周朝成 韓曉敏

(浙江樹人大學(xué) 中國民辦高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

自2016年《民辦教育促進(jìn)法》修訂后，民辦高等教育領(lǐng)域出現(xiàn)了一股上市熱潮。近年來，民辦高校上市行為引發(fā)了學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論，如：鐘秉林等(2020)對(duì)民辦高校集團(tuán)化辦學(xué)的態(tài)勢(shì)、積極作用和潛在風(fēng)險(xiǎn)作了全面研判(1)鐘秉林、周海濤、景安磊等：《民辦高校集團(tuán)化辦學(xué)的發(fā)展態(tài)勢(shì)、利弊分析及治理路徑》，《中國高教研究》2020年第2期，第29-32頁。；董圣足(2020)基于香港聯(lián)交所上市教育企業(yè)的實(shí)際情況，提出教育資產(chǎn)上市不可持續(xù)，只有回歸本然、秉承教育公益屬性，民辦高校才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)(2)董圣足：《論教育資產(chǎn)上市的不可持續(xù)性——基于香港聯(lián)交所上市教育企業(yè)的情況分析》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2020年第10期，第78-88頁。；周海濤等(2021)對(duì)民辦高校上市的歷程、影響及對(duì)策作了全面梳理和分析(3)周海濤、鄭淑超、景安磊：《民辦高校上市的歷程、影響及對(duì)策》，《中國高教研究》2021年第7期，第70-76頁。；李虔(2021)對(duì)民辦高校資產(chǎn)政權(quán)化的政策空間、發(fā)展現(xiàn)狀和未來理路作了探討(4)李虔：《民辦高校資產(chǎn)證券化：政策空間、發(fā)展現(xiàn)狀與未來理路》，《中國高教研究》2021年第7期，第77-83頁。；侯琮等(2022)以X集團(tuán)及其2所成員高校為例，就集團(tuán)上市對(duì)我國民辦高校發(fā)展的影響作了實(shí)證調(diào)查(5)侯琮、王一濤：《集團(tuán)上市對(duì)我國民辦高校發(fā)展的影響——以X集團(tuán)及其2所成員高校為例》，《復(fù)旦教育論壇》2022年第3期，第91-97頁。。以上關(guān)于民辦高校上市的研究，勾勒了民辦高校上市的歷史脈絡(luò)、發(fā)展現(xiàn)狀和治理策略，其中不乏對(duì)上市高校辦學(xué)實(shí)踐的實(shí)證研究。黨的二十大報(bào)告提出“引導(dǎo)規(guī)范民辦教育發(fā)展”的要求，為未來一段時(shí)期民辦高校上市行為的發(fā)展指明了方向。由于民辦高校上市行為深受資本市場(chǎng)和政策環(huán)境的影響，本文試圖在學(xué)界已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨的二十大精神，就新形勢(shì)下民辦高校上市融資行為作一番探討。

一、民辦高校上市融資制度環(huán)境的演變

改革開放以后，我國民辦高等教育得到恢復(fù)發(fā)展，并在2000年后進(jìn)入快速發(fā)展期。當(dāng)前民辦高校學(xué)校數(shù)和在校生數(shù)分別占全國普通高校數(shù)和在校生數(shù)的25.37%、24.19%(6)教育部：《2021年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2022-09-14，http：//wap.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202209/t20220914_660850.html。，表明民辦高等教育已成為高等教育重要的生力軍。我國民辦高校長(zhǎng)期堅(jiān)持公益性辦學(xué)，與資本市場(chǎng)保持了一定距離，不能直接在境內(nèi)上市，其間出現(xiàn)了部分市場(chǎng)主體收購、兼并民辦高校，尋求在境外證券交易所上市的行為。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，資本逐步進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域，甚至出現(xiàn)了部分民辦高校公司化的運(yùn)營模式。隨著營利性民辦高校的合法化，更多營利性民辦高校或者涉及民辦高校的公司會(huì)到資本市場(chǎng)融資上市，這將是分類管理政策下民辦高等教育與資本市場(chǎng)對(duì)接的一個(gè)重要現(xiàn)象。從“不得以營利為目的”到“可以取得合理回報(bào)”，再到“營利性與非營利性”分類管理，民辦高校上市融資行為經(jīng)歷了不同歷史時(shí)期的制度變遷，大致可以分為三個(gè)歷史階段。

(一)限制資本介入民辦高等教育

20世紀(jì)80年代初期，我國民營經(jīng)濟(jì)剛剛起步，民辦高等教育逐步恢復(fù)發(fā)展，國家對(duì)民辦教育實(shí)行鼓勵(lì)發(fā)展政策，要求公益性辦學(xué)。但是，對(duì)于高等教育對(duì)接資本市場(chǎng)實(shí)行的是一種限制性政策，“不得以營利為目的”成為該時(shí)期國家限制資本介入的主要特征。

1982年修訂的《憲法》第十九條明確規(guī)定：“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)?！彪S后，我國出現(xiàn)了最早的一批民辦普通高校和民辦高等教育機(jī)構(gòu)。1992年，鄧小平同志發(fā)表南方談話，提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并寫入了黨的十四大報(bào)告。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革在教育領(lǐng)域得到貫徹，從辦學(xué)體制上改變了我國高度集中的由政府包辦教育的狀態(tài)。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出：“改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制?！本V要鼓勵(lì)社會(huì)各界參與辦學(xué)，但對(duì)社會(huì)各界的范圍并未作明確界定。在堅(jiān)持公益性的前提下，當(dāng)時(shí)的民辦高校多以捐資辦學(xué)和依靠學(xué)費(fèi)滾動(dòng)發(fā)展為主，且資本市場(chǎng)不夠成熟，也缺乏進(jìn)入民辦高等教育的相應(yīng)機(jī)制，兩者很難實(shí)現(xiàn)對(duì)接。

1995年頒布的《教育法》規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，明確了我國所有教育機(jī)構(gòu)為公益性的基本屬性。1997年，國務(wù)院頒布了我國第一部專門規(guī)范民辦教育的行政法規(guī)——《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，其第六條規(guī)定“社會(huì)力量舉辦教育機(jī)構(gòu)，不得以營利為目的”，貫徹了《教育法》中關(guān)于辦學(xué)屬性的基本精神。同時(shí)，該條例也明確指出“國家嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等教育”，表明國家對(duì)開放高等教育辦學(xué)持審慎態(tài)度。1998年頒布的《高等教育法》規(guī)定：“國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量依法舉辦高等學(xué)校，參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展……社會(huì)力量舉辦的高等學(xué)校的內(nèi)部管理體制按照國家有關(guān)社會(huì)力量辦學(xué)的規(guī)定確定。”概言之，該階段政策的核心要義是堅(jiān)持公益性辦學(xué)，限制資本介入民辦高等教育，其間民辦高校上市融資的情況極少。

(二)民辦高等教育面向資本市場(chǎng)開放

經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國民辦高等教育迎來了發(fā)展機(jī)遇期，進(jìn)入了一個(gè)快速成長(zhǎng)階段。同時(shí)，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善，資本證券市場(chǎng)發(fā)育逐漸成熟，打通了資本進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域的路徑。

2002年，我國頒布了《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《民促法》)，同時(shí)廢止1997年頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，2004年又頒布了《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》?！睹翊俜ā穼?duì)于《社會(huì)力量辦學(xué)條例》中“不得以營利為目的”的相關(guān)政策作了較大調(diào)整，規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。盡管《教育法》中“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的規(guī)定沒有作出修改，但是許多人認(rèn)為“不得以營利為目的”“合理回報(bào)”兩者間并不矛盾，《民促法》的規(guī)定旨在促進(jìn)民辦教育發(fā)展。事實(shí)上，國家允許辦學(xué)出資人取得“合理回報(bào)”，為資本進(jìn)入民辦高等教育打開了政策通道，為市場(chǎng)主體兼并收購民辦高校實(shí)施上市融資提供了可能。

在此背景下，2004年廈門大學(xué)高等教育研究所民辦高等教育中心和西安外事學(xué)院七方教育研究所共同主辦了一場(chǎng)“民辦高等教育與資本市場(chǎng)高級(jí)論壇”，引發(fā)了關(guān)于民辦高等教育對(duì)接資本市場(chǎng)的可能性、政策途徑以及國際經(jīng)驗(yàn)等方面的學(xué)術(shù)探討，對(duì)于開啟我國民辦高等教育與資本市場(chǎng)對(duì)接具有里程碑式的意義。鄔大光(2003)指出，我國民辦高等教育發(fā)展中的“資本潮”涌動(dòng)，雖然國家不允許以學(xué)校教育為主體的教育公司直接上市，但許多民辦高校已經(jīng)成立教育投資公司或管理公司，搭建起了資本市場(chǎng)介入平臺(tái)，為上市融資做好了準(zhǔn)備(7)鄔大光： 《民辦高等教育與資本市場(chǎng)的聯(lián)姻——國際經(jīng)驗(yàn)與我國的道路選擇》， 《教育研究》2003年第12期， 第3-8頁。。

政策的模糊性引發(fā)了辦學(xué)公益性與“合理回報(bào)”的爭(zhēng)議。吳卿艷(2009)認(rèn)為，我國民辦高等教育沒有通過資本市場(chǎng)上市融資的制度性根基，這一行為存在合法性問題(8)③吳卿艷： 《民辦高等教育介入資本市場(chǎng)的路徑分析》， 《清華大學(xué)教育研究》2009年第4期， 第81-85頁。。從法律上分析，我國下位法須服從于上位法，《民促法》屬于下位法，須服從于其上位法——《教育法》，我國民辦高等教育的確存在直接上市融資的法律障礙。然而，《民促法》鼓勵(lì)社會(huì)利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)舉辦學(xué)校，并沒有限制資本的介入。因此，資本通過關(guān)聯(lián)交易、兼并收購等多種形式進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域，并采用迂回策略回避國家有關(guān)法規(guī)政策，實(shí)現(xiàn)了民辦高校上市融資。在教育法律法規(guī)框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)民辦高校直接上市有障礙。在制度和法律允許范圍內(nèi)的高等教育與資本市場(chǎng)的結(jié)合，都屬于高科技產(chǎn)業(yè)板塊，不屬于資本市場(chǎng)的教育板塊③。隨著國家資本市場(chǎng)發(fā)展水平和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育程度的提升，資本通過“協(xié)議控制”(VIE)等模式進(jìn)入了民辦高等教育領(lǐng)域，促成了民辦高校間接在境外上市。回到政策原點(diǎn)，“合理回報(bào)”為資本介入民辦高等教育提供了政策可能，否則，作為具有理性投資價(jià)值追求的資本，肯定不會(huì)流向民辦高等教育領(lǐng)域。事實(shí)證明，在《民促法》實(shí)施后的10多年中，大量民間資金進(jìn)入高等教育領(lǐng)域，打破了民辦高校傳統(tǒng)的發(fā)展路徑，并出現(xiàn)了部分市場(chǎng)主體整合民辦高校資源實(shí)現(xiàn)上市融資的情況，這是該時(shí)期民辦高等教育發(fā)展的重要特征。

(三)分類管理為民辦高校上市提供政策空間

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國民辦學(xué)校缺乏清晰產(chǎn)權(quán)制度的弊端不斷顯現(xiàn)，“合理回報(bào)”政策也飽受爭(zhēng)議，社會(huì)各界對(duì)《民促法》進(jìn)行修訂的呼聲日益增大。2010年，《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。2015年，國家修訂了《教育法》，將“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”修改為“國家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”，為修訂《民辦教育促進(jìn)法》作了鋪墊。2016年11月，全國人大常委會(huì)通過《民辦教育促進(jìn)法》的修改，明確對(duì)民辦教育實(shí)施“營利性與非營利性”分類管理。新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱《新〈民促法〉》)規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校……營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理?！蓖?，教育部聯(lián)合相關(guān)部門出臺(tái)了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，對(duì)營利性民辦學(xué)校的注冊(cè)登記和運(yùn)行管理等作了明確規(guī)定。從法律法規(guī)邏輯分析，分類管理進(jìn)一步為民辦高校實(shí)施公司化運(yùn)營提供了法律通道，國家實(shí)質(zhì)上對(duì)民辦高等教育取消了營利性限制，對(duì)公開募集限制、外商投資準(zhǔn)入等不同程度地實(shí)行開放政策，為民辦高校打開了通往資本市場(chǎng)融資的通道，使?fàn)I利性民辦高校直接上市有了法律基礎(chǔ)。

分類管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就。隨著《新〈民促法〉》的頒布實(shí)施，各地政府大多設(shè)置了分類管理過渡期，其間未明確分類類型的民辦高校仍按非營利性學(xué)校管理。但是，由于該政策打破了民辦高等教育市場(chǎng)的相對(duì)平衡，引發(fā)了民辦高校赴境外上市融資的熱潮。2017年，4家涉及高校的教育集團(tuán)在香港地區(qū)集中上市，分別是宇華教育、民生教育、新高教集團(tuán)和中教控股，關(guān)涉11所開展學(xué)歷教育的民辦高校。在此背景下，一些公司通過資產(chǎn)并購、重組等形式加快了民辦高校的上市步伐。雖然分類管理政策還未完全落地，許多民辦高校未作出“營非選擇”，但事實(shí)上，分類管理政策的影響效應(yīng)非常顯著。

如今，《新〈民促法〉》實(shí)施已近6年，各地分類管理政策過渡期即將結(jié)束，民辦高校分類管理的選擇理應(yīng)塵埃落定。但是，鑒于分類管理工作的復(fù)雜性，各地貫徹落實(shí)進(jìn)程不一。待分類管理政策完全落地實(shí)施后，營利性與非營利性民辦高校的存量將得以明確，資本進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域?qū)②呌诿骼?，民辦高校上市融資也將逐漸趨于穩(wěn)定。民辦高校進(jìn)入資本市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)上市融資是把“雙刃劍”。隨著《新〈民促法〉》及其實(shí)施條例的深入貫徹實(shí)施，國家將深入改革民辦高等教育辦學(xué)體制，尤其是對(duì)于民辦高校上市融資行為在法律、金融及其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等方面的管制措施將更加成熟。

二、民辦高校上市融資的典型模式與積極效應(yīng)

高等教育對(duì)接資本市場(chǎng)肇始于美國(9)鄔大光、王建華： 《對(duì)高等教育介入資本市場(chǎng)的反思——營利與非營利的視角》， 《教育發(fā)展研究》2005年第8期， 第54-57頁。。在我國，隨著宏觀教育政策的不斷演變，21世紀(jì)初開始出現(xiàn)資本介入、反哺民辦高等教育的現(xiàn)象。經(jīng)過20多年的實(shí)踐探索，民辦高校大致采用“借殼上市”、上市企業(yè)投資創(chuàng)辦或兼并收購民辦高校以及“協(xié)議控制”三種模式達(dá)到上市目的。截至2021年10月，我國共有21家以民辦高校為投資主體的公司在香港地區(qū)上市，涉及境內(nèi)81所民辦高校，其中本科高校50所、?？圃盒?1所(10)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)： 《民辦高校上市圖譜：20余家高教集團(tuán)上市，教育資本化需防控風(fēng)險(xiǎn)》， 2021-10-21， https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1714218604737589273&wfr=spider&for=pc。。

(一)民辦高校上市融資的典型模式

第一種模式是“借殼上市”。民辦高校通過把資產(chǎn)注入一家市值較低的上市公司，獲得上市公司一定的控股權(quán)，利用上市公司的地位得以上市。這是一種“曲線上市”的手段，常見于民辦高校探索上市的早期。2002年，重慶海聯(lián)學(xué)院曾與澳大利亞Amnet公共上市公司合作，通過資產(chǎn)入股、資產(chǎn)置換等方式取得了澳大利亞上市公司51%的控股權(quán)，資產(chǎn)由原來的3.4億元增至6.7億元(11)田文生：《重慶民辦學(xué)校境外上市》，《中國青年報(bào)》2002年9月4日。。通過這種方式，重慶海聯(lián)學(xué)院在澳洲證交所成功上市，成為我國首家上市融資的民辦高校。2014年，昂立教育完成重大資產(chǎn)重組，收購了上海昂立教育科技集團(tuán)有限公司的全部股份，成為A股市場(chǎng)第一家校外培訓(xùn)上市公司(12)《關(guān)于昂立》，2022-08-20，http：//www.onlyedu.com/index.php/portal/page/index/id/109。。之后，多家民辦教育機(jī)構(gòu)通過“借殼”方式進(jìn)入A股市場(chǎng)，如中公教育、凱文教育等。

第二種模式是上市企業(yè)投資創(chuàng)辦或兼并收購民辦高校。從標(biāo)的屬性及兼并邏輯來看，該模式大致分為內(nèi)生增長(zhǎng)和外延增長(zhǎng)兩種類型?；趦?nèi)生增長(zhǎng)的上市模式多生發(fā)于上市企業(yè)內(nèi)部，通過購買土地自行建新?；蛘掀煜鹿举Y源實(shí)現(xiàn)上市目的。2017年，中教控股整合了旗下3所民辦高校(江西科技學(xué)院、廣東白云學(xué)院、白云技師學(xué)院)資源赴港上市(13)江西省人民政府：《中教控股在港交所首發(fā)上市》，2017-12-15，http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2017/12/15/art_5493_366358.html。。2021年，春來教育集團(tuán)斥資2.2億元向林州市市政府收購目標(biāo)土地使用權(quán)，用以籌建安陽理工職業(yè)學(xué)院(14)《中國春來(01969)擬斥2.20億元收購林州市一幅地塊使用權(quán)》，2021-06-28，https：//www.sohu.com/a/474543889_323087。。基于外延增長(zhǎng)的上市模式指上市公司直接兼并收購民辦高校，典型案例是安徽信息工程學(xué)院被上市企業(yè)科大訊飛股份有限公司收購，并被納入其上市資產(chǎn)。中教控股上市后，斥資95.8億元先后收購了西安鐵道學(xué)校、廣州大學(xué)松田學(xué)院、廣州松田職業(yè)學(xué)院等10所學(xué)校，覆蓋江西、山東、廣東、陜西和河南五個(gè)省份(15)《這家公司96億收購10家高校，靠“買買買”成“三本之王”？》， 2021-12-27，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1720263805331449057&wfr=spider&for=pc。。宇華教育赴港上市后，又收購了山東英才學(xué)院(16)《宇華教育14.92億元收購山東英才：民辦單體校估值創(chuàng)新高》，2019-07-23，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_3982074。，至此旗下3所境內(nèi)民辦高校和1所境外高校均作為其上市資產(chǎn)。由此可見，上市公司通過收購學(xué)校實(shí)現(xiàn)外延增長(zhǎng)的路徑，已成為民辦高校教育集團(tuán)近年來最熱衷的擴(kuò)張方案。

第三種模式是“協(xié)議控制”。民辦高校為實(shí)現(xiàn)境外上市的目的，先在境內(nèi)成立一家內(nèi)資企業(yè)(上市實(shí)體)，然后由內(nèi)資企業(yè)在境外設(shè)立離岸公司作為上市主體，之后由該公司在境外(多為美國、中國香港)設(shè)立獨(dú)資控股的殼公司，而殼公司在中國內(nèi)地設(shè)立外商全資子公司，最后外商全資子公司與內(nèi)地民辦高校成立的內(nèi)資企業(yè)簽訂系列協(xié)議，最終達(dá)到控制民辦高校、共享權(quán)益的目的。如，新高教集團(tuán)以開曼公司為上市主體，以輝煌公司為外商獨(dú)資企業(yè)，以云愛集團(tuán)為特殊目的公司，直接持有境內(nèi)民辦高校實(shí)體的股份，而境內(nèi)高校實(shí)體賺取的利潤，通過一系列協(xié)議控制回流到輝煌公司，并逐層分紅到開曼上市主體。成實(shí)外教育以華泰(香港)為在港子公司，以西藏華泰(中國)為境內(nèi)特殊目的公司，由西藏華泰(中國)與境內(nèi)實(shí)際運(yùn)營主體簽訂一系列合約，達(dá)到實(shí)際控制境內(nèi)成實(shí)外教育集團(tuán)學(xué)校的目的?！皡f(xié)議控制”模式通過關(guān)聯(lián)交易、股權(quán)分紅等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)境內(nèi)民辦高?？刂茩?quán)的轉(zhuǎn)移，從而規(guī)避《中外合作辦學(xué)條例》《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2017年修訂)》等法規(guī)對(duì)外商和外資進(jìn)入高等教育領(lǐng)域的政策限制。目前，我國民辦高校上市主要采用“協(xié)議控制”模式，中教控股、建橋教育、民生教育和宇華教育等民辦高等教育集團(tuán)都是通過該模式在美股、港股上市。

(二)民辦高校上市融資的積極效應(yīng)

首先，有利于拓展融資渠道、打破融資困境。長(zhǎng)期以來，民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來自學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等內(nèi)源性融資渠道，社會(huì)捐助、政府補(bǔ)貼或銀行貸款等外源性融資渠道不暢(17)黎紅艷：《上市民辦高等教育集團(tuán)業(yè)績(jī)提升的瓶頸與對(duì)策》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期，第20-24頁。。在內(nèi)外雙重困境中，民辦高校要想打破融資瓶頸，必須積極拓展外源性融資。上市就是民辦高校拓寬融資渠道的創(chuàng)新探索，它能使學(xué)?？焖購馁Y本市場(chǎng)籌集到資金，打破融資難的現(xiàn)實(shí)困境。如，中教控股2017年在港交所上市后融資到30億港元(18)《民辦高校上市圖譜：20余家高教集團(tuán)上市，教育資本化需防控風(fēng)險(xiǎn)》，2021-10-21，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1714218604737589273&wfr=spider&for=pc。。這些融資使旗下民辦高校獲得了大量辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，可用于提高師資水平、完善教學(xué)設(shè)施和提高辦學(xué)實(shí)力等。

其次，有利于提高辦學(xué)聲譽(yù)、提升品牌知名度。無論是境內(nèi)還是境外，上市的條件都比較嚴(yán)苛，只有自身運(yùn)營狀況良好的民辦高校才會(huì)選擇上市。因此，上市行為本身已經(jīng)彰顯了民辦高校的辦學(xué)實(shí)力與形象，也從側(cè)面反映出民辦高校對(duì)自身價(jià)值的信心。上市對(duì)擴(kuò)大民辦學(xué)校影響力、提升品牌價(jià)值具有積極意義。如，新高教集團(tuán)形成了以培養(yǎng)高質(zhì)量技術(shù)技能人才為特色的高等職業(yè)教育品牌；中教控股形成了“引領(lǐng)教育卓越與創(chuàng)新”的高等和中等職業(yè)教育品牌；民生教育形成了“普通高等教育+職業(yè)教育”雙輪驅(qū)動(dòng)、“校園教育+在線教育”融合發(fā)展的特色品牌。

再次，有利于提高治理水平、推動(dòng)結(jié)構(gòu)變革。民辦高校上市后需接受市場(chǎng)這只“看不見的手”的調(diào)控，這倒逼民辦高校完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，如財(cái)務(wù)狀況、資金用途、運(yùn)作方式等，進(jìn)一步推動(dòng)民辦高校的規(guī)范化治理。我國民辦高校上市多以集團(tuán)化模式運(yùn)營，這種模式使民辦高校的治理結(jié)構(gòu)更加規(guī)范、透明、完善(19)鐘秉林、周海濤、景安磊等：《民辦高校集團(tuán)換辦學(xué)的發(fā)展態(tài)勢(shì)、利弊分析及治理路徑》，《中國高教研究》2020年第2期，第29-39頁。。上市后的民辦高等教育集團(tuán)必須定期披露旗下所有民辦高校的運(yùn)營情況，股民、媒體甚至一般公眾都可以從集團(tuán)官網(wǎng)、證券交易所網(wǎng)站等平臺(tái)了解民辦高校的運(yùn)營情況，如生師比、教學(xué)硬件設(shè)施配備、師資水平、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、畢業(yè)生就業(yè)率以及用人單位滿意度等。在資本市場(chǎng)這種相對(duì)完善的監(jiān)管體系下，民辦高校只有不斷完善治理體系，才能在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中保持良好的運(yùn)營狀態(tài)。

最后，有利于促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展、實(shí)現(xiàn)階段躍遷。上市后的民辦高校既要遵循教育邏輯，接受教育行政部門、學(xué)生和家長(zhǎng)等利益相關(guān)者的監(jiān)督，又要遵循市場(chǎng)邏輯，接受市場(chǎng)規(guī)律、新聞媒體、社會(huì)公眾的考驗(yàn)。只有恪守育人使命，始終聚焦內(nèi)涵發(fā)展，不斷提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量與口碑，才能實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)與學(xué)校發(fā)展的階段化躍遷。上市后的民辦高校在經(jīng)過階段性規(guī)模擴(kuò)張之后，終會(huì)回歸到內(nèi)涵建設(shè)之中。

三、民辦高校上市融資的風(fēng)險(xiǎn)及防范

上市有助于籌措辦學(xué)資金，增強(qiáng)民辦高校辦學(xué)活力，但也存在多重潛在風(fēng)險(xiǎn)。民辦高校只有正視上市的潛在風(fēng)險(xiǎn)，慎重把握學(xué)校與資本市場(chǎng)的關(guān)系，才能獲得持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展。

(一)民辦高校上市面臨的多重風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，許多民辦高校主要利用分類管理過渡期的“政策灰色地帶”，采取各種“曲線”方式，在美國、新加坡等國家和中國香港地區(qū)的證券交易所上市，尋求外延式發(fā)展，這種做法存在以下風(fēng)險(xiǎn)。

一是民辦高校上市的政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。由于新《民促法》及2021年修訂的《民促法實(shí)施條例》尚未得到完全落實(shí)，民辦高校分類管理政策執(zhí)行滯后，當(dāng)前民辦高校的法人屬性基本上仍是“民辦非企業(yè)單位”。“民辦非企業(yè)單位”的法人屬性意味著民辦高校在名義上是非營利性的。以非營利性之名，通過各種“關(guān)聯(lián)交易”獲得營利回報(bào)之實(shí)，存在政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。從理論上講，只有徹底完成“營非選擇”，形成清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，選擇營利性的民辦高校才可能完全具備上市的合法性和正當(dāng)性。在沒有完成分類選擇之前，即辦學(xué)屬性仍屬于非營利性的民辦高校以“關(guān)聯(lián)交易”的形式在境外上市，面臨著準(zhǔn)入、運(yùn)行和后期清算等一系列政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。這些民辦高校長(zhǎng)期以來以非營利性身份享受著國家財(cái)政、用地、稅收和信貸等方面的優(yōu)惠政策，但又通過“協(xié)議控制”模式在境外上市，破壞了外商投資準(zhǔn)入限制、規(guī)避了非營利性高校的營利限制，可能造成國家和集體利益受損或國家財(cái)富流失。

二是民辦高校上市的辦學(xué)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。質(zhì)量是民辦高校發(fā)展的生命線。民辦高校只有不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，以高質(zhì)量的辦學(xué)品質(zhì)贏得學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)的廣泛認(rèn)可，才能獲得長(zhǎng)足發(fā)展。民辦高校即使選擇營利性辦學(xué)，仍要堅(jiān)持以學(xué)生為中心，以提高辦學(xué)質(zhì)量為根本遵循，否則將損害學(xué)校的聲譽(yù)和品牌，最終在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失去立足之地。教育部等三部門印發(fā)的《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定：“營利性民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育的公益性，始終把培養(yǎng)高素質(zhì)人才、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展放在首位，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一?！币环矫妫褶k高校往往選擇以兼并收購、集團(tuán)運(yùn)營等模式謀求上市，這種在金融領(lǐng)域比較常規(guī)的操作本身就是一種外延式發(fā)展道路；另一方面，民辦教育集團(tuán)上市后為了追求高增長(zhǎng)、高回報(bào)，往往不斷提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大招生數(shù)量，并采取各種方式控制教育教學(xué)成本，導(dǎo)致生師比偏高、教師待遇較低、博士學(xué)位教師占比較小，加劇了辦學(xué)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。從根本上講，這些辦學(xué)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)所反映的是資本進(jìn)入教育領(lǐng)域后，民辦高校在辦學(xué)過程中面臨著的市場(chǎng)邏輯和教育邏輯之間的博弈。

三是民辦高校上市的治理結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)?！缎隆疵翊俜ā怠访鞔_規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理?！比欢鲜屑瘓F(tuán)控制的民辦高校，其實(shí)際控制人基本上是資本方，學(xué)校辦學(xué)過程中的管理主體如校長(zhǎng)、黨委書記等則處于相對(duì)邊緣的位置，缺少話語權(quán)和決策權(quán)。由于教育集團(tuán)未形成健全的法人治理結(jié)構(gòu)，民辦高校的命運(yùn)主要掌握在出資方手中，一旦發(fā)生資金鏈斷裂乃至舉辦者變更的情形，將直接關(guān)系到民辦高校的生死存亡。只有形成健全的治理結(jié)構(gòu)，民辦高校才能實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定發(fā)展。

(二)民辦高校上市風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解

2021年，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十九次會(huì)議上指出：“嚴(yán)禁隨意資本化運(yùn)作，不能讓良心的行業(yè)變成逐利的產(chǎn)業(yè)?！辈荒馨呀逃鳛橘Y本運(yùn)作的工具，更不能讓資本在教育領(lǐng)域無序擴(kuò)張(20)《教育部：不能把教育作為資本運(yùn)作的工具 更不能讓資本在教育領(lǐng)域無序擴(kuò)張》，2021-05-18，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1700058727627532875&wfr=spider&for=pc。。立足于民辦高校上市的多重風(fēng)險(xiǎn)，著眼于民辦高校的健康可持續(xù)發(fā)展，需要在頂層設(shè)計(jì)上作出系統(tǒng)謀劃。

一是穩(wěn)步推進(jìn)分類管理制度改革?！缎隆疵翊俜ā怠返谑艞l指出：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校?！狈€(wěn)步推進(jìn)分類管理制度改革就是要加快民辦高校的“營非選擇”，讓民辦高校在營利性或非營利性的道路上自主選擇、辦出特色。如果選擇營利性辦學(xué)，國家就應(yīng)該允許它們自主選擇上市，對(duì)已經(jīng)上市的民辦高校則應(yīng)該鼓勵(lì)其回歸到A股，并以此為條件加強(qiáng)全方位的監(jiān)管；如果選擇非營利性辦學(xué)，就不能選擇以上市的方式來解決融資問題，而只能通過享受國家各種優(yōu)惠政策、捐贈(zèng)和學(xué)費(fèi)等方式獲得辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。對(duì)于已經(jīng)上市的非營利性民辦高校，由于之前多是以協(xié)議控制等方式上市，需要經(jīng)過舉辦者變更的程序，確保民辦高校的辦學(xué)結(jié)余用于學(xué)校的非營利性辦學(xué)，切實(shí)保護(hù)師生權(quán)益和國民財(cái)產(chǎn)。在這個(gè)過程中，既要引導(dǎo)民辦高校舉辦者堅(jiān)持教育的公益性，鼓勵(lì)非營利性辦學(xué)，也要尊重舉辦者的自主選擇，只要能夠保障辦學(xué)質(zhì)量，營利性辦學(xué)也應(yīng)該受到支持和鼓勵(lì)。

二是加強(qiáng)教育質(zhì)量保障機(jī)制建設(shè)。辦學(xué)質(zhì)量是民辦高校發(fā)展的關(guān)鍵，也是國家對(duì)民辦教育加大監(jiān)管的初衷。在我國高等教育從規(guī)模擴(kuò)張進(jìn)入到質(zhì)量提升的新時(shí)期，針對(duì)民辦高校特別是民辦高校上市的辦學(xué)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)問題，全面加強(qiáng)教育質(zhì)量保障機(jī)制建設(shè)勢(shì)在必行?？梢钥紤]在教育部本科教學(xué)工作合格評(píng)估的基礎(chǔ)上，形成全局式、常態(tài)化的質(zhì)量保障和監(jiān)督機(jī)制，督促上市民辦高校將上市融資所得資金更多“用于教育教學(xué)活動(dòng)、改善辦學(xué)條件和保障教職工待遇”等方面，切實(shí)把上市融資作為學(xué)校辦學(xué)的手段。同時(shí)，教育行政部門可以監(jiān)督民辦高校建立專用賬戶，從學(xué)費(fèi)和毛利潤中提取一定比例的資金作為發(fā)展基金，用于學(xué)校品牌建設(shè)和質(zhì)量提升，這有助于民辦高校在上市融資的過程中建構(gòu)起規(guī)模擴(kuò)張和內(nèi)涵建設(shè)之間的動(dòng)態(tài)平衡，使資本更好地服務(wù)于教育。而從風(fēng)險(xiǎn)防范的角度看，建立專用賬戶，有助于上市機(jī)構(gòu)與其直接或間接控制的民辦高校之間在財(cái)務(wù)資產(chǎn)上建立防火墻，在一定程度上能防止民辦高校完全受制于資本市場(chǎng)。

三是多方聯(lián)動(dòng)建立跨部門的綜合執(zhí)法機(jī)制。民辦高校上市是一個(gè)復(fù)雜的、牽涉眾多部門的行為，對(duì)民辦高校上市的有效監(jiān)管必然需要建立跨部門的綜合執(zhí)法機(jī)制。只有打破行政執(zhí)法領(lǐng)域的“條塊分割”，建立教育行政部門與其他部門之間的協(xié)同治理機(jī)制，才能更好地防范民辦高校上市風(fēng)險(xiǎn)。首先，教育行政部門要對(duì)民辦高校上市的多重風(fēng)險(xiǎn)形成警覺意識(shí)，全面掌握其上市動(dòng)態(tài)和舉辦者對(duì)于上市的心態(tài)。其次，要聯(lián)合稅收、人社、工商、財(cái)務(wù)、民政、證監(jiān)會(huì)等部門，對(duì)民辦高校上市行為進(jìn)行規(guī)范性審查(21)周海濤、鄭淑超、景安磊：《民辦高校上市的歷程、影響及對(duì)策》，《中國高教研究》2021年第7期，第70-76頁。，而不是被動(dòng)接受民辦高校上市的既定事實(shí)。最后，對(duì)已經(jīng)上市的民辦高校，既要通過聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制督促其加大信息披露力度，讓學(xué)生、家長(zhǎng)和社會(huì)能夠掌握更全面的信息，也要密切關(guān)注上市民辦高校的股權(quán)變化、舉辦者變更和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等可能引發(fā)重大辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的行為，從而掌握主動(dòng)權(quán)。

四、結(jié) 語

民辦高等教育是我國高等教育體系的重要組成部分。營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理的政策導(dǎo)向，為民辦高校上市融資提供了政策支持與法律依據(jù)。雖然上市能緩釋民辦高校的融資困境，為學(xué)校發(fā)展帶來充足的資金，但也隱藏著極大的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，民辦高校要有清晰的認(rèn)識(shí)與理性的認(rèn)知，既不能恐懼上市風(fēng)險(xiǎn)，又不能過度推崇資本力量，無論上市與否，都要堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向和教育的公益屬性。國家要從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)民辦高校的上市行為進(jìn)行有效引導(dǎo)與規(guī)范，在法律法規(guī)允許的政策空間內(nèi)，最大限度地支持與保障民辦高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，使其成為我國建設(shè)高等教育強(qiáng)國的重要力量。