曾柳絮，賓聯(lián)明，陳柯夫

（湖南省土地綜合整治局，湖南 長(zhǎng)沙 410119）

耕地是鄉(xiāng)村土地的重要組成部分，是糧食生產(chǎn)的主要載體。近年來(lái)，國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人均耕地資源與世界人均水平差距不斷加??；多年來(lái)的高強(qiáng)度發(fā)展也極大破壞了農(nóng)村耕地質(zhì)量和生態(tài)。全域土地綜合整治是近年來(lái)自然資源部門助推鄉(xiāng)村振興，踐行生態(tài)文明的重要抓手。推進(jìn)全域土地綜合整治新類型項(xiàng)目中保障鄉(xiāng)村高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)目標(biāo)，科學(xué)平衡土地資源開發(fā)和保護(hù)，值得深入研究。

1 耕地保護(hù)與全域土地綜合整治的關(guān)系

1.1 耕地保護(hù)的內(nèi)涵

耕地保護(hù)是基本國(guó)策。目前，我國(guó)對(duì)耕地保護(hù)的力度達(dá)到前所未有的高度，為了堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量底線、落實(shí)糧食耕種、保障糧食安全、維系社會(huì)安穩(wěn)，從耕地的數(shù)量及用途明確了耕地紅線、永久農(nóng)田特殊保護(hù)、耕地總量平衡、黨政同責(zé)、“田長(zhǎng)制”等保護(hù)耕地的政策規(guī)定，防止耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”，形成了包括耕地?cái)?shù)量、耕地質(zhì)量以及農(nóng)田生態(tài)3個(gè)方面的綜合保護(hù)模式。

1.2 全域土地綜合整治的內(nèi)涵

以往單純?cè)黾痈財(cái)?shù)量進(jìn)行耕地保護(hù)，這些土地整治項(xiàng)目不能解決農(nóng)村區(qū)域現(xiàn)有的耕地破碎、土地資源利用效率不高、用地空間布局無(wú)序亂象和生態(tài)質(zhì)量退化等問(wèn)題。在原土地整治基礎(chǔ)上，自然資源部門在鄉(xiāng)村的固定范圍內(nèi)以國(guó)土空間規(guī)劃作為科學(xué)指引，深入挖掘整治區(qū)域的發(fā)展?jié)摿Γ脏l(xiāng)村振興發(fā)展為主導(dǎo)確定區(qū)域整治目標(biāo)定位，推進(jìn)一種全地域、全要素和全覆蓋的多目標(biāo)整治的綜合手段，對(duì)不同村莊類型開展農(nóng)用地、建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等差異化整治工程，即全域土地綜合整治優(yōu)化當(dāng)?shù)亍叭笨臻g、騰挪發(fā)展空間、激發(fā)資源要素，提高資源利用效率，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的多功能轉(zhuǎn)型發(fā)展[1]。

1.3 耕地保護(hù)與全域土地綜合整治之間的關(guān)系

耕地保護(hù)是全域土地綜合整治實(shí)施的多目標(biāo)之一。全域土地綜合整治不僅對(duì)整治后的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量等別及布局、永久基本農(nóng)田的可調(diào)整情形做出了明確規(guī)定，而且提出占用耕地進(jìn)行人造景觀、調(diào)整后的永久基本農(nóng)田質(zhì)量及布局不滿足要求等負(fù)面清單內(nèi)容。全域土地整治實(shí)施中尊重土地要素特別是耕地，可通過(guò)綜合性工程促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，兼顧耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)需求的同時(shí)，加強(qiáng)耕地資源、資產(chǎn)、資本價(jià)值的相互轉(zhuǎn)化，強(qiáng)化耕地資源要素與功能的聯(lián)系，這是執(zhí)行耕地保護(hù)目標(biāo)的有力手段。

2 全域土地綜合整治實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的路徑

2.1 以規(guī)劃為引領(lǐng)

計(jì)劃實(shí)施全域土地綜合整治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要科學(xué)劃定綜合整治區(qū)域，構(gòu)建耕地保有量在內(nèi)的分類指標(biāo)、明確用地結(jié)構(gòu)布局及管控三線邊界，對(duì)綜合整治進(jìn)行引導(dǎo)和約束[2]。全域土地綜合整治結(jié)合近期規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目，統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施，在保障耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的同時(shí)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地、宅基地等建設(shè)用地的規(guī)范使用，減少違法占用耕地行為，從源頭上“堵疏結(jié)合”。

2.2 增加整治區(qū)耕地?cái)?shù)量

通過(guò)農(nóng)用地開發(fā)、廢棄建設(shè)用地復(fù)耕和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等途徑，要求新增耕地面積比例不低于5%；進(jìn)行永久基本農(nóng)田調(diào)整的，同步要求永久基本農(nóng)田新增面積比例不低于調(diào)整的5%。通過(guò)小田變大田，減少零星分散圖斑，優(yōu)化耕地布局，提升農(nóng)業(yè)的規(guī)?；C(jī)械化和現(xiàn)代化水平。

2.3 提升整治區(qū)耕地質(zhì)量

可進(jìn)行耕地提質(zhì)改造、損毀耕地復(fù)墾、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工程，對(duì)整治區(qū)域內(nèi)新建的建設(shè)項(xiàng)目占用耕地進(jìn)行表土剝離存放，改善耕地的理化性狀，提升耕地的保水保肥能力，加強(qiáng)基礎(chǔ)地力，降低用工成本，減少化肥投入，多途徑提升耕地質(zhì)量。

2.4 推進(jìn)整治區(qū)農(nóng)田生態(tài)保護(hù)建設(shè)

針對(duì)整治區(qū)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)中存在的問(wèn)題，從全域生態(tài)系統(tǒng)的角度，開展綠色、生態(tài)農(nóng)田整治及修復(fù)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的連通，通過(guò)對(duì)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施及生物多樣性恢復(fù)進(jìn)行工程實(shí)施，結(jié)合綠色產(chǎn)業(yè)技術(shù)模式和生態(tài)種植模式，促進(jìn)農(nóng)藥化肥減施增效，提升資源循環(huán)利用效率，減少耕地污染，提高防御自然災(zāi)害能力，恢復(fù)和提升農(nóng)田景觀及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。

2.5 拓寬耕地保護(hù)資金渠道

打破原有單一部門資金投入耕地保護(hù)的狀況，通過(guò)地方政府整合涉農(nóng)部門資金，引導(dǎo)社會(huì)資本及金融資本投入，鼓勵(lì)市場(chǎng)化運(yùn)作，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，更易形成多部門、多渠道的資金共同進(jìn)行耕地保護(hù)的新局面。

2.6 顯化耕地復(fù)合功能

引導(dǎo)耕地利用向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝現(xiàn)代化、聯(lián)合生產(chǎn)多樣化、生態(tài)循環(huán)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，以田園綜合體建設(shè)的方式來(lái)發(fā)展特色、循環(huán)、休閑、教育、科普和旅游等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提升耕地多功能價(jià)值，并將價(jià)值回歸農(nóng)民，增加他們的收益，激發(fā)其參與耕地多功能管理的積極性，降低耕地的非農(nóng)建設(shè)、非糧食種植的傾向，促進(jìn)耕地保護(hù)創(chuàng)新發(fā)展。

3 耕地保護(hù)目標(biāo)下的全域綜合整治工作中存在的問(wèn)題

土地資源的全域綜合整治是鄉(xiāng)村地區(qū)未來(lái)發(fā)展的方向，目前全國(guó)還處于試點(diǎn)推行階段，無(wú)財(cái)政專項(xiàng)資金，僅輔以可調(diào)整永久基本農(nóng)田、新增耕地指標(biāo)優(yōu)先在省內(nèi)交易作為支持政策，暫未形成成熟的耕地保護(hù)目標(biāo)下的全域土地綜合整治模式，在工作推進(jìn)中存在以下問(wèn)題。

3.1 地方政府積極性有待提高

全域土地綜合整治試點(diǎn)主要靠地方政府統(tǒng)籌資金投入建設(shè)，而新增耕地指標(biāo)收益要求反哺整治區(qū)域，顯化耕地復(fù)合功能的耕地保護(hù)更需要地方政府統(tǒng)籌謀劃、久久為功，在整體經(jīng)濟(jì)下行與新冠肺炎疫情的雙重壓力下，可短期快速增長(zhǎng)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的單一的補(bǔ)充耕地方式更受地方政府歡迎。

3.2 新增耕地率達(dá)標(biāo)問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的土地開發(fā)整理，各地適宜開發(fā)的耕地不多，隨著新增耕地開發(fā)要求越來(lái)越嚴(yán)格，囿于試點(diǎn)新增耕地率5%的要求，地方政府不得不對(duì)自然稟賦一般、位置較為偏遠(yuǎn)的土地進(jìn)行開墾，不僅達(dá)不到全域土地綜合整治區(qū)域相對(duì)集中連片的要求，開墾后的耕地更存在撂荒可能。

3.3 調(diào)整永久基本農(nóng)田問(wèn)題

調(diào)整永久基本農(nóng)田是破解農(nóng)村用地瓶頸、拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、助推鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)支持政策，但在實(shí)際工作中，地方政府調(diào)整基本農(nóng)田的真實(shí)原因可能并非是與全域土地綜合整治密切相關(guān)的整治工程或者相關(guān)聯(lián)的農(nóng)民安置、農(nóng)村基層設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施配套及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，存在借道調(diào)整的傾向，甚至與耕地保護(hù)理念存在沖突。

3.4 耕地資源存在隱形損失可能

地方政府對(duì)耕地的生態(tài)文明建設(shè)簡(jiǎn)單認(rèn)為是耕地景觀化，土地整理流轉(zhuǎn)后的規(guī)模經(jīng)營(yíng)或者以“為民增收”等為由、部分耕地用于非農(nóng)建設(shè)，均有造成耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”，形成耕地資源隱形損失的可能。

3.5 農(nóng)民參與程度不足

農(nóng)民參與全域土地綜合整治、耕地保護(hù)缺少法律支撐，缺少足夠的知識(shí)儲(chǔ)備，更多的是以政府部門為主導(dǎo)，尚未全面建立耕地多功能價(jià)值顯化機(jī)制以及向農(nóng)民的價(jià)值回歸機(jī)制，農(nóng)民參與廣度和深度不夠[3]。

4 工作推進(jìn)建議

4.1 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

執(zhí)行耕地保護(hù)政策、推行全域土地綜合整治均涉及多層級(jí)、多主體，為加強(qiáng)耕地保護(hù)，可從頂層設(shè)計(jì)上把全域土地綜合整治作為新增耕地的主要來(lái)源，進(jìn)而確定相關(guān)部門職責(zé)，調(diào)動(dòng)各方參與積極性，加強(qiáng)規(guī)劃指引，強(qiáng)化目標(biāo)考核及獎(jiǎng)懲機(jī)制。疊加耕地保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護(hù)修復(fù)以及全域土地綜合整治等政策，充分發(fā)揮相關(guān)政策紅利。

4.2 探索耕地保護(hù)目標(biāo)下的全域整治模式

整治區(qū)應(yīng)處理好土地資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，景觀建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等整治目標(biāo)要深度融合耕地保護(hù)目標(biāo)中的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)要求，結(jié)合利益主體可獲利性，把耕地保護(hù)理念全過(guò)程貫穿全域土地綜合整治選址、立項(xiàng)、實(shí)施、后期管護(hù)，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)作，總結(jié)提升各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成耕地保護(hù)目標(biāo)下的全域土地綜合整治模式。

4.3 明確專項(xiàng)資金

設(shè)立全域土地綜合整治專項(xiàng)資金，帶動(dòng)、引領(lǐng)涉農(nóng)資金、社會(huì)資本共同投入綜合整治與耕地保護(hù)，減輕地方政府資金籌措、新增耕地面積壓力。把全域土地綜合整治中耕地保護(hù)的重點(diǎn)放在保護(hù)現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)耕地、改造中低產(chǎn)田以及建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上。對(duì)實(shí)施全域土地整治中耕地保護(hù)成績(jī)突出的地方政府予以專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)地方實(shí)施全域土地綜合整治、顯化耕地復(fù)合功能的積極性。

4.4 規(guī)范調(diào)整永久基本農(nóng)田

對(duì)于涉及永久基本農(nóng)田調(diào)整的，要明確調(diào)整是否有利于破解整治區(qū)域的耕地碎片化問(wèn)題，是否有利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、居住向社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，是否有利于耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約、改善人居環(huán)境。

4.5 加大農(nóng)民參與力度

村民是全域土地綜合整治的直接受益者和重要參與主體，應(yīng)加強(qiáng)耕地保護(hù)宣傳培訓(xùn)，建立農(nóng)民參與全域土地綜合整治機(jī)制，建立政府部門及村民之間的雙向溝通機(jī)制，豐富村民參與形式，讓村民真正有效參與，發(fā)揮主體作用，享受政策紅利。

5 結(jié)語(yǔ)

全域土地綜合整治不失為助推鄉(xiāng)村振興、踐行生態(tài)文明，高度執(zhí)行耕地保護(hù)的有力手段。雖然還處于試點(diǎn)階段，相關(guān)措施和建議有待下一步的科學(xué)論證，但值得期待。