張振國

(內(nèi)蒙古自治區(qū)大數(shù)據(jù)中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000)

近些年，隨著機構改革，各省相繼成立了省級層面大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機構，例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)大數(shù)據(jù)中心、天津大數(shù)據(jù)管理中心、貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展局、上海大數(shù)據(jù)中心等，這意味著從國家層面開始重視數(shù)據(jù)資源整合、系統(tǒng)的統(tǒng)籌合并及建設，進而消除數(shù)據(jù)孤島，為智慧城市的建設提供了有力抓手。

各地大數(shù)據(jù)匱乏的核心癥結在于各級部門未能充分認識到大數(shù)據(jù)的重要性，缺乏匯集大數(shù)據(jù)的意識和動力，而關鍵則是缺乏相應的大數(shù)據(jù)相關機構。

大數(shù)據(jù)管理機構的成立表明，相關政府部門已充分認識到大數(shù)據(jù)的重要性，專職機構的設立也能真正敦促各級各部門更重視大數(shù)據(jù)建設，進而為當?shù)刂腔鄢鞘械慕ㄔO提供源源不斷的燃料。

在實踐中，多元關聯(lián)的大數(shù)據(jù)能發(fā)揮更好的效用，但是由于各級各部門從部門利益出發(fā)，寧愿讓數(shù)據(jù)“爛在自己手中”也不愿共享數(shù)據(jù)。這一方面導致了一個個的“數(shù)據(jù)孤島”，難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，另一方面，相互割裂的數(shù)據(jù)事實上根本不是大數(shù)據(jù)，只能被稱為“小數(shù)據(jù)”。

具體到各省、市正在積極地推進智慧城市建設，大數(shù)據(jù)無疑更是關鍵中的關鍵。例如，內(nèi)蒙古從自治區(qū)政府層面成立了呼包鄂烏一體化智慧城市建設領導小組，具體指導、協(xié)調(diào)4市跨地區(qū)、跨部門、跨層級業(yè)務協(xié)同和數(shù)字賦能，如火如荼的推進政務數(shù)據(jù)匯聚，內(nèi)蒙古大數(shù)據(jù)中心在其中承擔著重要職能。然而，從各地智慧城市建設的具體實踐來看，最大痛點和瓶頸也正是數(shù)據(jù)的難匯聚和數(shù)據(jù)的匱乏[1]。而數(shù)據(jù)的難匯聚突出的原因就是省級政府部門對數(shù)據(jù)資源技術權限管控力度不夠，導致數(shù)據(jù)接口不同、數(shù)據(jù)流失等等一系列問題，最終使得數(shù)據(jù)難以匯聚，發(fā)揮不了數(shù)據(jù)資源整合的作用；數(shù)據(jù)的匱乏深層次原因主要體現(xiàn)在部分信息系統(tǒng)應用率不高，甚至有些部門數(shù)據(jù)寧可靠層層表格填報，也不使用信息系統(tǒng)，這樣導致系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新不及時、不準確，在統(tǒng)籌系統(tǒng)時，數(shù)據(jù)無法使用，導致數(shù)據(jù)匱乏。

困擾數(shù)據(jù)資源整合難、數(shù)據(jù)匱乏的深層次原因是信息化建設與應用中存在的數(shù)據(jù)資源技術權限管控力度不夠、信息系統(tǒng)應用率不高，筆者就兩個問題產(chǎn)生的原因、原因剖析及解決思路談一些粗淺的認識。

1 數(shù)據(jù)資源技術權限管控力度不夠的問題

近年來，我國“依法治國”建設取得重大進展，現(xiàn)階段，促進政府信息資源開發(fā)利用與跨部門數(shù)據(jù)共享的政策體系日益完善。相關法律法規(guī)建設成就主要有：2007年頒發(fā)指導性文件：《中華人民共和國政府信息公開條例》《政府信息公開工作要點》，雖然尚未形成國家級法律法規(guī)，但體現(xiàn)了我國政府對信息公開的重視。2015年8月，《國務院關于印發(fā)促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》，明確提出要在2018年前建立國家級統(tǒng)一開放的政府數(shù)據(jù)平臺，進一步加強開放政府數(shù)據(jù)意識。近年來，我國各地政府也相繼出臺了一些地方政府數(shù)據(jù)開放共享的指導性文件，例如上海市于2014年頒布的《上海市政府信息公開規(guī)定》以及《上海推進大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展三年行動計劃》等地方性政策。2017年5月1日，《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》正式施行[2]。這是全國首部政府數(shù)據(jù)共享開放地方性法規(guī)，也是我國首部設區(qū)的市關于大數(shù)據(jù)方面的地方性法規(guī)。可見，我國雖未形成系統(tǒng)的政府部門數(shù)據(jù)開放協(xié)調(diào)法律布局，但各地方政府積極參與數(shù)據(jù)開放共享建設，數(shù)據(jù)共享的法律建設取得顯著成效。

1.1 問題描述

我國政務信息系統(tǒng)的建設主要以招投標的形式確定開發(fā)企業(yè)，大多是國營或民營企業(yè)，而國有企業(yè)中標后很多核心技術部分也是依托有競爭力的民營企業(yè)完成，因此大多數(shù)政務信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源的技術管控權限掌握在開發(fā)企業(yè)手中，而且是在民營企業(yè)中。在推進政務信息系統(tǒng)整合對接、數(shù)據(jù)資源共享、新應用系統(tǒng)建設、系統(tǒng)運維過程中，開發(fā)企業(yè)的話語權很大，易產(chǎn)生以下問題：①對與己不利的事項選擇性配合、消極應對、變相阻撓，例如在推進數(shù)據(jù)資源共享過程中，兩個系統(tǒng)數(shù)據(jù)互通時，就會發(fā)生數(shù)據(jù)接口不一，數(shù)據(jù)標準不一，不能直接共享等問題，開發(fā)企業(yè)在數(shù)據(jù)和接口等問題中總使用一些現(xiàn)有標準邊緣保護性的措施。②在系統(tǒng)升級改造時漫天要價，如某些政務系統(tǒng)根據(jù)行政業(yè)務的發(fā)展需求，在原有基礎上要升級，但原有架構在開發(fā)企業(yè)手中，大部分情況只能繼續(xù)使用原開發(fā)企業(yè)，這時價格總是會比市場高一些。③管控不嚴時，甚至會利用系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源變相牟利。很多開發(fā)企業(yè)為民營企業(yè)，開發(fā)是臨時組成的項目團隊，成員素質(zhì)不一，任職情況復雜，在數(shù)據(jù)管控中很難約束，政務數(shù)據(jù)丟失甚至以之牟利的情況常有發(fā)生[3]。

1.2 原因剖析

1.2.1 信息技術支持服務部門的作用沒有充分發(fā)揮。系統(tǒng)使用部門、信息技術支持服務部門、開發(fā)企業(yè)對系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的管理邊界沒有科學劃分，如有的廳局或部門將系統(tǒng)建設、管理、運行維護全部交給了開發(fā)企業(yè)，有的部門甚至連政務信息系統(tǒng)應用和數(shù)據(jù)處理也委托開發(fā)企業(yè)駐場人員負責管理，客觀上造成了開發(fā)企業(yè)對信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源的技術管控權限很大，很容易發(fā)生數(shù)字資源歸屬問題“迷失”的假象。

1.2.2 系統(tǒng)建設投入不足，開發(fā)企業(yè)利用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源從其他渠道牟利。隨著信息化的發(fā)展，很多行政業(yè)務需要改變方式，需要建設政務系統(tǒng)或者配套上級系統(tǒng)建設需求，很多時候臨時性的建設沒有預算，配套性建設地方財政還有困難，因此部分政務信息系統(tǒng)建設時投入不足或沒有投入，開發(fā)企業(yè)為占領某個業(yè)務市場或介入某個行業(yè)，通過低價或免費建設承攬業(yè)務，建成后通過壟斷此項業(yè)務的數(shù)據(jù)或接口等來站穩(wěn)腳跟，利用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源通過承攬新系統(tǒng)建設業(yè)務、提供數(shù)據(jù)接口服務等其他渠道牟利。

1.2.3 軟件代碼解讀權掌握在開發(fā)企業(yè)手上。這客觀上形成信息系統(tǒng)建設上線后只能由原開發(fā)企業(yè)運維管理，一旦開發(fā)企業(yè)不支持此政務信息系統(tǒng)，行政部門就“玩不轉”，工作不順暢或者工作效率下降，甚至容易引起社會性事件。

1.3 解決思路

1.3.1 發(fā)揮信息技術服務部門的作用。科學劃分政務信息系統(tǒng)使用部門、信息技術服務部門、開發(fā)企業(yè)間的管理邊界，把政務信息系統(tǒng)管理的技術權限掌握在信息技術部門手中，如信息技術服務部門要作為政務信息系統(tǒng)技術管理方(作為政務信息系統(tǒng)管理“三員”中的一員和系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的管理員、安全員)參與政務信息系統(tǒng)的管理和運行維護，配合使用部門開展系統(tǒng)應用指導和培訓，指導督促開發(fā)企業(yè)履行系統(tǒng)技術運維職責。

1.3.2 政務信息系統(tǒng)建設預算設計要科學合理。新建系統(tǒng)時，一定要做好事項梳理和需求分析，科學合理的設計建設預算，給開發(fā)企業(yè)留出合理的利潤空間，避免企業(yè)因無利可圖而另辟他徑。配套建設政務信息系統(tǒng)時，地方行政部門一定要統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)好配套資金，莫讓某些企業(yè)鉆空子，引起后續(xù)不必要的麻煩。

1.3.3 建立政務信息系統(tǒng)開發(fā)管理平臺和機制。建議統(tǒng)一建設軟件系統(tǒng)開發(fā)管理平臺(如代碼管理平臺)，要求政務信息系統(tǒng)開發(fā)企業(yè)依托平臺進行代碼編寫和修改，全過程留痕，驗收合格后將系統(tǒng)代碼存入信息技術服務機構統(tǒng)一的代碼資料庫，為后續(xù)運維保障提供數(shù)據(jù)支撐。當軟件上線后需要運維工作，軟件開發(fā)企業(yè)無法或不履行運維職責時，別的具有相關資質(zhì)的企業(yè)也能替代。

2 信息系統(tǒng)應用率不高的問題

信息系統(tǒng)其實就是一個數(shù)據(jù)管理工具。它能夠輸入數(shù)據(jù)、存儲數(shù)據(jù)、處理數(shù)據(jù)、輸出結果，控制數(shù)據(jù)流。說白了就是對數(shù)據(jù)進行管理和分析。提高信息的利用率，一般指有效的信息占全部原始信息的百分率。這個百分率越高，說明信息工作的成效越大。反之，不僅在人力、物力上造成浪費，還使有用的信息得不到正常的流通。因此，必須提高信息系統(tǒng)的應用率，同時，必須重視用科學的定量分析方法，從大量數(shù)據(jù)中找出規(guī)律，提高科學管理水平，使信息充分發(fā)揮作用。

2.1 問題描述

近年來，隨著社會信息化的發(fā)展，各級政府、行業(yè)主管部門建設了眾多的政務信息系統(tǒng)，其中有缺乏統(tǒng)管機構的原因，但也不乏趕時髦，除教育、社保、醫(yī)保、住房、民政等用戶剛需的系統(tǒng)外，很多政務信息系統(tǒng)只是在建成初期使用率較高，隨著時間的推移，應用率逐步走低。利用率不高造成系統(tǒng)數(shù)據(jù)鮮活度、準確度下降，反過來會讓系統(tǒng)管理和使用者不愿意使用，形成惡性循環(huán)，久而久之，系統(tǒng)利用率越來越低，有的甚至成為“僵尸系統(tǒng)”。特別是面向基層或社會公眾的服務類系統(tǒng)、需要基層定期填報數(shù)據(jù)的治理類系統(tǒng)，出現(xiàn)這類問題的概率更高。這樣就為政務信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的真實性、時效性埋下了隱患，政務信息系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)共享難以實現(xiàn)，數(shù)字城市的建設更是遙遙無期[4]。

2.2 原因剖析

①很多治理類政務信息系統(tǒng)的功能和架構主要從管理者角度去設計，采用的是自上而下推進執(zhí)行的行政管理思維，對終端用戶的需求考慮不多甚至幾乎不考慮。系統(tǒng)建成后常以行政命令方式要求基層用戶填報數(shù)據(jù)和使用系統(tǒng)，客觀上形成了“被動用”“強迫用”的系統(tǒng)應用生態(tài)，這樣導致設計和后續(xù)實際的應用脫離，系統(tǒng)必須用但滿足不了所有要求，所以電子表格必須填，而且還要蓋章簽字，所以部分部門要求基層系統(tǒng)填報一遍，電子表格報送一遍，紙質(zhì)版蓋章送一趟，無形中加大了基層用戶工作量，一旦推進力度下降，就會形成沒人用的局面，系統(tǒng)面臨著空轉、空運維，浪費了國家的資金，無法通過績效考評工作。②很多政務信息系統(tǒng)都有獨立App，用戶下載安裝后才能使用，但其功能是電腦版的閹割版，不完善，訪問速率也不高，用戶體驗感差，導致用幾次就不愿意用了，形成辦事效率差的局面，貼不近老百姓的生活，貼不近基層工作的核心。③系統(tǒng)功能和內(nèi)容與用戶需求還有不少差距。特別是服務類系統(tǒng)，如教育的中小學生報名系統(tǒng)，民政的婚姻、喪葬、救助等系統(tǒng)，人社的社保服務系統(tǒng)，醫(yī)保系統(tǒng)等等，服務事項、功能和資源內(nèi)容的豐富度、優(yōu)質(zhì)性不夠，用戶沒有獲得感，和基層工作者、普通群眾的內(nèi)心要求還是有差距，一旦沒有行政推動和要求，會導致基本上沒人用的場景。

2.3 解決思路

2.3.1 做好政務信息系統(tǒng)開發(fā)前的事項梳理。事項梳理包括治理事項梳理、服務事項梳理和用戶需求梳理，要充分考慮管理者、使用者等各類用戶特別是終端用戶的需求，讓各類用戶都能從政務信息系統(tǒng)應用中有所收獲，愿用、樂用系統(tǒng)，這樣才能讓政務信息系統(tǒng)真正活起來，讓數(shù)據(jù)收集從“填報式”變?yōu)椤鞍殡S式”，使政務信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)成為真實鮮活的有用數(shù)據(jù)。

2.3.2 充分發(fā)揮微信等即時通信軟件的作用。當前，移動應用已成為主流，除涉密或敏感信息類系統(tǒng)外，建議其他政務信息系統(tǒng)與微信、云閃付、支付寶等主流軟件對接，用戶通過微信即可便捷登錄系統(tǒng)開展各類應用，有利于提升系統(tǒng)利用率。當前全國防止疫情蔓延，衛(wèi)健委系統(tǒng)使用政務信息系統(tǒng)與微信對接，各類場所碼應運而生，不用下載App，掃碼即能明確各類信息包括核酸性質(zhì)、碼的限制信息等，有效、快速地遏制了疫情的蔓延。

2.3.3 擴展治理類政務信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)支撐服務范圍。充分發(fā)揮各類治理類政務信息系統(tǒng)用戶數(shù)據(jù)的作用，利用數(shù)據(jù)平臺等技術手段，與各類服務類系統(tǒng)(包括應用較廣的市場化服務類系統(tǒng))對接進行數(shù)據(jù)比對，一方面為服務類系統(tǒng)提供真實可信的用戶數(shù)據(jù)支撐，另一方面也通過服務類系統(tǒng)應用助推治理類系統(tǒng)提高應用率，提升數(shù)據(jù)鮮活度和準確度。

2.3.4 不斷完善服務類政務信息系統(tǒng)功能和資源。面向公眾提供公益服務的各類信息系統(tǒng)，如教育公共服務平臺，要結合教育發(fā)展的形式，減少學生課后補課的負擔，提升線上公共服務能力，將優(yōu)質(zhì)的資源篩選后發(fā)布到平臺上，供需要學習的同學提升能力；民政養(yǎng)老系統(tǒng)要結合社會養(yǎng)老的發(fā)展趨勢，社區(qū)養(yǎng)老要在系統(tǒng)中逐步完善，和社區(qū)工作結合提升養(yǎng)老服務能力，提高老人生活監(jiān)控預警機制，使社區(qū)工作者能第一時間了解老人情況。因此要建立長效運行和運營機制，根據(jù)用戶需求及時完善服務功能，提升數(shù)據(jù)資源質(zhì)量，規(guī)范有序?qū)痈黝愂袌龌膬?yōu)質(zhì)服務類系統(tǒng)，為用戶提供更加便捷貼切的服務，不斷增加用戶黏性[5]。

3 結束語

“誰掌握了數(shù)據(jù)，誰就掌握了主動權”。如今，世界各國都把推進經(jīng)濟數(shù)字化作為實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的重要動能，在技術研發(fā)、數(shù)據(jù)共享、安全保護等方面進行前瞻性布局。也正因此，我們需要進一步加強頂層設計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加快政府信息平臺整合，消除信息孤島，解決數(shù)據(jù)整合和系統(tǒng)的統(tǒng)籌合并及建設痛點、瓶頸，避免數(shù)據(jù)資源技術權限管控力度不夠、信息系統(tǒng)應用率不高的問題，使多元關聯(lián)的大數(shù)據(jù)能發(fā)揮更好的效用，進而為智慧城市的建設提供源源不斷的燃料。