文/本刊記者 胡珊 責(zé)任編輯/劉怡然

山東省×市一名農(nóng)民因村委會(huì)不認(rèn)定其集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，而向街道辦投訴，希望街道辦督促村委會(huì)履行職責(zé)。街道辦給村委會(huì)連下2份通知書，要求村委會(huì)對(duì)此事進(jìn)行答復(fù)和整改，誰(shuí)知通知書如泥牛入海。村民認(rèn)為街道辦履職不力，向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院責(zé)令街道辦采取進(jìn)一步措施履行監(jiān)督職責(zé)，他的訴訟請(qǐng)求獲法院支持。

案例

2020年4月，山東省×市×區(qū)×街道辦收到一份郵件，里面裝著一份糾正違法行為申請(qǐng)書，申請(qǐng)人是此街道轄區(qū)內(nèi)×村村民董某。

董某稱，他所在村的村委會(huì)不認(rèn)可他的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，沒有給他應(yīng)有的村民待遇。他要求街道辦對(duì)此事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，責(zé)令村委會(huì)認(rèn)可他的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，并給他補(bǔ)發(fā)2006年1月11日至投訴前的村民福利待遇。

收到申請(qǐng)書后，街道辦向董某所在村村委會(huì)發(fā)出一份提出答復(fù)通知書，要求村委會(huì)在規(guī)定期限內(nèi)，根據(jù)董某的申請(qǐng)書提出書面答復(fù)意見，并提交相關(guān)證據(jù)和處理依據(jù)，但村委會(huì)未在規(guī)定期限內(nèi)答復(fù)。20 天后，街道辦又作出一份責(zé)令村委會(huì)對(duì)董某申請(qǐng)事項(xiàng)重新作出處理的通知書，要求村委會(huì)對(duì)把董某認(rèn)定為非村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的決定進(jìn)行整改，并在15日內(nèi)把整改處理結(jié)果上報(bào)街道辦。

同日，街道辦也給董某郵寄了一份處理意見書，意見書中稱，村委會(huì)作出個(gè)人是否屬村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的決定，需要經(jīng)過民主表決和公示程序，或把作出決定所依據(jù)的村集體經(jīng)濟(jì)分配章程、村規(guī)民約等報(bào)街道辦備案。但董某所在村村委會(huì)未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向他們提交相關(guān)證據(jù)證明已履行了上述程序，因此，這一決定無(wú)效。意見書中還向董某反饋了街道辦監(jiān)督村委會(huì)進(jìn)行整改的進(jìn)展。

收到處理意見書后，董某不滿意，要求街道辦繼續(xù)跟進(jìn)此事，街道辦未作回復(fù)。董某遂向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院確認(rèn)街道辦未能完全履職的行為違法，并責(zé)令街道辦采取必要措施進(jìn)一步履職。

一審法院認(rèn)為，公民個(gè)人是否是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的問題，屬于村民自治范圍，街道辦不能就上述問題直接要求村委會(huì)滿足董某全部要求?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》以及山東省的有關(guān)規(guī)定，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督村委會(huì)等組織的有關(guān)行為方面既無(wú)明確的程序性規(guī)定，也無(wú)如何強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定。因此，在此案中，街道辦已經(jīng)履行了符合現(xiàn)行法律規(guī)定的相關(guān)監(jiān)督職責(zé)。一審法院遂判決駁回了董某的訴訟請(qǐng)求。

接到一審判決后，董某不服提起上訴，他認(rèn)為街道辦完全可以采取相應(yīng)措施，督促村委會(huì)履職。一審判決如果生效，會(huì)在實(shí)踐中產(chǎn)生負(fù)面示范效應(yīng)，導(dǎo)致大量糾紛陷入得不到處理的窘境，并會(huì)造成大量信訪事件的產(chǎn)生以及法院案件數(shù)量的增加。

二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，村委會(huì)未按照街道辦的要求進(jìn)行整改，街道辦也未采取措施督促村委會(huì)落實(shí)整改要求，致使監(jiān)督流于形式，不利于村民自治組織的健康發(fā)展，未能實(shí)質(zhì)解決董某所反映的問題，不利于村民合法權(quán)益的保護(hù)，此監(jiān)督不是一個(gè)充分的監(jiān)督，屬于未充分履行職責(zé)。最終，二審法院判決撤銷一審判決，責(zé)令街道辦繼續(xù)履行監(jiān)督、管理職責(zé)。

說(shuō)法

我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治。這種自治通過村民直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)實(shí)現(xiàn)。因此，村委會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在自治過程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)自治決定侵犯村民合法權(quán)益的情況，對(duì)此，村民有兩條維權(quán)渠道：其一，直接向法院提起訴訟，申請(qǐng)法院撤銷村委會(huì)的侵權(quán)行為；其二，請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)行政機(jī)關(guān)行使行政監(jiān)督權(quán)，依法責(zé)令村委會(huì)修正侵權(quán)決定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)村委會(huì)的行政監(jiān)督包括兩個(gè)方面：一是對(duì)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的決定進(jìn)行監(jiān)督；二是對(duì)村委會(huì)不依照法律、規(guī)定履行義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督。其中，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決定所涉事項(xiàng)，主要是指涉及村民權(quán)益的事項(xiàng)。村委會(huì)履行法定義務(wù)所涉事項(xiàng)，主要是指村委會(huì)依照組織法等法規(guī)，在自我管理過程中應(yīng)履行的義務(wù)事項(xiàng)。比如召集村民會(huì)議、村民代表會(huì)議，執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議決議，依法公布村務(wù)等。

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)行政機(jī)關(guān)之間并非上下級(jí)行政管理關(guān)系，因此，對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該保持謹(jǐn)慎克制的態(tài)度，既不能放任村委會(huì)或者村委會(huì)成員以村民自治的名義侵害村民的合法權(quán)益，也不能干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項(xiàng)，影響村民自治的實(shí)現(xiàn)。

目前，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有具體明確地規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)屬于村民自治范圍的事項(xiàng)應(yīng)如何履行監(jiān)督職責(zé)。通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)行政機(jī)關(guān)一般是圍繞村民自治的程序性事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，以確保村民自治的實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)。包括：監(jiān)督召開村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的程序是否完備、與會(huì)人員的資格和人數(shù)是否符合法律規(guī)定、村民會(huì)議記錄是否存在篡改偽造情形等。

在上述案件中，街道辦給村委會(huì)發(fā)送2 份通知書，要求村委會(huì)對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行答復(fù)和整改。從形式上看，這樣的處理是符合法律規(guī)定的，也并無(wú)不妥。但行政機(jī)關(guān)是否依法履行法定職責(zé)，不能簡(jiǎn)單地以其是否作出決定或答復(fù)來(lái)判斷，而應(yīng)當(dāng)審查其有無(wú)實(shí)質(zhì)性履行法律、法規(guī)所規(guī)定的行政職責(zé)，只有完成實(shí)質(zhì)性履責(zé)之后才能認(rèn)定其履行了法定職責(zé)和義務(wù)。

在此案中，法官認(rèn)為，街道辦對(duì)村委會(huì)作出的處理意見，具有行政拘束力和行政執(zhí)行力。雖然法律對(duì)街道辦的處理意見如何履行以及如何產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行力的問題沒有作出明確規(guī)定，但是并不能因此免除街道辦確保該處理意見執(zhí)行的職責(zé)。街道辦應(yīng)該并且也有能力運(yùn)用行政措施確保該處理意見的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，二審法院作出了上述判決。■