廖丹霞，彭 磊

（1.湖南省國土資源規(guī)劃院，湖南 長沙 410119；2.國土資源評價(jià)與利用湖南省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，湖南 長沙 410119;3.湖南省自然資源事務(wù)中心，湖南 長沙 410004）

耕地是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，是國家糧食安全的根本保證。我國人多地少的國情，決定了必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好?！笆濉泵撠毠?jiān)取得偉大勝利，“十四五”要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是“三農(nóng)”工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移。鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤、守好“三農(nóng)”基礎(chǔ)是應(yīng)變局、開新局的“壓艙石”。習(xí)近平總書記指出，要嚴(yán)守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。湖南作為農(nóng)業(yè)大省，要將堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，作為大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要著力點(diǎn)。在此背景下，進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)對策研究尤為重要。

1 湖南耕地基本形勢

1.1 耕地質(zhì)量本底較好

湖南省有“魚米之鄉(xiāng)”美譽(yù)，稻谷播種面積連續(xù)多年全國第一，稻谷產(chǎn)量僅次于黑龍江省。三調(diào)數(shù)據(jù)顯示，全省耕地5 443.40萬畝（1畝666.6 m2）。從類型來看，湖南現(xiàn)有水田4 537.78萬畝、旱地903.64萬畝、水澆地1.98萬畝。從坡度來看，2°及以下坡度的耕地2 390.28萬畝，占比43.91%，耕作條件良好。從土壤質(zhì)量來看，優(yōu)等地占19.44%（全國為2.9%），土質(zhì)條件良好[1]。

1.2 耕地?cái)?shù)量流失較快

三調(diào)數(shù)據(jù)顯示，全省耕地僅5 443.40萬畝，與國家下達(dá)的5 956萬畝耕地保有量目標(biāo)相差較多。全省除岳陽外，其他13個(gè)市州現(xiàn)狀耕地?cái)?shù)量均低于規(guī)劃目標(biāo)。湖南省人均耕地0.82畝，在全國排第22位，甚至低于貴州、云南等山地省份。2009—2019年，全省耕地面積凈減少777萬畝[2]，相當(dāng)于每年減少一個(gè)中等縣的耕地面積。

1.3 耕地后備資源稀缺

據(jù)調(diào)查，湖南省可作為耕地后備資源的園地、林地和未利用地等面積有限，前期容易開發(fā)的后備資源大多已開發(fā)利用，現(xiàn)余留下來的耕地后備資源以破碎、零散為主，尤其是可用于水田開發(fā)的資源總量有限。

1.4 耕地資源分布不均

全省耕地主要分布在洞庭湖平原和湘、資、沅和澧等水系中下游地區(qū)河谷地帶和山間盆地區(qū)，常德、邵陽、衡陽、岳陽、永州、懷化、益陽和郴州等地區(qū)，占全省耕地的73.74%。全省122個(gè)縣市區(qū)在庫耕地指標(biāo)不足，56個(gè)縣市區(qū)庫存耕地指標(biāo)為負(fù)數(shù)。

2 存在的突出問題

2.1 土地利用效率不高，資源約束趨緊

湖南“七山一水二分田”的地形地貌決定了湖南省人均耕地面積較少，且經(jīng)過多年的開墾，全省的耕地后備資源已大幅度減少。

1）土地開發(fā)強(qiáng)度不高。湖南省國土開發(fā)強(qiáng)度僅為7.24%，與上海（36.84%）、江蘇（21.79%）、浙江（12.69%）等發(fā)達(dá)省市相比存在著差距。

2）湖南閑置土地總量較大。截至2021年，全省有批而未供土地32.89萬畝，供而未建土地8.64萬畝[3]，存量建設(shè)用地挖潛不夠。

3）耕地開發(fā)要求越來越高。新政策下，生態(tài)紅線、自然保護(hù)地、25°以上坡地、重要水源地內(nèi)的農(nóng)用地、集中連塊未利用地不允許開發(fā)為耕地，林地開發(fā)為耕地的約束進(jìn)一步增強(qiáng)。

4）永久基本農(nóng)田保護(hù)面臨建設(shè)占用和生態(tài)退出多重壓力。永久基本農(nóng)田劃定范圍和生態(tài)保護(hù)紅線、退耕還林還草區(qū)域高度重疊。

2.2 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整頻繁，制約耕地保護(hù)

近年來，耕地景觀化、林木化、果園化和撂荒等現(xiàn)象較為普遍，耕地資源隱性損失現(xiàn)象明顯。首先，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策的角度，農(nóng)地農(nóng)用的原則允許一般耕地“非糧化”使用。其次，在經(jīng)濟(jì)效益推動(dòng)下，農(nóng)民自發(fā)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的愿望強(qiáng)烈，一定程度上促使耕地“非糧化”。最后，不少下鄉(xiāng)資本違反相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，存在大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地“非糧化”行為。

2.3 耕地污染形勢嚴(yán)峻，侵蝕糧食安全

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中因農(nóng)藥、化肥、工業(yè)及生活廢水、固體廢物、大氣干濕沉降污染等對耕地安全造成嚴(yán)重威脅。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國受污染的耕地約有1.85億畝。全國每年因重金屬污染的糧食達(dá)1 200萬噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元。湖南省耕地污染形勢也不容樂觀，直接威脅糧食安全。

2.4 配套制度尚不健全，亟須加強(qiáng)完善

湖南省耕地保護(hù)責(zé)任缺口為524萬畝[4]，須從可恢復(fù)地類中逐步恢復(fù)補(bǔ)齊，其中大部分是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，事關(guān)群眾切身利益和地方長遠(yuǎn)發(fā)展，恢復(fù)難度很大。受制于政府財(cái)力，通常只有農(nóng)業(yè)部門對耕地落實(shí)耕種有一定數(shù)量的補(bǔ)償，且補(bǔ)償金額也偏低，部分農(nóng)民寧可拋荒也不愿耕種。大眾參與耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)參與、全民保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力不足。此外，補(bǔ)充耕地的后期管護(hù)難以持續(xù)到位，補(bǔ)充耕地質(zhì)量難以持續(xù)得到保障。

2.5 耕地保護(hù)監(jiān)管不暢，違法亂占頻發(fā)

在違法用地案件中，地方政府主導(dǎo)的違法用地行為占違法總量的60%以上，如違規(guī)占用永久基本農(nóng)田綠化造林，在公路、鐵路、河渠兩側(cè)違規(guī)占用耕地超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠化帶，大規(guī)模挖湖造景。這些行為對國家糧食安全構(gòu)成威脅，需保持高壓態(tài)勢進(jìn)行整治。此外，農(nóng)村亂占耕地建房現(xiàn)象急需遏制，2016年以來，全省處理農(nóng)村建房違法占用耕地案件近7 000宗[5]。

3 對策分析

3.1 以推進(jìn)節(jié)約集約用地為根本途徑，守住耕地保護(hù)紅線

保護(hù)好耕地不僅要持續(xù)用好耕地占補(bǔ)平衡政策，還要注重優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，挖掘存量建設(shè)用地潛力，提高土地利用效率，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展精細(xì)農(nóng)業(yè)，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

1）從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地。從嚴(yán)用地審查把關(guān)，加強(qiáng)用地預(yù)審和規(guī)劃選址，促進(jìn)新增建設(shè)用地盡量不占或少占耕地，一般建設(shè)項(xiàng)目不得占用永久基本農(nóng)田，適當(dāng)提高建設(shè)占用耕地成本。

2）提升城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約節(jié)約水平?？茖W(xué)編制國土空間規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民住宅等各類建設(shè)用地，有序開展閑置土地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設(shè)用地盤活利用。

3）扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，大力提升農(nóng)副產(chǎn)品精深加工水平，培育壯大農(nóng)業(yè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村土地三項(xiàng)制度等重點(diǎn)改革，推動(dòng)農(nóng)村改革擴(kuò)面、提速、集成。

3.2 以遏制耕地“非糧化”為關(guān)鍵舉措，扛起糧食安全責(zé)任

積極開展種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，深入實(shí)施“優(yōu)質(zhì)糧油工程”，提高糧食生產(chǎn)能力，積極穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量、提品質(zhì)。

1）要強(qiáng)化部門協(xié)同，避免出現(xiàn)政策矛盾、交叉和空白，建立耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”齊抓共管的機(jī)制。

2）建議從省級層面啟動(dòng)新一輪農(nóng)業(yè)種植布局研究，充分利用區(qū)域資源、勞動(dòng)力優(yōu)勢以及專業(yè)化分工格局，在宏觀層面實(shí)施大的農(nóng)業(yè)種植布局，避免出現(xiàn)菜籃子與米袋子爭地的情況。

3）統(tǒng)籌糧食種植管理。由農(nóng)業(yè)部門每年下達(dá)各級糧食播種面積，作為政府考核的約束性指標(biāo)。加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管，把糧食生產(chǎn)功能區(qū)落實(shí)到地塊，引導(dǎo)種植目標(biāo)作物，保障糧食種植面積；穩(wěn)定非主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積，扭轉(zhuǎn)糧食種植面積下滑勢頭。

4）有序引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產(chǎn)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)等。

3.3 以加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)為重點(diǎn)內(nèi)容，構(gòu)建糧食安全屏障

加強(qiáng)“山水林田湖草”生命共同體統(tǒng)一治理修復(fù)，在確保耕地總量前提下，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”原則，優(yōu)化自然資源生態(tài)布局。

1）積極開展重金屬污染耕地治理。增加治理經(jīng)費(fèi)投入，對不同的土地污染類型分類處置。

2）實(shí)施全域土地綜合整治。適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適度規(guī)模經(jīng)營的需要，統(tǒng)籌推進(jìn)低效林草地和園地整理、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造，確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、農(nóng)田生態(tài)有改善、耕地面積有新增。

3）全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，統(tǒng)籌推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息，綜合采取工程、生物和農(nóng)藝等措施，加快土壤熟化過程，提升土壤肥力，提高耕地的糧食生產(chǎn)能力。

3.4 以完善耕地保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制為主要抓手，形成多元共治合力

要全面發(fā)揮耕地保護(hù)制度的政策效力，形成目標(biāo)一致和多重激勵(lì)的耕地保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。

1）建立補(bǔ)充耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。將補(bǔ)充耕地的后續(xù)質(zhì)量建設(shè)費(fèi)用納入耕地占用成本，拓寬新增耕地質(zhì)量建設(shè)的資金渠道。

2）合理調(diào)整耕種補(bǔ)助。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門可通過提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、將按耕地面積補(bǔ)助改為按糧食種植面積提高補(bǔ)助等方式，提升種植戶種糧的積極性。

3）以政府和市場的雙重手段健全責(zé)任補(bǔ)償、生態(tài)補(bǔ)償與利益調(diào)節(jié)等機(jī)制，營造正向的耕地保護(hù)激勵(lì)氛圍。

4）向以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和行政托底為核心的耕地保護(hù)制度轉(zhuǎn)型，最終形成農(nóng)戶為主、社會(huì)參與和政府保障的多元共治式耕地保護(hù)共同體。

3.5 以強(qiáng)化土地利用監(jiān)管為堅(jiān)強(qiáng)保障，全力守護(hù)綠水青山

土地管理堅(jiān)持“紅線不越、底線不破”，進(jìn)一步壓實(shí)守土責(zé)任。

1）全面摸清耕地資源家底。開展耕地資源質(zhì)量分類調(diào)查，建立耕地資源質(zhì)量分類指標(biāo)體系、耕地生態(tài)數(shù)據(jù)庫，為耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償夯實(shí)基礎(chǔ)。開展耕地后備資源專項(xiàng)調(diào)查，劃定耕地后備資源范圍，厘清耕地開發(fā)和保護(hù)林地的關(guān)系。

2）加強(qiáng)耕地開發(fā)項(xiàng)目監(jiān)管核實(shí)。強(qiáng)化耕地開發(fā)立項(xiàng)選址、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收和后期管護(hù)監(jiān)管，確保土地開發(fā)項(xiàng)目新增補(bǔ)充耕地指標(biāo)和建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)真實(shí)準(zhǔn)確。

3）構(gòu)建智慧監(jiān)管平臺(tái)。全面應(yīng)用衛(wèi)星監(jiān)測手段，實(shí)施耕地?cái)?shù)量、農(nóng)民建房、耕地使用等監(jiān)測，形成耕地保護(hù)任務(wù)配置、分解下發(fā)、流向追溯、指標(biāo)核算、目標(biāo)考核和資金補(bǔ)償?shù)娜湕l智慧監(jiān)管體系。

4）加大耕地保護(hù)督察執(zhí)法力度。嚴(yán)厲打擊違法占用耕地行為，扎實(shí)開展農(nóng)村亂占耕地建房問題專項(xiàng)整治，做到源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲。自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門形成聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)力震懾遏制違占耕地行為。

4 結(jié)語

湖南是農(nóng)業(yè)大省和糧食輸出省份，耕地保護(hù)工作極其重要。守住耕地紅線，就是守住我們生存發(fā)展的底線。湖南作為國家糧食主產(chǎn)區(qū)，需聚焦落實(shí)新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，自覺擔(dān)當(dāng)糧食安全政治責(zé)任，深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，牢牢守住耕地保護(hù)紅線。