補償原則在一定條件下也是正當(dāng)?shù)?。即使一國采用完全補償原則，國與國之間對完全補償內(nèi)涵的界定也同樣存有差異。例如有的國家將完全補償解釋為相同財產(chǎn)的市場交易價格，而有的國家則在市場交易價格的基礎(chǔ)上還包括了相關(guān)損失，如營業(yè)損失和遷移費等[15]164-165。我國在確立應(yīng)急征用補償?shù)幕驹瓌t時，必然要考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和城鄉(xiāng)居民收入等因素，從我國的實際國情出發(fā)，完全補償原則的采用必將顯然增加國家的財政負擔(dān)，現(xiàn)階段確立完全補償原則不具有現(xiàn)實可能性。適當(dāng)補償原則所具有的象征性補償作用，并不能夠填平被征用主體所遭受的特別損害，不利于保障被征用主體的權(quán)益。因此，以合理補償作為應(yīng)急征用補償?shù)幕驹瓌t，符合當(dāng)前我國的國情和應(yīng)急征用補償?shù)膶嶋H需要。在匹配我國財政負擔(dān)能力的前提下，合理補償原則的確立能夠使被征用主體所承受的特別損害獲得較為公平的補償結(jié)果。

補償范圍作為應(yīng)急征用補償制度中的重要因素，其重要程度在于直接決定被征用主體補償結(jié)果的多少。通過明確補償范圍，可以對現(xiàn)行立法和規(guī)定中存在的補償范圍不明確的問題進行回應(yīng)。應(yīng)急征用補償范圍存在間接損失和直接損失的區(qū)分。直接損失作為對被征用主體造成的現(xiàn)存財產(chǎn)權(quán)益的損失，包含財產(chǎn)數(shù)量減少和質(zhì)量降低兩方面。直接損失的范圍應(yīng)包含：第一，不動產(chǎn)被征用的直接損失，例如征用酒店作為隔離房間；第二，財產(chǎn)權(quán)受限制的直接損失，例如疫情爆發(fā)期間對公共經(jīng)營場所下令予以關(guān)閉，調(diào)用的車輛和物資等；第三，無因管理行為引起的直接損失，例如因幫助政府實施救援而使利益受損的個人。間接損失是應(yīng)急征用行為阻卻了被征用主體現(xiàn)存財產(chǎn)在正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦妫纯傻美鎿p失。如可能的營業(yè)收入、租金、客源的損失以及商場的廣告費用等[23]。因直接損失是被征用主體現(xiàn)存財產(chǎn)權(quán)益在補償法律關(guān)系中所遭受的直接損害，必須納入補償?shù)姆秶?，而間接損失是否納入補償?shù)姆懂犞?，則依賴于應(yīng)急征用補償原則的價值取向，在完全補償原則的前提下可包括間接損失和直接損失。相對寬泛的補償范圍有利于保障被征用主體的合法權(quán)益[24]。本文在前述有關(guān)補償原則的討論中，傾向于合理補償原則的優(yōu)化路徑，故而補償范圍應(yīng)限定在直接損失。隨著我國法治化水平的不斷提高和經(jīng)濟建設(shè)的穩(wěn)步推進，間接損失納入應(yīng)急征用的補償范圍將是該制度的未來選擇。

標(biāo)準(zhǔn)是由法律所規(guī)定并根據(jù)個案的具體情況適用的一種行為尺度[25]。補償標(biāo)準(zhǔn)作為征用主體最終決定具體補償金額的主要依據(jù)，同時也是被征用主體請求權(quán)得以行使的重要基礎(chǔ)。關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，補償金的數(shù)額受補償財產(chǎn)的構(gòu)成因素不同而發(fā)生變化[26]。當(dāng)前我國相關(guān)立法及規(guī)定對于補償標(biāo)準(zhǔn)的確定并不統(tǒng)一，應(yīng)通過立法的形式統(tǒng)一應(yīng)急征用補償標(biāo)準(zhǔn)。此處統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，并非是在全國范圍內(nèi)采用相同的價格對被征用主體予以補償，而是指補償金額在做出時的參照因素是統(tǒng)一的。有學(xué)者認為，補償應(yīng)具有充分性和完全性，補償應(yīng)當(dāng)達到廣義上恢復(fù)原狀的標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于沒有被征用的狀態(tài)(11)除沈巋教授表示補償應(yīng)當(dāng)達到廣義上恢復(fù)原狀的標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于沒有被征用的狀態(tài)外，林鴻潮教授表示對于應(yīng)急征用的補償問題，《中華人共和國民法典》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等均做出了“應(yīng)當(dāng)給予補償”的明確要求。補償必須及時、主動，不能一拖再拖，也不能被動地走“申請-審批”式的流程。具體參見段相宇:《疫情防控中怎樣應(yīng)急征用》(http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/202002/t20200209_211107.html)。。鑒于我國應(yīng)急征用補償標(biāo)準(zhǔn)不一致、各地參考因素差異較大的情形，本文認為應(yīng)采用客觀補償標(biāo)準(zhǔn)?？陀^補償標(biāo)準(zhǔn)是以被征用財產(chǎn)的市場價格為基礎(chǔ)，在考慮國家財政水平和補償立法目的的前提下予以確定的補償標(biāo)準(zhǔn)，即客觀補償標(biāo)準(zhǔn)是在市場價格的前提下參考中介機構(gòu)的評價結(jié)果，為補償法律關(guān)系雙方提供協(xié)商對話渠道，應(yīng)急征用補償標(biāo)準(zhǔn)的確立同樣需要注意程序控制[27]，進而確定較為合理客觀的補償標(biāo)準(zhǔn)，以此填補被征用主體因應(yīng)急征用行為而造成的損失。

補償程序作為應(yīng)急征用主體實施補償行為時應(yīng)當(dāng)遵守的方式、步驟與時限，不僅為應(yīng)急征用主體提供了操作規(guī)范，同時也成為被征用主體參與補償過程和監(jiān)督應(yīng)急征用主體的規(guī)范依據(jù)。針對現(xiàn)行立法及規(guī)定中關(guān)于補償程序不夠細化的問題，可從加強被征用主體參與補償程序程度和規(guī)定申請補償程序兩方面予以完善。行政主體及其工作人員具備應(yīng)急管理權(quán)限后，在實施應(yīng)急征用行為時應(yīng)當(dāng)符合行政程序法一般法理的原則性要求，如表明身份、說明理由、告知救濟途徑等可作為最低限度的程序義務(wù)[28]。具體而言，被征用主體程序性權(quán)利可從以下不同方面予以保障。第一，征用主體告知義務(wù)須切實履行。告知范疇?wèi)?yīng)當(dāng)包含應(yīng)急征用主體的名稱、執(zhí)行人員姓名、聯(lián)系方式、征用依據(jù)，被征用財產(chǎn)的數(shù)量、型號等基本信息外，同時應(yīng)告知被征用主體享有陳述和申辯的權(quán)利。第二，如果因事態(tài)緊急無法保障被征用主體的陳述和申辯權(quán)利，則應(yīng)當(dāng)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件結(jié)束后補足相關(guān)程序。第三，說明理由的程序在事態(tài)允許的情況下應(yīng)當(dāng)予以保障。第四，被征用財產(chǎn)的清單手續(xù)等應(yīng)當(dāng)由2名以上征用人員在場的前提下送達被征用主體，雙方在清單上簽字蓋章[29]。應(yīng)急征用補償程序應(yīng)當(dāng)包含應(yīng)急征用程序的啟動、應(yīng)急征用程序的推進和應(yīng)急征用程序的終結(jié)三個環(huán)節(jié)[30]。申請補償程序則是在應(yīng)急征用主體并未依職權(quán)啟動補償程序的情況下，被征用主體啟動補償?shù)木唧w路徑。立法層面應(yīng)當(dāng)從被征用主體提起的方式和期限、征用主體受理的期限和方式、征用主體對特別損害的評估、被征用主體對補償依據(jù)和理由的獲知、雙方對是否簽訂補償協(xié)議以及補償方式和內(nèi)容的確定、補償協(xié)議的執(zhí)行方式和時限等方面進行規(guī)定。對于補償金額的起算日期，可從財產(chǎn)權(quán)喪失之日開始計算[31]。因此，申請補償程序的確立是被征用主體在對方消極履職時的重要保障。

為解決行使應(yīng)急征用權(quán)的一方不履行補償義務(wù)或者被征用主體對補償結(jié)果不滿意等問題，可從豐富補償救濟途徑的方式予以解決。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下，行政先行補償程序的確立對于克服行政訴訟或者行政復(fù)議所具有的人力、物力與時間成本高等問題不失為有效路徑。與此同時，行政訴訟和行政復(fù)議仍然可以作為被征用主體維權(quán)的救濟途徑。先行補償程序可包含以下幾個方面：第一，享有應(yīng)急征用權(quán)的主體并未在法定期限內(nèi)主動實施補償行為的，被征用主體可在法定期限屆滿之日起2個月內(nèi)提出補償申請，應(yīng)急征用主體須在7日內(nèi)做出是否受理的決定；第二，經(jīng)應(yīng)急征用主體判定不符合先行補償條件的，應(yīng)向被征用主體告知理由，同時聽取被征用主體的陳述和申辯；第三，應(yīng)急征用主體須在1個月內(nèi)作出是否進行補償?shù)臎Q定，決定補償則雙方簽訂補償協(xié)議。先行補償?shù)钠渌麅?nèi)容與前文申請補償程序內(nèi)容相同。

(二)應(yīng)急征用補償制度實踐領(lǐng)域的優(yōu)化路徑

應(yīng)急征用主體作為將抽象立法落實到具體實踐的實施者，在應(yīng)急征用行為的準(zhǔn)備、實施和后續(xù)補償?shù)拳h(huán)節(jié)需要對相關(guān)立法及規(guī)定有準(zhǔn)確的認知，從而推動補償與征用兩者間達到平衡狀態(tài)。因此，應(yīng)急征用主體應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變重視征用行為而較少將目光聚集在補償?shù)膫鹘y(tǒng)觀念，提高應(yīng)急征用行為實施過程中的權(quán)利保障意識。權(quán)利意識得以提高的任務(wù)落在應(yīng)急征用主體與實施應(yīng)急征用行為的工作人員身上，應(yīng)急征用主體一方需要在觀念層面認識明確。應(yīng)急征用行為的實施是個人利益在公共利益面前的讓位，應(yīng)急征用主體需要轉(zhuǎn)變重征用輕補償?shù)膫鹘y(tǒng)認知，把保障被征用主體的特別損害得以補償與應(yīng)急征用實施作為相同范疇的考量因素，將應(yīng)急征用措施與補償相平等的理念橫貫于應(yīng)急征用補償?shù)娜^程。

基于正當(dāng)法律程序原則對被征用主體的保障，應(yīng)急征用主體在實施征用的過程中必須告知征用的依據(jù)、理由等相關(guān)事實，同時應(yīng)當(dāng)聽取被征用主體的陳述和申辯。應(yīng)急征用主體負有補償告知的義務(wù)，實踐中其重視應(yīng)急征用結(jié)果的實現(xiàn)而忽視被征用主體權(quán)利保障的現(xiàn)實境況，偏離了正當(dāng)法律程序原則的內(nèi)涵要求。正當(dāng)法律程序原則在應(yīng)急征用補償中能夠得以實現(xiàn)，需要應(yīng)急征用主體與實施應(yīng)急征用行為的工作人員嚴格遵守和執(zhí)行法定程序。應(yīng)急征用主體與實施應(yīng)急征用行為的工作人員切實履行告知義務(wù)，除保障被征用主體知情、陳述和申辯的權(quán)利外，同時可對應(yīng)急征用補償行為的合法性予以監(jiān)督。此外，還可通過建立責(zé)任倒逼機制以限縮應(yīng)急征用主體與實施應(yīng)急征用行為的工作人員在補償中的違法空間。責(zé)任倒逼機制可從通報和約談兩方面進行構(gòu)建，當(dāng)應(yīng)急征用主體不履行正當(dāng)法律程序項下的告知義務(wù)等內(nèi)容時，其上級主管部門可對其進行通報。

優(yōu)化應(yīng)急征用補償制度是完善應(yīng)急法制的重要進路，同時也豐富了行政補償?shù)睦碚搩?nèi)涵，及時響應(yīng)的應(yīng)急征用措施對抑制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的無序蔓延具有關(guān)鍵作用。因此，應(yīng)急征用補償制度的完善不僅是我國應(yīng)急管理現(xiàn)代化的必然選擇，亦是健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的路徑之一。通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下的應(yīng)急征用補償制度進行梳理，可發(fā)現(xiàn)在立法和實踐層面仍存有較多改進空間，無論是從確立一致的補償原則、明確補償范圍、統(tǒng)一補償標(biāo)準(zhǔn)、細化補償程序、豐富補償救濟途徑等立法層面予以優(yōu)化，還是從轉(zhuǎn)變重征用輕補償觀念、重視履行告知義務(wù)和充分保障被征用主體的合法權(quán)益等實踐方面進行完善，都需要應(yīng)急征用主體與實施應(yīng)急征用行為的工作人員恪守法律底線。