呂景海 汪君 栗明 毛丹

（1 山東省濱州市濱城區(qū)農業(yè)技術推廣中心，濱州 256600；2 重慶市奉節(jié)縣吐祥鎮(zhèn)農業(yè)服務中心，奉節(jié) 404607）

國以農為本，糧以種為先。種子作為特殊的、不可替代的農業(yè)生產(chǎn)資料，在農業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著重要作用。而種子的質量、品質決定著糧食的產(chǎn)量和品質[1]。習近平總書記在海南省三亞市崖州灣種子實驗室考察調研時強調，“種子是我國糧食安全的關鍵。只有用自己的手攥緊中國種子，才能端穩(wěn)中國飯碗，才能實現(xiàn)糧食安全，種源要做到自主可控，種業(yè)科技就要自立自強”[2]。自2000 年新《種子法》實施以來，我國現(xiàn)代化種業(yè)得到了快速發(fā)展，但在種子的生產(chǎn)經(jīng)營過程中，由于種業(yè)企業(yè)良莠不齊，造成企業(yè)之間不良競爭，產(chǎn)生了許多違法生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)象，制約了我國現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展，給我國種業(yè)安全和農業(yè)生產(chǎn)安全帶來了隱患。

1 對流動經(jīng)營未備案種子行政復議案例的分析

1.1 行政復議案案情簡介2022 年2 月13 日星期天，山東省濱州市濱城區(qū)農業(yè)農村局執(zhí)法人員接群眾舉報。舉報稱一外省牌照車輛涉嫌在轄區(qū)內流動經(jīng)營假玉米種。執(zhí)法人員接到群眾舉報后及時通知濱城區(qū)綜合行政執(zhí)法局，協(xié)同到現(xiàn)場調查取證。同時，群眾也通過110 向公安部門舉報，110 及時出警將流動經(jīng)營涉案車輛帶至當?shù)嘏沙鏊鶅?，并通知農業(yè)農村局和綜合行政執(zhí)法局到現(xiàn)場進行案件調查。經(jīng)現(xiàn)場調查，涉案車輛為鄰縣區(qū)A 公司雇傭，采取搭贈蔬菜種子的方式流動串鄉(xiāng)銷售玉米種，經(jīng)營的玉米種為合格種子，但未按照《種子法》《農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的相關規(guī)定在濱城區(qū)轄區(qū)內進行經(jīng)營備案，屬于經(jīng)營未備案種子的違法行為。綜合執(zhí)法局依程序對涉案當事人進行現(xiàn)場詢問調查，并制作現(xiàn)場詢問筆錄和現(xiàn)場勘驗筆錄，按法定程序要求A 公司進行整改。調查結束，綜合行政執(zhí)法局依據(jù)《種子法》及《山東省農業(yè)行政處罰裁量基準（2019）》相關規(guī)定，作出濱城綜執(zhí)罰（2022）QZ025 號處罰決定，罰款10000 元。

2022 年5 月23 日A 公司不服濱城區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的濱城綜執(zhí)罰（2022）QZ025 號處罰決定，向濱城區(qū)人民政府申請復議。濱城區(qū)人民政府于2022 年5 月27 日受理，并要求被復議單位限期提交行政復議書面答復和提交證據(jù)。濱城區(qū)人民政府復議后以適用法律條款不明確，使用裁量基準存在推測，變更了濱城綜執(zhí)罰（2022）QZ025 號處罰決定，罰款2000 元。

1.2 A 公司申請行政復議的主要內容（1）A 公司不承認是流動串鄉(xiāng)銷售玉米種，是廠家工作人員開車路過濱城區(qū)，遇110 查車，因車內有玉米種而被調查。（2）農業(yè)農村局執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法權；執(zhí)法人員要求A 公司提供種子銷售記錄、對廠家工作人員進行詢問筆錄、對涉案玉米種進行證據(jù)保存行為違法。（3）對A 公司的行政處罰是由于濱城區(qū)農業(yè)農村局不為其經(jīng)營的種子進行種子生產(chǎn)經(jīng)營備案而受到處罰。

1.3 濱城區(qū)農業(yè)農村局行政復議答復情況及提交的證據(jù)

1.3.1 對A 公司不承認是流動串鄉(xiāng)銷售玉米種的答復A 公司所雇用的外省牌照車輛在濱城區(qū)串鄉(xiāng)以搭贈蔬菜種子為優(yōu)惠條件銷售玉米種時被群眾舉報，同時舉報人通過110 向當?shù)毓膊块T進行舉報。涉案車輛以同樣的銷售方式于2022年2月20日（星期天）在其他村莊流動銷售玉米種，并被群眾舉報。

綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法人員現(xiàn)場對當事人做的詢問筆錄中有“流動銷售玉米種的行為”記錄，當事人沒有否認，證明當事人不是不熟悉路線進入濱城區(qū)銷售玉米種，而是A 公司多次利用星期天執(zhí)法人員休息時間，流動銷售農作物種子的主觀故意行為。

1.3.2 對執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法權的答復濱城區(qū)農業(yè)農村局提交了山東省人民政府簽發(fā)的行政執(zhí)法證，證明農業(yè)農村局執(zhí)法人員在濱城區(qū)轄區(qū)內具有行政執(zhí)法權。同時提交了《種子法》第二條、第三條證明農業(yè)農村局執(zhí)法人員對農作物種子經(jīng)營具有管轄權，《種子法》第五十條第一款第三項規(guī)定了執(zhí)法人員的權利?！斗N子法》第五十條第二款規(guī)定了A公司的義務，即應該按照執(zhí)法人員要求提交相關材料。所以提交“廠家出庫單”等生產(chǎn)經(jīng)營檔案材料是A 公司應盡義務，執(zhí)法人員的要求符合法律規(guī)定。

對“農業(yè)農村局執(zhí)法人員要求A 公司提供種子銷售記錄、對廠家工作人員進行詢問筆錄、對涉案玉米種進行證據(jù)保存是違法行為”的答復如下：2017年農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革后，農業(yè)行政強制權力、行政處罰權力劃轉給濱城區(qū)綜合行政執(zhí)法局，濱城區(qū)農業(yè)農村局只保留了行政檢查權。濱城區(qū)農業(yè)農村局執(zhí)法人員協(xié)助綜合行政執(zhí)法局做詢問筆錄和現(xiàn)場勘驗筆錄、調查取證所需要的時間和程序，只是為綜合執(zhí)法局執(zhí)法人員調查案情提供技術支撐。

1.3.3 對于申請行政復議人不具備種子備案條件問題的答復A 公司提出的“公司按規(guī)定進行了整改，不再具備處罰的事實依據(jù)。處罰是由于濱城區(qū)農業(yè)農村局不為其經(jīng)營的種子進行種子生產(chǎn)經(jīng)營備案而受到處罰”。因申請人不符合《種子法》及《管理辦法》規(guī)定的種子經(jīng)營備案條件，未取得種子經(jīng)營備案單，而受到行政處罰。農業(yè)農村局以《管理辦法》公布的“委托經(jīng)營或經(jīng)營不分裝種子的經(jīng)營備案單”明確規(guī)定備案“種子銷售地點”而排除了跨區(qū)域流動經(jīng)營行為，告知了申請人不能進行農作物種子經(jīng)營備案，可以將代理的農作物種子放到濱城區(qū)轄區(qū)內的固定場所進行經(jīng)營備案。

2 案情分析

該行政復議案的復議焦點是跨行政管理區(qū)域流動經(jīng)營農作物種子是否合法；流動經(jīng)營的農作物種子能否進行生產(chǎn)經(jīng)營備案。該行政復議案的違法經(jīng)營行為就是A 公司跨區(qū)域流動經(jīng)營未進行生產(chǎn)經(jīng)營備案農作物種子，違反了《種子法》相關規(guī)定而受到行政處罰，A 公司對該處罰不接受，提起復議。

目前對于流動經(jīng)營農作物種子依據(jù)《種子法》只能按照經(jīng)營未備案種子進行行政處罰，處罰力度低，流動經(jīng)營農作物種子違法經(jīng)營成本低、利潤高；流動性大不易監(jiān)管。但流動串鄉(xiāng)經(jīng)營農作物種子危害巨大，擾亂了種業(yè)市場秩序，沖擊了種業(yè)良性發(fā)展，危害了農業(yè)生產(chǎn)安全和現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展安全。

該案例A 公司充分利用監(jiān)管人員休息時間存在車輛、人員調動不便的執(zhí)法缺陷，進行流動經(jīng)營農作物種子，擾亂濱城區(qū)種子經(jīng)營市場。被查獲后又利用了相關法律中對“流動經(jīng)營農作物種子”沒有明確規(guī)定是違法經(jīng)營行為的條款規(guī)定，提出行政復議逃避行政處罰。復議后的處罰結果對A 公司懲戒效果不明顯，對轄區(qū)內固定經(jīng)營農作物種子經(jīng)營戶有失公平。

3 該案例涉及的現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展及市場監(jiān)管中存在的問題

3.1 流動經(jīng)營農作物種子對種業(yè)良性發(fā)展危害性問題近幾年機構改革和車輛改革后，各單位嚴控車輛數(shù)量和車輛使用，未經(jīng)領導同意休息時間嚴禁動用車輛。各單位執(zhí)法人員居住分散，需要執(zhí)法時集中執(zhí)法人員困難，往往當執(zhí)法人員接到舉報到達舉報現(xiàn)場時，流動經(jīng)營農作物種子商販已不知去向，失去執(zhí)法目標。在農作物種子銷售季節(jié)，流動經(jīng)營農作物種子商販充分利用了以上執(zhí)法中存在的問題，在執(zhí)法人員休息時間以虛假的經(jīng)營單位采用搭贈產(chǎn)品或低于當?shù)赝惙N子的價格，雇傭宣傳人員進行虛假宣傳銷售農作物種子，甚至銷售假劣種子和未審先推的農作物種子獲取暴利，擾亂沖擊了當?shù)胤N子市場經(jīng)營秩序。購買種子的用戶多為年齡較大、貪圖便宜且經(jīng)不住宣傳人員虛假宣傳的村民，當村民購買了假劣種子遭受損失后又無從追償，易造成群體事件而產(chǎn)生不良的社會影響?？鐓^(qū)域流動經(jīng)營農作物種子是農業(yè)生產(chǎn)安全和現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展安全中的巨大隱患因素，應予嚴厲打擊。

3.2 跨區(qū)域流動經(jīng)營農作物種子是否屬于法律禁止行為問題目前《種子法》及《管理辦法》沒有明確的條文規(guī)定流動經(jīng)營農作物種子違法，其他法律也沒有對流動經(jīng)營農作物種子是否違法進行界定。按照“法無授權不可為，法定職責必須為，法無禁止皆可為”原則，貌似流動經(jīng)營農作物種子是合法的，是受法律保護的。但是《管理辦法》第二十三條對農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案條件的規(guī)定中明確要求備案人提供“種子銷售地點”，隨同《管理辦法》公布的農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案表（經(jīng)營代銷種子/經(jīng)營不分裝種子）中明確標注“種子銷售地點”。作為農業(yè)執(zhí)法人員理解為該條款就是對農作物種子經(jīng)營者在代銷其他種子企業(yè)的種子或經(jīng)營不再分裝的種子時必須進行定點經(jīng)營，流動經(jīng)營農作物種子行為違法的法律禁止規(guī)定。流動經(jīng)營農作物種子是不被法律保護的，特別是跨行政區(qū)域的流動經(jīng)營農作物種子行為，若經(jīng)營的種子不合格，容易造成農業(yè)生產(chǎn)的巨大損失，應予嚴厲打擊。

3.3 農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案是否屬于經(jīng)營許可范疇問題新《種子法》增加農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證制度，將原來的種子生產(chǎn)許可證與種子經(jīng)營許可證合二為一，同時增加了農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案條款。種子生產(chǎn)經(jīng)營備案出現(xiàn)在《種子法》第五章第三十八條“種子生產(chǎn)經(jīng)營許可”的章節(jié)，并與“種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的有效區(qū)域由發(fā)證機關在其管轄范圍內確定”的條款并列。說明《種子法》第三十八條規(guī)定了農作物種子經(jīng)營備案屬于經(jīng)營許可的范疇，是農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可制度的延伸，是對種子經(jīng)營許可的規(guī)定。

另外《管理辦法》第二十三條第一款規(guī)定了需要備案經(jīng)營的事項，同時規(guī)定農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案在前、銷售在后，即在農作物種子銷售前必須先在當?shù)剞r業(yè)農村行政管理部門備案，農業(yè)農村部門審核通過后再進行銷售，所以農作物種子經(jīng)營備案屬于經(jīng)營許可的范疇，未取得農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案表進行種子經(jīng)營銷售為違法經(jīng)營種子行為。

3.4 農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案的對象不明確問題在農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案過程中是以經(jīng)營主體為備案對象，還是以經(jīng)營的農作物品種為對象，法律規(guī)定不明確，農業(yè)農村行政管理部門工作人員各說各有理，現(xiàn)實中通過中國種業(yè)數(shù)據(jù)大平臺進行備案時是以農作物品種為對象，不以經(jīng)營主體為對象?！斗N子法》第三十八條規(guī)定了分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村莊內委托代銷持有種子生產(chǎn)許可證企業(yè)的種子或零售不再分裝農作物種子的經(jīng)營主體不需要辦理種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證，但需要向種子經(jīng)營地農業(yè)農村管理部門備案。所以《種子法》及《管理辦法》對種子生產(chǎn)經(jīng)營備案的相關規(guī)定就是為了解決農作物種子生產(chǎn)與經(jīng)營的矛盾，理順生產(chǎn)經(jīng)營關系，便于農業(yè)農村部門對廣大農作物種子經(jīng)營主體監(jiān)管而設定的[3]。

從法律角度來看，本文認為農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案應以生產(chǎn)經(jīng)營主體為對象，是對不具備農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可條件的小散經(jīng)營主體備案經(jīng)營的規(guī)定。不應以經(jīng)營品種為備案對象。農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營主體應在每年初向當?shù)剞r業(yè)農村管理部門提交備案材料，取得備案表就可以進行正常經(jīng)營，不需要將經(jīng)營的農作物品種和進貨批次進行備案。

3.5 農業(yè)綜合執(zhí)法的職責邊界不明確問題2017年農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革后，農業(yè)綜合執(zhí)法中的農業(yè)行政強制權、行政處罰權劃轉給濱城區(qū)綜合行政執(zhí)法局，濱城區(qū)農業(yè)農村局只保留了行政檢查權。造成在農業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查中，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)管理對象存在違法經(jīng)營行為時，對管理對象實施的違法行為和產(chǎn)品不能實施強制手段，需要協(xié)調綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法人員到現(xiàn)場實施強制手段進行證據(jù)保存或扣押。農業(yè)農村局和綜合行政執(zhí)法局是兩個獨立單位，各有自己單位的重點工作，所以執(zhí)法人員需要通過各單位領導進行協(xié)調，協(xié)調執(zhí)法人員時間漫長，往往錯過執(zhí)法時機。農業(yè)農村局執(zhí)法人員在執(zhí)法現(xiàn)場長時間等待，一是耽誤其他檢查工作，二是容易引起管理對象情緒失控，發(fā)生意想不到的后果。

行政檢查、行政強制、行政處罰是打擊農業(yè)領域違法行為，保護農業(yè)安全生產(chǎn)的有效手段，缺一不可?，F(xiàn)實中三者分離實施，弱化了農業(yè)綜合執(zhí)法的力度，給管理對象造成農業(yè)農村局執(zhí)法人員管不了市場的印象，違法經(jīng)營獲取暴利的思想有所抬頭，給農業(yè)安全生產(chǎn)埋下隱患，不利于農資經(jīng)營市場管理。

4 解決現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展及農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營市場管理問題的對策

4.1 明確流動經(jīng)營農作物種子為違法經(jīng)營行為現(xiàn)行《種子法》及《管理辦法》只是對轄區(qū)內的固定農作物種子經(jīng)營戶如何進行生產(chǎn)經(jīng)營備案進行了規(guī)定，未對跨轄區(qū)流動經(jīng)營農作物種子是否違法和如何進行生產(chǎn)經(jīng)營備案作出規(guī)定。更沒有對流動經(jīng)營農作物種子是否屬于違法經(jīng)營行為進行條款定性，同時在其他調整市場經(jīng)營行為的現(xiàn)行法律法規(guī)中也未有對“流動經(jīng)營”明確的條文規(guī)定。依據(jù)經(jīng)營未進行生產(chǎn)經(jīng)營備案種子條款對流動經(jīng)營農作物種子的違法行為進行處罰，對于固定場所經(jīng)營農作物種子的經(jīng)營者有失公平。鑒于流動經(jīng)營農作物種子對現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展危害巨大，并且發(fā)生種子質量糾紛后受損農戶難以追償損失，容易引起群體事件，造成不良影響。所以應在《種子法》中明確規(guī)定流動經(jīng)營農作物種子為禁止行為，應嚴重處罰，并通過設立禁止流動經(jīng)營農作物種子條款來限定農作物種子經(jīng)營者的經(jīng)營區(qū)域，以保護廣大農作物種植者、農作物種子銷售者的權利。

4.2 明確農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案為經(jīng)營許可范疇由于農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案的主體法律地位不明確，種子備案是否屬于種子經(jīng)營許可范疇，現(xiàn)行《種子法》沒有明確的條文規(guī)定，易造成農作物種子經(jīng)營者對農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案的錯誤認識，在進行備案時不夠主動。因此應明確規(guī)定農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營備案是對分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村莊中的種子零售商經(jīng)營農作物種子行為的許可，必須在當?shù)剞r業(yè)農村部門備案后經(jīng)營。

4.3 明確相關監(jiān)管部門的職責邊界，確保監(jiān)管到位自從農業(yè)農村綜合執(zhí)法機構改革以來，行政檢查、行政強制、行政處罰3 項監(jiān)管手段的嚴重割裂，造成分布在農業(yè)農村局內部農作物種子技術指導部門和農業(yè)綜合執(zhí)法部門職責不清或者農業(yè)農村局與綜合行政執(zhí)法局職責不清，產(chǎn)生了“看見的管不了，管得了的看不見”等不合理現(xiàn)象。建議相關部門按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（中辦發(fā)〔2018〕61 號）精神落實農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革。建立完善的農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍，理順農業(yè)綜合執(zhí)法隊伍的職責和管理關系，積極推動農業(yè)綜合執(zhí)法職權下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊伍，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層優(yōu)勢，打通農業(yè)綜合執(zhí)法最后一公里，保障農業(yè)生產(chǎn)安全。

4.4 建立輕微違法行政處罰豁免和信用懲戒制度參照《食品安全法》第一百三十六條規(guī)定的內容建立農作物種子行政處罰免責條款，制定行政處罰豁免制度，細化行政處罰豁免條款。在執(zhí)法人員調查過程中違法主體能夠提供證據(jù)證明不合格種子來源于種子生產(chǎn)企業(yè)，進貨渠道明確，證據(jù)確鑿，并積極配合調查，消除損害后果的可以免于行政處罰。但需對違法主體進行行政處罰豁免后，將其納入信用懲戒管理名錄加強監(jiān)管，若再次發(fā)現(xiàn)違法經(jīng)營行為后與豁免的行政處罰行為合并處罰，達到寬嚴結合的監(jiān)管效果。執(zhí)法機關調查結束后須將調查材料移交給對不合格種子生產(chǎn)企業(yè)具有管轄權的執(zhí)法機關，并立案調查進行處罰。

通過建立行政處罰豁免和信用懲戒制度，鼓勵種子零售商加強種子溯源管理，向種子生產(chǎn)企業(yè)索要合法票證，記錄經(jīng)營臺賬，以制約種子生產(chǎn)企業(yè)，使其不敢生產(chǎn)銷售以次充好、套包種子等不合格種子，達到扶優(yōu)打劣、規(guī)范種子市場的目的，使假劣種子失去存在的土壤，確保種子質量安全。

糧食安全是我國重大戰(zhàn)略需求，是國家安全穩(wěn)定的基石。習近平總書記曾多次強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。種子是農業(yè)的“芯片”，良種對糧食增產(chǎn)至關重要[4]。加強農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營市場管理，打擊農作物種子違法生產(chǎn)經(jīng)營行為，優(yōu)化農作物種子生產(chǎn)經(jīng)營市場，對于國家經(jīng)濟發(fā)展，維護國際安全具有重大意義。