李愛剛,鄭林子
(華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院,湖北武漢 430074)
2012年,國土資源部在對口幫扶烏蒙山區(qū)集中連片特困地區(qū)時,首次引入新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易來支持該地區(qū)的扶貧攻堅工作。此后,通過跨區(qū)域交易新增耕地結(jié)余指標(biāo)籌集資金助力扶貧攻堅如雨后春筍般在全國各地開展起來,土地扶貧與保護耕地、保障國家糧食安全、實現(xiàn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一并成為交易政策的核心價值訴求,交易范圍隨著扶貧攻堅的深入而不斷擴大,從市縣項目區(qū)到省內(nèi)跨區(qū)域交易,再到跨省域交易,交易政策也似乎像當(dāng)初設(shè)想的一樣,在短期內(nèi)解決耕地后備資源匱乏的需方(購方)用地指標(biāo)緊缺的突出問題,強力助推需方區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的同時,也有力地緩解了包括深度貧困地區(qū)在內(nèi)的供方(補充耕地方)增收壓力和資金短缺困難,極大地改善了指標(biāo)供給方生產(chǎn)和發(fā)展條件,加速了供方新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高和區(qū)域社會經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。
然而,新增耕地結(jié)余指標(biāo)具有不可移動性、稀缺性、資金性、供需矛盾性、資源性(政策性資源)、機遇性、不完全市場性,隨著交易政策籌措資金支持扶貧攻堅的導(dǎo)向越加突出,交易范圍也在不斷擴展,對耕地資源利用所產(chǎn)生的風(fēng)險也在陡增。從空間角度來講,異地(跨省域)交易使得補充耕地愈加往人口分布較少、農(nóng)村勞動力輸出較多、耕地后備資源總量多但稟賦相對較差的中西部省(區(qū)、市)份、不利于耕作的山區(qū)和經(jīng)濟落后的深度貧困地區(qū)騰挪和空間位移;從政策可持續(xù)性來看,耕地資源總量不會因為鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需資金的增加而增加;從耕地適宜性來看,補充耕地質(zhì)量土壤成分雖能夠培育如初,但影響耕地生產(chǎn)能力的光、溫、降水等氣候條件因耕地空間騰挪和位移而被改變,原來的耕作制度也因為耕地空間的騰挪和位移而不得不進行調(diào)整。此外,補充耕地不論南北,不分東、中、西部,不分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū),在政策設(shè)計上,缺乏對不同區(qū)域耕地質(zhì)量差異性和農(nóng)作物適宜性的考量,存在較大的耕地利用風(fēng)險。因此,需要對新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易這一創(chuàng)新性耕地利用與管理政策進行審視,分析和認識其耕地利用風(fēng)險并及時加以防范和化解。
1.1 新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策是耕地占補平衡法定制度下城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的衍生和拓展新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易主要是運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策[1],通過對農(nóng)村宅基地、廢棄地、荒坡地等進行整治、復(fù)墾和開發(fā),在實現(xiàn)土地集約節(jié)約利用過程中,補足項目區(qū)拆舊建新項目用地或滿足補充耕地一方用地需求后節(jié)余下來的新增耕地指標(biāo),與指標(biāo)緊缺(建設(shè)用地指標(biāo))的用地方進行交易,補充耕地的一方提供新增耕地結(jié)余指標(biāo),急需用地的一方則提供財政資金后獲得相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)開發(fā)權(quán)利,從而實現(xiàn)供需雙方調(diào)劑余缺的一種有償交易[2]。交易以有償?shù)姆绞竭M行,借助指標(biāo)載體,實現(xiàn)了類似于土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的土地權(quán)利與補充耕地責(zé)任、資金與指標(biāo)、耕地與建設(shè)用地空間的騰挪和轉(zhuǎn)移。指標(biāo)交易起初實行封閉運行,指標(biāo)交易起初僅限于在市、縣項目區(qū)內(nèi)進行,隨著脫貧攻堅的深入,交易范圍也隨之不斷擴展,到后來作為一項扶貧政策被許可在省域范圍內(nèi)跨區(qū)域交易。2018年3月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》,突破了新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易只能在省域內(nèi)進行的限制,指標(biāo)被有條件(跨省購入新增耕地結(jié)余指標(biāo)一方被嚴格限定為耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市和資源環(huán)境條件嚴重約束、耕地補充空間嚴重不足的省,以及對口幫扶省份)地允許跨省域進行交易,從實質(zhì)上形成了一個范圍覆蓋全國的新增耕地節(jié)余指標(biāo)交易市場。從政策演變邏輯和內(nèi)容來看,新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策是城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤政策的衍生和拓展,而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策又源于耕地占補平衡制度。應(yīng)當(dāng)說,若沒有耕地占補平衡制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,則沒有新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策。
1.2 交易具有很強的機遇性,交易范圍的擴展與政策支持扶貧攻堅緊密相關(guān)2012年,國土資源部對口聯(lián)系烏蒙山集中連片深度貧困地區(qū)時,向貴州、云南和四川3省分別分解、下達6 400 hm2城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo),允許土地指標(biāo)在市域范圍使用;到2014年9月,為支持巴中特困地區(qū)脫貧,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實施范圍進一步擴展,首次在省內(nèi)跨縣實施;同年10月,該政策向四川省秦巴山區(qū)和烏蒙山片區(qū)28個縣區(qū)擴展、延伸[3]。2015年11月《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》發(fā)布,在確定新階段脫貧攻堅的各項政策舉措時,把完善扶貧開發(fā)用地政策作為專門章節(jié)放在健全脫貧攻堅支撐體系中,即“優(yōu)先保障新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)扶貧開發(fā)用地需要,專項安排國家扶貧開發(fā)工作重點縣年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo),在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣開展易地扶貧搬遷,允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用[4]”;2016年2月,國土資源部出臺《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》,明確了在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣開展易地扶貧搬遷,允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用[5];2017年4月,國土資源部印發(fā)《國土資源部關(guān)于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》,在進一步重申和明確省級扶貧開發(fā)工作重點縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用的同時,要求“適當(dāng)減少節(jié)余指標(biāo)流入地區(qū)新增建設(shè)用地安排,經(jīng)營性建設(shè)用地盡量要求使用增減掛鉤指標(biāo),以提高增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)收益,進一步加大對脫貧攻堅工作的支持力度[6]”;2017年9月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》,規(guī)定深度貧困地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可不受指標(biāo)規(guī)模限制[7],并提出“探索‘三區(qū)三州’及深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)開展交易[8]”;2017年11月,國土資源部在印發(fā)《國土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》后,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策適用范圍再進一步拓展,省級扶貧開發(fā)工作重點縣可將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域內(nèi)流轉(zhuǎn)使用的適用范圍,由原來的832個貧困縣擴展到后來的1 250個貧困縣[8];2018年3月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》,在之前探索的基礎(chǔ)上,明確“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用,以試點的方式有條件地允許跨省域進行交易,從而正式形成了跨省域新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策體系;到2018年10月,全國增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)覆蓋了26個省的1 250多個貧困縣,17個省累計流轉(zhuǎn)1.87萬hm2以上,收益約800億元[9]。
可見,新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策實施范圍的擴展與該政策支持國家脫貧攻堅工作的深入緊密相關(guān),指標(biāo)異地交易具有很強的機遇性。從最初的保護耕地、保障國家糧食安全、實現(xiàn)建設(shè)用地集約利用和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展[10],到后來保護耕地、保障國家糧食安全、實現(xiàn)建設(shè)用地集約利用、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與籌集資金助力脫貧攻堅并重,交易范圍從最初的市縣項目區(qū)擴展到省域,再到指標(biāo)跨省域交易和補充耕地國家統(tǒng)籌,均與土地扶貧攻堅這一機遇緊密相關(guān),倘若沒有這一機遇,指標(biāo)交易就不會形成范圍覆蓋全國的交易市場。
1.3 本質(zhì)是國家借助土地指標(biāo)實現(xiàn)地方政府財政資源的再分配新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易價格本質(zhì)上是國家借助土地指標(biāo)對地方政府財政資源的再分配,而不是土地市場機制自發(fā)配置形成的交易價格[11]。交易指標(biāo)之所以能賣出高價格,跟國家的用地政策導(dǎo)向緊密相關(guān),而不是單純的建設(shè)用資源供不應(yīng)求,它是政府控制建設(shè)用地指標(biāo)配額,通過對建設(shè)用地指標(biāo)實施從嚴從緊的分配和調(diào)控,以此來保護耕地資源和協(xié)調(diào)城市建設(shè)用地需求,在實現(xiàn)土地資源集約節(jié)約利用的同時,為扶貧攻堅籌集資金,而并非城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源不足,城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足更多的是個別省份總量有限和區(qū)域性供需結(jié)構(gòu)不匹配,而不是宏觀層面上可開發(fā)利用的建設(shè)用地資源總量不足,如果國家取消對建設(shè)用地指標(biāo)的配額管控,全面放開指標(biāo)交易限制,新增耕地節(jié)余指標(biāo)將不會有供不應(yīng)求的供需市場和理想的交易價格。
2.1 指標(biāo)交易范圍擴大導(dǎo)致耕地空間位移和騰挪跨省域指標(biāo)交易購入方和補充方均被嚴格限定,購入方主要是東部經(jīng)濟發(fā)達、人口分布多、耕地后備資源稟賦較好但總量相對匱乏的省份和對口幫扶省份,而耕地補充方(供方)多為人口分布較少、農(nóng)村勞動力輸出較多、耕地資源總量多但稟賦相對較差的中西部省份、不利于耕作的山區(qū)和經(jīng)濟相對落后的集中連片深度貧困地區(qū),指標(biāo)跨省域交易導(dǎo)致補充的耕地越來越向集中連片深度貧困地區(qū)、資源總量相對豐富但稟賦較差的中西部省份騰挪和空間位移,類似于土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的指標(biāo)則向經(jīng)濟發(fā)達但耕地后備資源日趨枯竭的東部經(jīng)濟發(fā)達省份、對口幫扶省份和大城市轉(zhuǎn)移,結(jié)合我國城鄉(xiāng)二元土地制度,在兩個截然不同的土地供需市場條件下,指標(biāo)落地后通常與資本等要素結(jié)合,從而發(fā)揮其生產(chǎn)和再生產(chǎn)功能,而補充的耕地卻只能生產(chǎn)糧食,在可供開發(fā)利用的土地資源總量不斷減少、土地供需關(guān)系越發(fā)緊張、土地價格只漲不跌的情況下,指標(biāo)購入方通過一次性交易得到類似于土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的指標(biāo),意味著獲得了未來一定時期內(nèi)開發(fā)指標(biāo)獲取增值收益的權(quán)利,補充耕地一方只是在短時期內(nèi)獲得交易時點價格水平的一次性交易資金和只能耕種糧食的耕地(補充的耕地),以及依附于補充耕地的相應(yīng)管護責(zé)任。補充耕地的不可位移性,東中西部資源稟賦的顯著差異性,以及類似于土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的指標(biāo)的單向轉(zhuǎn)移,決定了新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策存在著較大的耕地利用風(fēng)險,實施這一政策在導(dǎo)致耕地空間位移和騰挪的同時,存在著剝奪耕地補充方獲取未來土地增值收益的權(quán)利,損害其長遠發(fā)展利益,導(dǎo)致區(qū)域和代際不公、城鄉(xiāng)失衡,造成優(yōu)質(zhì)耕地資源流失,進而產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的政策失靈的風(fēng)險。
2.2 補充耕地“質(zhì)量倒掛”問題突出交易過程中出現(xiàn)補充耕地“質(zhì)量倒掛”問題,是多種因素合力的結(jié)果,在監(jiān)督機制上,目前的指標(biāo)交易缺乏一套完整有效的監(jiān)督機制來保障交易實施;在耕地質(zhì)量認定標(biāo)準(zhǔn)上,不同部門間的耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一給補充耕地“質(zhì)量倒掛”問題的發(fā)生留下了標(biāo)準(zhǔn)漏洞;在自然條件上,由于優(yōu)質(zhì)耕地資源有限,限制了耕地“占優(yōu)補優(yōu)”的落實。
2.2.1交易缺乏有效監(jiān)管機制導(dǎo)致補充耕地發(fā)生“質(zhì)量倒掛”問題。作為一項探索性和創(chuàng)新性的政策,新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策從一開始就缺乏一套完整的監(jiān)督機制來保障實施,雖然頒布的相關(guān)交易規(guī)范文件(如《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》等)先后對指標(biāo)異地交易的總體要求、基本原則、交易監(jiān)管等方面做了原則性的規(guī)定,但缺乏具體的實施框架、操作步驟、方式和模式,以及相應(yīng)的風(fēng)險防范機制、監(jiān)督考核機制、懲罰機制來保障交易政策的高效執(zhí)行[12],試點省份的地方政府雖然在自然資源部出臺指標(biāo)交易管理辦法后,各自對指標(biāo)的交易原則、程序、監(jiān)督辦法、資金管理等方面做了相應(yīng)規(guī)定和補[13],但相關(guān)的規(guī)定和補充在使指標(biāo)交易更具體、更具操作性的同時,也給了地方政府較大的政策操作空間,弱化了地方政府自身的交易監(jiān)管職能[14],對補充耕地的質(zhì)量監(jiān)管不夠重視,在缺乏健全的交易監(jiān)管機制和風(fēng)險防范機制的情況下,容易產(chǎn)生中央與地方政府之間的博弈和地方各級官員的利益共謀,從而發(fā)生補充耕地“質(zhì)量倒掛”、擅自擴大交易范圍、損害農(nóng)戶利益等現(xiàn)象。而且,補充耕地是一項技術(shù)性強、成本高的復(fù)雜工程,在土地開發(fā)、土地復(fù)墾和土地整理3種主要耕地補充方式中,土地開發(fā)成本低、周期短、新增耕地率高,故而在以往的耕地補充過程中多被運用,隨著補充耕地的深入,能通過土地開發(fā)方式補充耕地的后備資源總量越加稀少,補充耕地愈加需要通過土地復(fù)墾和土地整理的方式來落實和完成。與土地開發(fā)相比,土地復(fù)墾和土地整理的成本更高、難度更大、周期更長、新增耕地率更低,補充耕地的成本總體呈上升趨勢,補充同等質(zhì)量的耕地成本往往更高,這對于更加強調(diào)指標(biāo)籌集資金功能的新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策來講是不經(jīng)濟的,使得地方政府在指標(biāo)交易過程中普遍性地存在“重交易、輕補充”現(xiàn)象,經(jīng)常發(fā)生“質(zhì)量倒掛”問題。
2.2.2耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致補充耕地發(fā)生“質(zhì)量倒掛”問題。自然資源部在監(jiān)督耕地占補平衡制度的落實情況,負責(zé)土地開發(fā)、復(fù)墾、整理,牽頭落實新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策時所依據(jù)的耕地質(zhì)量等級認定標(biāo)準(zhǔn)是《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》,而農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在開展耕地及永久基本農(nóng)田質(zhì)量保護和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時所依據(jù)的耕地質(zhì)量等級認定標(biāo)準(zhǔn)是《耕地質(zhì)量等級》,兩部門在進行耕地質(zhì)量等級評價和認定時所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)存在偏差,《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》更強調(diào)耕地的生產(chǎn)能力,但其農(nóng)用地分等體系不能很好地反映土地整治對耕地質(zhì)量等別的影響,《耕地質(zhì)量等級》則更加強調(diào)耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成滿足農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)產(chǎn)出和質(zhì)量安全的能力[1]。在耕地質(zhì)量分級標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)選取上,《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》將耕地質(zhì)量等級分為15個等級,而《耕地質(zhì)量等級》則將耕地質(zhì)量分為10個等級,二者均以一等耕地質(zhì)量最優(yōu),均涵蓋了19個耕地質(zhì)量評價指標(biāo),但指標(biāo)評價側(cè)重點不同,等級層次不完全對應(yīng)[15]。在根據(jù)自然資源部所依據(jù)的耕地質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)落實耕地占補平衡制度的實踐中,部分地區(qū)難以落實“占優(yōu)補優(yōu)”的要求,且高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、補充耕地后耕地質(zhì)量等別提升不明顯,在對相同耕地進行質(zhì)量評價、認定和驗收時會產(chǎn)生不一樣的結(jié)果[16]。而且,在以省域為單元,依據(jù)自然資源部或農(nóng)業(yè)農(nóng)村部所依據(jù)的耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進行耕地質(zhì)量評價和認定的實踐中,雖然兩部門的耕地質(zhì)量等級認定標(biāo)準(zhǔn)均做了區(qū)域劃分來盡可能地消除區(qū)域差異性,但全國各地區(qū)耕地資源稟賦差異明顯,各級地方政府在補充耕地時,其參照的耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)又基本都是按照本省域、本區(qū)域所補充耕地周邊先前已經(jīng)開發(fā)利用的耕地質(zhì)量等級(補充耕地周邊先前已經(jīng)開發(fā)利用耕地的質(zhì)量等級主要依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來確定)來對比認定的,兩個部門不同耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)最終無形而又自然地聯(lián)系在一起,從而給耕地“質(zhì)量倒掛”問題的發(fā)生留下了標(biāo)準(zhǔn)漏洞。
2.2.3自然條件限制導(dǎo)致補充耕地發(fā)生“質(zhì)量倒掛”問題。由于耕地質(zhì)量的差異性、區(qū)位的固定性和不可位移性,耕地資源稟賦好、區(qū)位條件優(yōu)越的耕地在開發(fā)利用過程中,在時間先后順序上往往率先被開發(fā)利用(或早已被開發(fā)利用完畢),后面補充的耕地較已開發(fā)利用的耕地質(zhì)量相對較差,跨省域交易指標(biāo)導(dǎo)致耕地愈加往耕地資源總量多但稟賦較差的中西部省份、不利于耕作的偏遠山區(qū)和經(jīng)濟落后的集中連片深度貧困地區(qū)騰挪和空間位移,補充的耕地質(zhì)量較指標(biāo)購入?yún)^(qū)的耕地質(zhì)量和補充耕地周邊先前已開發(fā)利用的耕地的質(zhì)量也存在差異,部分地區(qū)實現(xiàn)補充耕地質(zhì)量平衡的自然條件有限,補充耕地不得不通過劣地、坡地、區(qū)位條件差的土地和生地轉(zhuǎn)化而來,導(dǎo)致補充耕地地力差、耕作難度大。即便耕地補充方有意愿復(fù)墾相同質(zhì)量的耕地,但優(yōu)質(zhì)的耕地后備資源總量有限,區(qū)位條件好的耕地往往早已被開發(fā)利用,補充耕地的質(zhì)量和區(qū)位條件往往較指標(biāo)購入?yún)^(qū)的耕地和補充耕地周邊先前已經(jīng)開發(fā)利用的耕地差,在優(yōu)質(zhì)耕地后備資源有限的情況下,地方政府在補充耕地時經(jīng)常以占優(yōu)補劣的手段來應(yīng)付賬面平衡,如通過占水田補旱地、占用優(yōu)質(zhì)連片且區(qū)位條件好的耕地而補充細碎零散、資源稟賦差的耕地的辦法來歸還指標(biāo),從而發(fā)生耕地“質(zhì)量倒掛”問題。
2.3 補充耕地后期缺乏有效管護,導(dǎo)致棄耕撂荒和“農(nóng)地非糧化”現(xiàn)象頻發(fā)補充耕地的后期管護階段由于缺乏相關(guān)政策跟進,管護資金少、來源不明確、管護責(zé)任落實不到位、監(jiān)督管理得不到保證等問題突出[1]。一些地方政府在補充耕地時存在著單純地為了交易指標(biāo)而補充耕地的現(xiàn)象,只注重數(shù)量平衡,補充耕地質(zhì)量往往較差,通常在經(jīng)過驗收后,后期管護階段的資金供給就失去了保障,補充耕地的后期利用管護和監(jiān)督管理存在嚴重缺位。在種糧比較收益普遍偏低,農(nóng)村青壯年勞動力大量析出,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力不足的困境下[17],留守勞動力耕種意愿低,使得補充耕地粗放利用和用途轉(zhuǎn)變現(xiàn)象突出,存在著補充耕地“非糧化”“非農(nóng)化”、一邊補充耕地一邊棄耕撂荒等亂象。
2.4 補充耕地可通過花錢購買,削弱了供需雙方改變土地粗放利用方式、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的內(nèi)在動力從指標(biāo)供給方來看,新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策導(dǎo)致一些地方政府過度依賴土地財政收益分配[18]。以新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易支持扶貧攻堅為例,其本質(zhì)是在中央政府主導(dǎo)下,以指標(biāo)為載體,引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)向特定貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移土地財政收益的一種再分配[19],通過新增耕地結(jié)余指標(biāo)換取扶貧資金的方式,對于地方政府和指標(biāo)購入方來講具有很強的謀利性與創(chuàng)收動力,使得一些地方政府盲目地陷入謀取土地財政收益的利益陷進之中,嵌套在不確定的指標(biāo)交易市場之中,地方政府從原先聚焦于本地經(jīng)濟發(fā)展紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢褂谕恋刂笜?biāo)交易,致使其內(nèi)生的發(fā)展動力減弱、甚至喪失,出于對土地財政收益的謀利沖動,新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策在實踐中,逐漸演變?yōu)橐恍┑胤秸凸賳T謀利的工具,而不考慮所補充耕地的實際利用情況和用途,從而陷入政策要求運用新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易來獲取指標(biāo)購入方轉(zhuǎn)移的土地財政收益分配,而交易實施結(jié)果卻是補充出來的大多數(shù)耕地被棄耕撂荒的政策悖論。
從指標(biāo)購入方來看,新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易助長了指標(biāo)購入方因可以通過花錢購買用地指標(biāo)而粗放利用土地的行為。若以人口密度和經(jīng)濟密度衡量城市土地集約利用情況,我國大部分城市人口密度、經(jīng)濟密度均低于發(fā)達國家和地區(qū)[20],城市土地集約利用的提升空間巨大,這也印證了一直以來我國城市土地利用效率低、粗放利用現(xiàn)象比較突出的事實,通過審視大城市以新區(qū)開發(fā)來拓展城鎮(zhèn)化用地這重要方式就不難發(fā)現(xiàn),除幾個國家級新區(qū)人口規(guī)模較大外,其余人口規(guī)模均偏小,建設(shè)普遍超前,基礎(chǔ)設(shè)施浪費嚴重,功能與主城區(qū)功能趨同,設(shè)施建設(shè)重復(fù),部分新區(qū)圈而不建,造成土地資源被浪費,與土地利用總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)[21]。在此種情況下,再通過指標(biāo)交易來實現(xiàn)跨區(qū)域調(diào)劑建設(shè)用地指標(biāo),不利于倒逼指標(biāo)購入方通過提升城市經(jīng)濟密度、人口密度、土地開發(fā)強度,以及通過合理規(guī)劃城市、城市存量更新來實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化利用和城市空間合理布局,從而轉(zhuǎn)變以往粗放、低效的土地利用方式和經(jīng)濟增長方式。
3.1 完善耕地質(zhì)量分等定級與耕地資源功能分區(qū)并舉改進和完善耕地質(zhì)量分等定級,在全國范圍內(nèi)建立起一套能夠滿足耕地“管控性”與“建設(shè)性”保護的質(zhì)量評價體系。以自然資源部依據(jù)的《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部依據(jù)的《耕地質(zhì)量等級》為主體,整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的《耕地地力調(diào)查與質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程》、自然資源部的《農(nóng)用地定級規(guī)程》《土地質(zhì)量地球化學(xué)評價規(guī)范》,以及生態(tài)環(huán)境部的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,更新生產(chǎn)潛力指數(shù),在補充田塊規(guī)則、田面平整度和道路通達度等較易發(fā)生變化的定級指標(biāo)的同時,整合農(nóng)業(yè)部門、環(huán)保部門和自然資源部的耕地地力、土壤指標(biāo)體系和耕地生產(chǎn)能力指標(biāo)體系,吸收、融合農(nóng)業(yè)部門關(guān)于土壤理化性質(zhì)改良和耕地地力調(diào)查的優(yōu)勢[22],從而在全國范圍內(nèi)建立起一套系統(tǒng)綜合、科學(xué)高效、能夠滿足不同部門實施耕地“管控性”與“建設(shè)性”保護的質(zhì)量評價體系,使之在考核耕地占補平衡時,能夠進一步從耕地地塊尺度上完善耕地分等結(jié)果與糧食生產(chǎn)能力的對應(yīng)關(guān)系和評價方法;在耕地資源綜合生產(chǎn)能力評價上,既能夠支撐耕地占補平衡制度的高效落實,又能夠充分反映土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等耕地質(zhì)量建設(shè)的成效,更加注重土地整治工程易變指標(biāo)和生態(tài)安全及可持續(xù)性指標(biāo),進一步突出土地整治和反映區(qū)域特點的易變因素[23]。同時,以此耕地質(zhì)量評價體系為基礎(chǔ),及時、全面更新耕地質(zhì)量分等定級成果,形成涵蓋國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級的耕地數(shù)據(jù)庫,從而有效支撐起我國耕地產(chǎn)能、質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)“四位一體”保護監(jiān)管體系。
與此同時,對全國范圍內(nèi)的耕地資源進行功能分區(qū),因地制宜設(shè)定不同功能區(qū)內(nèi)的指標(biāo)交易要求和標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)補充耕地與占用耕地是否為同一流域、同一耕地質(zhì)量評定等級、同一農(nóng)作物耕種制度(熟制)和耕地資源功能相同與否劃分為禁止交易區(qū)、允許交易區(qū)、適宜交易區(qū)。其中,補充耕地與占用耕地均處于同一流域,且耕地質(zhì)量等級、農(nóng)作物耕種制度與耕地功能相同的為適宜交易區(qū);補充耕地與占用耕地不在同一流域,但根據(jù)國家統(tǒng)一的耕地質(zhì)量評定等級和耕作制度,補充耕地與占用耕地質(zhì)量等級差異在2個等級以內(nèi)(含2個)、農(nóng)作物耕種制度僅相差1個等級,耕地資源功能相同,且耕地質(zhì)量等級和農(nóng)作物耕種制度差異能通過增加補充耕地面積來彌補的為允許交易區(qū);補充耕地與占用耕地不在同一流域,耕地質(zhì)量評定等級差異超過2個(不含)等級,農(nóng)作物耕種制度差異超過1個等級,且耕地資源功能不相同的為禁止交易區(qū)。允許指標(biāo)在適宜交易區(qū)、允許交易區(qū)內(nèi)依法自由交易,禁止在禁止交易區(qū)內(nèi)交易,從制度設(shè)計上更加凸顯交易指標(biāo)在不同分區(qū)之間的差異性、不平衡性,為指標(biāo)交易提供更加科學(xué)合理的依據(jù)。
3.2 加強對交易行為的全過程監(jiān)管和補充耕地的督察加強對指標(biāo)異地交易行為的全過程監(jiān)管,創(chuàng)新實施補充耕地后期管護交易供需雙方長期(設(shè)定一個具體期限,如10~15年)雙責(zé)制,即跨區(qū)域?qū)嵤┬略龈亟Y(jié)余指標(biāo)異地交易時,在從國家層面建立起省、市、縣的耕地總量、永久基本農(nóng)田及儲備數(shù)量、建設(shè)用地規(guī)模、耕地質(zhì)量等別、耕地后備資源等變化情況的耕地保護監(jiān)管信息臺賬的基礎(chǔ)上,待供需雙方確定相應(yīng)交易指標(biāo)進入執(zhí)行階段時,嚴格落實“先后占補”,在補充耕地經(jīng)過驗收,實現(xiàn)質(zhì)量與數(shù)量平衡后購買方方可占用土地,確保補充耕地充分得到利用和管護,實現(xiàn)質(zhì)量不下降、規(guī)模不減少、產(chǎn)能不降低。同時,加強國家對補充耕地的督察,以補充耕地的質(zhì)量、數(shù)量和產(chǎn)能為核心督察指標(biāo),定期、常態(tài)化開展耕地保護督察,建立新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易建賬立檔制度,對所有異地交易指標(biāo)實施建賬立檔管理,以指標(biāo)交易區(qū)域的省長、市長、縣長為交易第一責(zé)任人,實施異地交易項目年審和交易公示制度,在要求、督促相關(guān)部門和責(zé)任人定期報送指標(biāo)交易與指標(biāo)歸還執(zhí)行情況的材料的同時,輔之以社會“第三方”力量進行監(jiān)督。
此外,要進一步改革和調(diào)整新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易政策,在全國脫貧攻堅取得全面勝利的情況下,建議立即調(diào)整、收緊新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易用于扶貧攻堅這一特殊政策,提高指標(biāo)異地交易門檻,對耕地后備資源趨近枯竭、省級行政轄區(qū)內(nèi)自身無法做到占用耕地與補充耕地數(shù)量平衡的,在許可其繼續(xù)通過跨區(qū)域購買補充耕地指標(biāo)的同時,積極探索開展耕地“以質(zhì)抵量”“異地保質(zhì)”試點,改變以往單純的以“土地換資金”的方式,嘗試通過限定購買方以補充對等耕地數(shù)量、質(zhì)量來換取指標(biāo),而非以資金購買指標(biāo)。具體來講,一方面,由購買方對照全國31個省(區(qū)、市)份耕地后備資源總量分布、耕地資源功能分區(qū)和耕地質(zhì)量分等定級情況,按質(zhì)量和數(shù)量要求購買方補充足質(zhì)、足量的耕地,并明確補充耕地的后期管護責(zé)任后交割指標(biāo);另一方面,在符合國家農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)要求的前提下,將永久基本農(nóng)田以外的耕地進行提質(zhì)改造,并允許將改造后提高的耕地產(chǎn)能折算成補充的耕地數(shù)量(或面積),通過補充渠道的擴展來拓寬補充耕地的來源。
3.3 建立并完善耕地管護激勵機制,探索社會化耕地補充方式創(chuàng)設(shè)補充耕地發(fā)展基金,實施補充耕地獎勵政策,以指標(biāo)交易資金、土地有償使用費、財政涉農(nóng)資金、耕地復(fù)墾費、耕地占用稅等科目作為補充耕地發(fā)展基金來源,專項設(shè)立“補充耕地發(fā)展基金”,將補充耕地發(fā)展資金直接獎勵給耕地實際復(fù)墾人、耕地實際利用者和管護者,從而調(diào)動農(nóng)村集體和農(nóng)戶開展補充耕地、管護耕地的積極性,遏制補充耕地“非糧化”和撂荒現(xiàn)象發(fā)生。明確補充耕地管護資金來源,各個地區(qū)具體的補充耕地基金結(jié)合補充耕地面積、交易資金總額、補充耕地所在區(qū)域的市場價格實施按比例與額度相結(jié)合的方式確定,實施專項資金賬戶單列、??顚S谩L剿魃鐣匮a充方式,嘗試將補充耕地的具體實施環(huán)節(jié)單獨剝離出來,通過吸收社會技術(shù)、社會資本、社會力量參與耕地復(fù)墾、整治。地方政府可通過補充耕地項目招投標(biāo)等市場化運作方式,鼓勵和吸納專業(yè)土地復(fù)墾、整治單位及個人參與耕地補充,政府只對補充耕地選址、質(zhì)量驗收、補充耕地承包、補充耕地用途和使用情況等方面進行把控,將補充耕地的具體實施環(huán)節(jié)以項目招投標(biāo)的方式交由具備專業(yè)耕地補充技術(shù)和能力的單位和個人實施,且在同等條件下,可優(yōu)先向參與補充耕地的單位和個人優(yōu)先發(fā)包所補充的耕地。
3.4 明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán),探索新增耕地結(jié)余指標(biāo)異地交易市場化運作方式在完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記和頒證工作的基礎(chǔ)上,要更加明晰農(nóng)村集體土地用益物權(quán)與擔(dān)保權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體、產(chǎn)權(quán)邊界和產(chǎn)權(quán)權(quán)能[24],嘗試引入指標(biāo)交易市場化運作機制,以試點的方式,通過立法創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)取代新增耕地結(jié)余指標(biāo)的方式,賦予農(nóng)村集體土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)排他性和可讓渡性的產(chǎn)權(quán)地位,使得土地發(fā)展權(quán)可以在符合耕地占補平衡制度和土地用途管制制度下,嚴格在耕地后備資源總量、耕地資源功能分區(qū)和耕地質(zhì)量分等定級許可區(qū)域內(nèi)依法市場化交易,政府由交易市場主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋匕l(fā)展權(quán)交易市場的維護者和管理者,將指標(biāo)交易逐漸還給市場,專門負責(zé)培育、維護和監(jiān)管土地發(fā)展權(quán)交易市場,推動形成政府、農(nóng)村集體和農(nóng)戶等多主體參與的土地發(fā)展權(quán)異地交易的市場化運作方式。
新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策作為一項極具創(chuàng)新性的土地利用與管理政策,是耕地占補平衡法定制度下城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的衍生和拓展,指標(biāo)交易具有很強的機遇性,交易范圍的擴展與政策支持脫貧攻堅緊密相關(guān),交易本質(zhì)是國家借助土地指標(biāo)實現(xiàn)地方政府財政資源再分配,其在導(dǎo)致耕地空間位移和騰挪,削弱供需雙方改變土地粗放利用方式、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的內(nèi)在動力的同時,交易監(jiān)管機制的缺失、耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一和自然條件的限制致使補充耕地“質(zhì)量倒掛”問題突出,補充耕地后期缺乏有效管護,使得棄耕撂荒和“農(nóng)地非糧化”現(xiàn)象頻發(fā)。然而,需要清醒地認識到,新增耕地節(jié)余指標(biāo)異地交易政策是基于我國現(xiàn)實國情提出和實施的一項探索性和創(chuàng)新性政策,交易有效解決了耕地后備資源匱乏、建設(shè)用地指標(biāo)緊缺和自身難以落實耕地占補平衡的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的建設(shè)用地供給問題,指標(biāo)交易也為脫貧攻堅提供可觀的資金支持,優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地資源的空間配置,促進了交易雙方經(jīng)濟社會發(fā)展[25],不可因交易政策存在耕地利用風(fēng)險就“因噎廢食”。因此,在肯定和堅持這一極具創(chuàng)新性的土地利用與政策的同時,必須重視并防范化解其存在的耕地利用風(fēng)險,進一步創(chuàng)新和完善交易政策,使之更好地為保護耕地、保障國家糧食安全、實現(xiàn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展服務(wù),為鞏固脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興服務(wù)。