四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 馮振，信羽芮彤

2022年的中央一號文件中提出到：鄉(xiāng)村振興要“堅持自下而上、村民自治、農(nóng)民參與，”要“總結(jié)推廣村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村建設(shè)項目?？墒莻鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式仍然占據(jù)相當(dāng)大的比重。

2017年《民法總則》的出臺，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了特別法人的新身份，以全新的民事主體參與民事活動。但受制于澤被農(nóng)村集體的公有屬性，其在資金取得和撤出方面存在困難，在債務(wù)清償方面的模糊規(guī)定使其在市場交易行為中常處于弱勢地位，成為合作方的備用選擇。因此，可以探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在運行過程中存在的問題，以此為契機(jī)提出適合的方案，并針對性地提出預(yù)防措施。

一、《民法典》視域下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律主體地位淺析

（一）厘清集體經(jīng)濟(jì)組織的界限

1.集體所有權(quán)屬問題劃分

權(quán)屬問題在財產(chǎn)性法律關(guān)系中具有重要地位，研究伊始應(yīng)當(dāng)先對一個民事主體的地位進(jìn)行確認(rèn)，在我國現(xiàn)行的立法規(guī)范中農(nóng)村集體所有權(quán)的主體并未得到充分說明，尚處于模糊不清的缺位狀態(tài)。

要弄清權(quán)屬問題，只有從法理價值的范疇進(jìn)行洞察分析[1]。首先從公平價值取向來看，農(nóng)村集體所有權(quán)法律制度的初衷是為了公平地保障本集體成員的生存和發(fā)展。因此，本集體的土地供本集體成員占有，使用，收益，分配，從而達(dá)到平等受益的法治格局[2]。

其次從法的體系來看，我國憲法第9條和第10條，以及民法典第261條和262條之文義解釋方法可以得出集體經(jīng)濟(jì)組織僅是代表集體行使所有權(quán)的主體。

2.村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職權(quán)劃分

從概念上來說，村委會是村民自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是指擁有一個自然村或者行政村名下的財產(chǎn)所有權(quán)，并享有對該財產(chǎn)占有、適用、處置的特別法人。

在鄉(xiāng)村法治中，村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織界限不夠明晰，頻頻出現(xiàn)一套班子，兩套人馬的情況，經(jīng)濟(jì)政治雙管齊下，內(nèi)部管理混亂，職能分工不清晰[3]。雖然村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都有對集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代行的權(quán)利[4]，二者也同為特別法人，但二者間并非或然性的關(guān)系，從《憲法》第8條的法條文義理解來看，憲法的原初設(shè)計理念是將資產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)限交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的。

（二）揭開集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的“特殊性”面紗

特別法人的內(nèi)涵具有不確定性，目前學(xué)界對于此種類型法人定位所采取的劃分標(biāo)準(zhǔn)有營利法人說、準(zhǔn)公法人說、特別法人完全重構(gòu)說等諸多學(xué)說[3]。特別法人的特殊性無外乎有下列兩點。

1.法人終止的差異性

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于其他一般法人，它擔(dān)負(fù)著集體土地所有權(quán)的法定行使職能，并且扮演著一定的社會公共服務(wù)角色[4]。這一特點決定了在設(shè)計終止制度時應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財產(chǎn)范圍。與公司法人所不同，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的契約性和自治性較弱，其成立并非基于發(fā)起人的意志，而是在公權(quán)力的引導(dǎo)下通過一系列政治運動演變而成，所以在解散或者終止方面不能照搬企業(yè)破產(chǎn)法的規(guī)定。其次終止后的財產(chǎn)處理方式不同，農(nóng)村集體資產(chǎn)的復(fù)雜性決定了它在終止時不能將全部財產(chǎn)直接分配給成員或者任由債權(quán)人群起而啖之。

與機(jī)關(guān)法人相比，二者都具有履行公共職能的特點。但是機(jī)關(guān)法人的經(jīng)費來源主要來自財政劃撥，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)費來源由政府補(bǔ)貼和自負(fù)盈虧共同組成。在程序上，機(jī)關(guān)法人一般是經(jīng)過批準(zhǔn)設(shè)立，具有更加嚴(yán)格的以公權(quán)力為主導(dǎo)的特點。相比之下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私有性特點就更加明顯，在終止時也需要辦理注銷登記。

2.責(zé)任財產(chǎn)的特殊性

《集體產(chǎn)權(quán)改革意見》前3條將集體資產(chǎn)劃分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)三類。在各集體經(jīng)濟(jì)組織合并成新的集體經(jīng)濟(jì)組織之后進(jìn)行股份制改造，并對集體資產(chǎn)進(jìn)行清產(chǎn)核資、折股量化。在經(jīng)過核實三類財產(chǎn)的財產(chǎn)狀態(tài)之后，將屬于集體所有的部分移交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

首先，對于資源性資產(chǎn)，即土地、森林、山嶺、草原等法律對此進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定是農(nóng)民所有，無法轉(zhuǎn)讓，這類資產(chǎn)的所有權(quán)在所不問，但可以肯定的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對此無法進(jìn)行財產(chǎn)交易，只能妥善經(jīng)營作為重要效益產(chǎn)出的輔助性資源。非經(jīng)營性資產(chǎn)的屬性亦是以公益屬性為主。最后是經(jīng)營性資產(chǎn)，這類資產(chǎn)在組織的日常經(jīng)營活動中占有重要地位，也是財產(chǎn)屬性最為濃厚的一類資產(chǎn)?！都w產(chǎn)權(quán)改革意見》指出：“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員?！苯?jīng)營性資產(chǎn)主要包含集體企業(yè)、廠房、集體設(shè)備、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等，是集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營、從事商事活動的主要財產(chǎn)，具有可流通性。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人治理模式與風(fēng)險性可能

（一）治理結(jié)構(gòu)模式

與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人相比，企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)模式已在多年的改革與實踐中不斷完善發(fā)展，具有較強(qiáng)的參考價值，故多地借鑒企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)，基本形成了與其相類似的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會、理事會、監(jiān)事會，“三會合一”的治理結(jié)構(gòu)[5]。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，在人員構(gòu)成、行為能力要求等方面皆有不同于一般企業(yè)法人的特殊性。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人權(quán)力機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成、成員行為能力要求方面具有與一般企業(yè)法人不同的特點。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)定具有嚴(yán)格的限制標(biāo)準(zhǔn)，有觀點認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的取得應(yīng)通過集體資產(chǎn)評估、繳納入社金、成員大會集體決議這“三重關(guān)卡”后予以認(rèn)定[6]。而集體經(jīng)濟(jì)組織法人的權(quán)力機(jī)構(gòu)的成員身份性要求與其相比，須更為嚴(yán)格，即成員大會的成員只能從本集體經(jīng)濟(jì)組織成員中選任。還需強(qiáng)調(diào)的是，《公司法》中并沒有相關(guān)規(guī)定對企業(yè)法人的行為能力做出具體要求，原因在于企業(yè)法人的股東大會中，不具備完全民事行為能力的股東，可以委托他人為其進(jìn)行代理表決。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會則要求，只有具備完全民事行為能力的成員才能做出符合自己真實意思表示的行為并因此享有表決權(quán)，而對于股東出資比例的多少則在所不問。因此在“一人一票”的表決機(jī)制下[7]，一個人的民事行為能力水平是決定其能否有機(jī)會成為權(quán)力機(jī)構(gòu)成員的關(guān)鍵性因素。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)風(fēng)險評估

產(chǎn)權(quán)界定不明確、歸屬不清晰是我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)存的重要問題，沒有明確的界定、產(chǎn)權(quán)歸屬對于推動以產(chǎn)權(quán)為對象的交易活動有效開展產(chǎn)生了強(qiáng)大的阻力。產(chǎn)權(quán)界定不清晰，主、客體歸屬不明確等問題導(dǎo)致雙方不得不在交易進(jìn)行前，對可能存在的交易糾紛、失敗等多種情況進(jìn)行預(yù)設(shè)并規(guī)避相應(yīng)風(fēng)險[12]。因此，產(chǎn)權(quán)受讓人通常為減少交易時間成本、降低前期投入落空等風(fēng)險，不愿參與以產(chǎn)權(quán)為客體的交易，致使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易制度的建構(gòu)難以完成。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止情形之實證考察

（一）資產(chǎn)界定情況不夠明晰

《民法典》260條規(guī)定了集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)范圍，大體包括不同類型的土地和村集體的農(nóng)業(yè)設(shè)施和建筑物?？墒窃趯崉?wù)中的情況卻遠(yuǎn)不止法律規(guī)定中的那么理想化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃下的土地就有集體承包地，四荒地，農(nóng)村集體建設(shè)用地，宅基地以及部分國有土地等多種類型。交易現(xiàn)狀也比較復(fù)雜：部分村民法治意識淡薄，擅自將自己的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人；部分村民長期在外，于是通過訂立合同的形式將自己承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。

有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村集體資源清查的難點主要在于資源底數(shù)不清，資源發(fā)包僅有口頭合同，歷史遺留問題等原因。姚素仁提到有的村居集體存在很多鹽堿地、荒地，沒納入村組集體機(jī)動地管理范疇，被少數(shù)農(nóng)戶長期無償侵占耕種，在經(jīng)過土地改良后品質(zhì)提升，這一類土地權(quán)屬如何定性界定，群眾意見很大[8]。

（二）缺乏融資借貸的途徑

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革下有了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部授權(quán)的統(tǒng)一社會信用代碼，但這始終與工商行政管理局所授權(quán)的有所區(qū)別，也會限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨立融資的能力。為了能夠更好地確保集體經(jīng)濟(jì)組織的再生產(chǎn)能力，筆者認(rèn)為賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與普通企業(yè)法人相同的融資借貸機(jī)制。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人退出機(jī)制之建構(gòu)

（一）財產(chǎn)清算范圍界定

根據(jù)《民法典》68條規(guī)定，法人終止的兩大主要原因是解散和宣告破產(chǎn)。在終止事由發(fā)生后，其中一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)便是確定財產(chǎn)清算的范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，連同集體資源型資產(chǎn)，如山林，灘涂，農(nóng)田，礦產(chǎn)等，以及村民共同出資的資產(chǎn)為基礎(chǔ)開展經(jīng)營活動。

筆者認(rèn)為能夠作為清算依據(jù)的財產(chǎn)主要有農(nóng)村集體承包地的經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村享有的無形資產(chǎn)，如農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)專利，農(nóng)業(yè)商標(biāo)專利等；最后是集體性質(zhì)的建設(shè)用地使用權(quán)和經(jīng)營性的物資、器械等。2018年《關(guān)于開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點的指導(dǎo)意見》中指出：土地經(jīng)營權(quán)入股是用活土地經(jīng)營權(quán)的有效形式。這是第一次明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)入股的規(guī)定，在此之前能夠作為財產(chǎn)入股出資的只有土地的使用權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保或者是當(dāng)作清算財產(chǎn)可以盤活農(nóng)村資源，也可以給集體經(jīng)濟(jì)組織一個清償緩沖期。

（二）解散之適用可能性

民法典中有關(guān)法人解散的相關(guān)規(guī)定是適用于通用法人的，具體的情形主要包括法人內(nèi)部權(quán)力機(jī)關(guān)決議或約定解散，由于被行政機(jī)關(guān)吊銷或者撤銷相關(guān)證件而導(dǎo)致的解散，最后是法人合并、分立導(dǎo)致的解散[15]。具體的操作辦法便是在章程中約定解散事由或者發(fā)生期限，期限屆滿后解散；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會作為權(quán)力機(jī)關(guān)和意志形成機(jī)關(guān)，可以通過民主決議的方式?jīng)Q定解散。根據(jù)《民法典》第67條：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并或分立的，其債權(quán)債務(wù)由合并或分立后的新組織承擔(dān)，這隱含了集體經(jīng)濟(jì)組織因解散而終止。

（三）破產(chǎn)能力考量

在討論具體的法人破產(chǎn)事宜之前，可以先考察農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的身份是股東還是法人。現(xiàn)實情況中會存在一些村資企業(yè)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全資控股的，在存在資不抵債的情形時應(yīng)當(dāng)依照法定程序以出資范圍為限承擔(dān)有限責(zé)任抑或是承擔(dān)無限責(zé)任。

但是當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以一個獨立的法人主體存在資金流轉(zhuǎn)困難事實之時，運用破產(chǎn)的手段解決問題是一大方法。破產(chǎn)的法律意義并不在于讓一個法人消亡，而是在于讓企業(yè)清償債務(wù)之后獲得一次重?zé)ㄉ鷻C(jī)的機(jī)會。

在經(jīng)營活動中，買賣行為或招投標(biāo)項目的事實行為都會產(chǎn)生債權(quán)債務(wù)這一法律結(jié)果，那么如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為債務(wù)人一方，對于所產(chǎn)生的債務(wù)清償不能，那么債權(quán)人的權(quán)益保護(hù)何從談起。如果存在資不抵債的事實情形，那么就是制定一套專門適用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的破產(chǎn)程序，對債權(quán)人進(jìn)行平等地受償，具體內(nèi)容在所不問，但這一制度的建構(gòu)能夠很好地維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益。

五、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人終止應(yīng)對性方案建議

（一）加快“政經(jīng)分離”，專注組織經(jīng)濟(jì)權(quán)能

過多的政治管理職能分散了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從事經(jīng)濟(jì)事業(yè)的重心。從現(xiàn)行立法來看[9]，目前地方有權(quán)機(jī)關(guān)仍然保留將黨政手段介入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展中的思想。在鄉(xiāng)村振興的改革背景下，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，不僅要加強(qiáng)其原有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能，更應(yīng)將原有的公共服務(wù)職能進(jìn)行剝離，將原本屬于村委會的職責(zé)回歸。

（二）限制行為能力，防范重大風(fēng)險

對集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范化。在一般事項方面可以進(jìn)行自主決定，而在一些重大經(jīng)營行為上應(yīng)當(dāng)采取表決權(quán)前置的方式，同時禁止一部分風(fēng)險行為。一般經(jīng)營行為可以通過村集體經(jīng)濟(jì)組織條例進(jìn)行羅列確認(rèn)，也可以經(jīng)過對重大交易額度的限制為參考。例如：投資或參股企業(yè)經(jīng)營，數(shù)額較大的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行可行性分析和風(fēng)險評估，分析評估可以通過外聘的形式進(jìn)行，但是該環(huán)節(jié)不可或缺。重要經(jīng)營事項可以由理事會進(jìn)行提出，經(jīng)過成員大會進(jìn)行多數(shù)決，應(yīng)給予每一位到會成員平等表達(dá)的機(jī)會，說明該事項可能帶來的風(fēng)險以及目的。監(jiān)事會應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行全程監(jiān)督，以防權(quán)利濫用和多數(shù)人施壓致使目的無法達(dá)成的情況。

（三）重生再造，重整入市

筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不宜適用破產(chǎn)清算的方式，更應(yīng)當(dāng)參照公司破產(chǎn)法當(dāng)中破產(chǎn)重整的方式實現(xiàn)新舊轉(zhuǎn)變。由于其不是完全的私營化形式，政府部分也有一些稅收優(yōu)惠和補(bǔ)助，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會進(jìn)行定期指導(dǎo)和安排專業(yè)人士進(jìn)行扶持，組織的自我造血能力是很強(qiáng)的，即使出現(xiàn)了短暫的資不抵債情況也不會從此一蹶不振。在進(jìn)行機(jī)制建構(gòu)的過程中應(yīng)該充分考慮這一點，提供一段時間讓集體經(jīng)濟(jì)組織提交重整規(guī)劃。通過引入戰(zhàn)略投資人，進(jìn)行營業(yè)重組和債務(wù)清理，盤活企業(yè)，輕裝上陣。

六、結(jié)語

盡管學(xué)術(shù)界對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位莫衷一是，辯論激烈，民法典對此也僅做出了抽象性、概括性和原則性的規(guī)定。但是這也更能說明農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度存在很大的改革空間。相信在歷經(jīng)更多的司法實踐和司法體系借鑒之后，立法者會給出更為明確的答復(fù)。本文提到通過清算、破產(chǎn)、再入市的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人退出路徑立足債權(quán)人利益和農(nóng)村集體成員利益，以溫和的方式“結(jié)束”組織的一生，在合適的時機(jī)浴火重生。