樊昆澎，吳 杰，李銘華，胡 操，徐逸文

(南京市長江河道管理處，江蘇 南京 210011)

長江南京段全長97km，是長江中下游14個重點河段之一。長江干流和主要支流水運條件良好，區(qū)位優(yōu)勢突出，兩岸岸線的開發(fā)利用已成為提升長江經(jīng)濟帶發(fā)展活力的重要保障。但曾經(jīng)的長江流域岸線利用卻出現(xiàn)了諸多問題：部分岸線利用布局不盡合理，對防汛安全、河勢穩(wěn)定和生態(tài)環(huán)境等造成了影響；部分岸線利用程度高，導(dǎo)致岸線資源短缺；部分岸線利用效率低，岸線資源浪費較嚴重[1]。2018年，長江經(jīng)濟帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組向沿江9省(直轄市)印發(fā)了《長江干流岸線利用項目清理整治工作方案》，對不符合長江岸線保護和開發(fā)利用總體規(guī)劃的項目集中進行清理整治，該項工作成效明顯，初步建立起了綠色生態(tài)、科學(xué)有序的岸線保護和開發(fā)利用格局。

長江大保護政策實施以來，長江岸線保護和開發(fā)利用總體有序，但岸線管理涉及行業(yè)和部門眾多，存在標準多樣、政出多門等問題；岸線資源管理缺乏創(chuàng)新、高效的手段，制約了長江岸線資源的生態(tài)保護、科學(xué)利用和依法管理[2]。2021年11月21日，江蘇省水利廳印發(fā)了《江蘇省河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目監(jiān)督管理實施辦法(試行)》，以加強河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目監(jiān)督管理，確保河道河勢穩(wěn)定、防洪安全，維護河湖良好管理秩序。

1 涉河建設(shè)項目概況及特點

1.1 岸線功能區(qū)概況

長江南京段岸線功能區(qū)總數(shù)46個，規(guī)劃全長275.11km，復(fù)核岸線全長285.564km。其中保護區(qū)14個，長度83.561km；保留區(qū)17個，長度103.973km；控制利用區(qū)11個，長度72.594km；開發(fā)利用區(qū)4個，長度25.436km。2016—2019年度長江南京段共拆除占用164項，清理岸線31.075km。

1.2 涉河建設(shè)項目特點

1.2.1項目數(shù)量多、種類繁雜

2018—2021年，長江南京段在建及完成涉河項目共45項，項目涵蓋過江通道、棧橋躉船、高樁碼頭、穿江管道、景觀公園、裝卸平臺、航道標識標牌、取排水工程、路堤結(jié)合工程、船舶修造、岸坡防護、堤防維修等十余個種類。

1.2.2項目規(guī)模大、工期較長

長江南京段沿線涉河在建重大項目多，如龍?zhí)洞髽?、仙新路過江通道、油運公司洗艙站碼頭等的大型交通、港口工程，項目工期長達3至5年，施工時間橫跨多個主汛期。

2 涉河建設(shè)項目監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 監(jiān)管機制構(gòu)建情況

2019年7月，為加強長江南京河段河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目的管理，規(guī)范涉水建設(shè)項目服務(wù)與監(jiān)管，保障水利工程防洪安全。根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，同時按照省水利廳《關(guān)于加強涉河建設(shè)項目監(jiān)督管理的通知》，長江南京段河道管理部門修訂了《長江南京段河道管理范圍涉水建設(shè)項目服務(wù)管理實施細則》。對涉河建設(shè)項目監(jiān)管程序、責(zé)任分工進行了明確，對設(shè)計審查、開工、施工、驗收、河道工程占用手續(xù)等方面進行了細化完善。

2.2 已開展的創(chuàng)新做法

針對長江南京段涉河建設(shè)項目特點，長江南京段河道管理部門在落實《長江南京段河道管理范圍涉水建設(shè)項目服務(wù)管理實施細則》的過程中，也開展了一些卓有成效的創(chuàng)新做法。

(1)完善建設(shè)項目提前介入機制

監(jiān)管單位依據(jù)轄區(qū)內(nèi)擬建項目提前聯(lián)系建設(shè)單位，了解項目建設(shè)進程，針對各進程進行跟蹤服務(wù)，按照設(shè)計、批復(fù)、實施階段的各項要點提供各階段政策導(dǎo)向建議，有效避免了可能發(fā)生的違規(guī)行為[3]。

(2)多措施促進建設(shè)主體自我規(guī)范

建立施工現(xiàn)場公示制度，接受社會監(jiān)督(臨時工程樹立標牌，標注名稱、作用、時間等)；建立建設(shè)單位自查機制，自覺自查自改(以自查表形式每月蓋章報送監(jiān)管單位等)；采用可操作的監(jiān)管形式，強化現(xiàn)場檢查[4]。

2.3 存在的問題

一是水法律法規(guī)意識有待提高。南京長江岸線經(jīng)過幾輪清理后，沿江由個人實施的小型違章逐年減少，岸線開發(fā)利用主體正在向基層政府、大型開發(fā)企業(yè)等轉(zhuǎn)變。長江沿線的生態(tài)修復(fù)項目幾乎均由地方政府主導(dǎo)實施。但由于部分基層政府和企業(yè)對水法律法規(guī)重視程度不夠，對長江流域性規(guī)劃要求了解不深，所以未批先建、批建不符或者意圖借生態(tài)修復(fù)之名行開發(fā)之實等現(xiàn)象偶有發(fā)生。

二是河道管理部門監(jiān)管手段權(quán)威性不足。長江岸線南京段的管理工作是以長江河道岸線統(tǒng)一管理與屬地管理相結(jié)合的模式開展。在實踐中，由于屬地政府體制建設(shè)的綜合性較強，同級河道管理部門在長江流域管理中反而處于弱勢地位，形成了屬地管理“腿長”，河道管理“腿短”的局面，以地方政府牽頭涉河項目中的違法違規(guī)問題，往往只有通過上級水行政部門的介入才能得以糾正。

三是協(xié)同共治能力仍有待加強。長江南京段岸線基層自治組織、屬地部門多、涉及面廣。河長制建立以來，屬地部門在長江公共岸線段監(jiān)管方面逐漸發(fā)揮作用，但是在涉河項目監(jiān)管方面，仍然以河道管理部門為主。目前大部分涉河項目由屬地部門牽頭組織，在項目實施過程中，因?qū)俚夭块T多著眼于地方經(jīng)濟發(fā)展，與水行政主管部門信息溝通滯后，易發(fā)生批建不符的違規(guī)情況，區(qū)域協(xié)同共治有待加強。

四是信息化監(jiān)管手段有待強化。目前長江南京段涉水建設(shè)項目監(jiān)管手段較為單一，以涉水現(xiàn)場檢查為主，相關(guān)文件、施工資料核查為輔。完善24小時實時監(jiān)管機制，推進監(jiān)管手段多樣化進程是落實涉水監(jiān)管工作精細化的重要步驟[5]。

五是精細化管理程度有待加深。目前長江南京段涉水建設(shè)項目監(jiān)管部門眾多，監(jiān)管工作分工既有重疊也存在真空，監(jiān)管方式多為施工現(xiàn)場檢查與資料核查相結(jié)合，手段較為單一，日常監(jiān)管材料不盡完善，在項目完成后，各監(jiān)管單位管的監(jiān)管材料自行存檔，政府部門之間監(jiān)管追溯機制未能聯(lián)動。

3 對策建議

3.1 多渠道宣傳水法律法規(guī)

多年來，河道管理部門在世界水日、中國水周、憲法日等重要時間節(jié)點，進社區(qū)、走商圈，通過發(fā)送宣傳冊、張貼宣傳畫、懸掛標語橫幅等形式，進行水法律法規(guī)宣傳，取得了一定的效果。隨著長江岸線利用主體的變化，今后除了繼續(xù)做好傳統(tǒng)宣傳工作外，更應(yīng)加大對基層政府和大型開發(fā)企業(yè)工作人員的精準宣傳力度，建議通過黨政共建平臺，多樣化開展法規(guī)宣傳。與此同時，還可以增加地鐵廣告、短視頻等受眾面廣的新媒體渠道開展宣傳。

3.2 建立監(jiān)管分級考核機制

近年來，國家通過中央環(huán)保督查等多種制度措施，希冀不斷強化流域管理的力度。根據(jù)《江蘇省河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目監(jiān)督監(jiān)管實施辦法(試行)》中落實屬地管理、分級負責(zé)責(zé)任的總體要求，建立涉河項目監(jiān)管分級考核機制。在完善水行政主管部門監(jiān)管工作考核機制的基礎(chǔ)上，增加對屬地部門以及項目建管單位等有關(guān)責(zé)任主體監(jiān)管職責(zé)的考核評分，通過分級考核機制夯實各有關(guān)方的監(jiān)管責(zé)任，不斷提高涉河建設(shè)項目監(jiān)管工作成效[6]。

3.3 強化協(xié)同共治能力建設(shè)

政府部門間監(jiān)管信息的實時聯(lián)動，實現(xiàn)違法違規(guī)線索互聯(lián)、監(jiān)管要求互通、處理結(jié)果互認，防止出現(xiàn)監(jiān)管標準沖突；審批部門、行業(yè)主管部門應(yīng)建立審批、監(jiān)管信息“雙推送”“雙回路”機制，實現(xiàn)審管聯(lián)動，形成監(jiān)管閉環(huán)，確保審批監(jiān)管有效銜接。

根據(jù)南京市水務(wù)局出臺關(guān)于成立長江南京段河道段格化管理辦公室的通知要求，目前長江南京段段格長巡查責(zé)任已經(jīng)逐步落實，建議依托現(xiàn)有段格長制，推進由建設(shè)項目屬地段格長配合日常監(jiān)管工作，實現(xiàn)建設(shè)項目屬地共管共治。

3.4 發(fā)揮智慧平臺監(jiān)管作用

(1)搭建智慧水務(wù)建設(shè)項目監(jiān)管平臺。依托智慧水務(wù)軟件平臺，對涉水建設(shè)項目內(nèi)容、范圍、工期等批復(fù)要求錄入平臺軟件，依據(jù)監(jiān)管人員GPS定位，通過可視化電子地圖現(xiàn)場監(jiān)測建設(shè)內(nèi)容是否合法合規(guī)；

(2)布設(shè)涉河項目現(xiàn)場實時監(jiān)控系統(tǒng)。對工程重點監(jiān)管位置架設(shè)探頭通過云端平臺將現(xiàn)場畫面實時傳輸給項目監(jiān)管單位，實現(xiàn)24小時視頻監(jiān)控；

(3)現(xiàn)場需重點監(jiān)管的機械、車輛、船舶等安裝GPS定位系統(tǒng)，運行軌跡實時傳輸至監(jiān)管單位；

(4)構(gòu)建多部門監(jiān)管信息聯(lián)動機制。水利、交通、海事、環(huán)保、公安等多部門關(guān)于涉水建設(shè)項目的監(jiān)管資料實現(xiàn)互通，監(jiān)管信息實時聯(lián)動。

(5)建立分析研判預(yù)警機制。加強建設(shè)行為的違法違規(guī)風(fēng)險監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)研判異常建設(shè)行為，精準檢查、及時處置。充分運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，通過智慧水務(wù)平臺開發(fā)，整合抽查抽檢、資料查驗、違法失信等信息，加強對建設(shè)行為違法風(fēng)險的分析預(yù)警。

(6)落實遠程實時監(jiān)管機制。強化建設(shè)單位建設(shè)主體責(zé)任，依托現(xiàn)有的智慧水務(wù)、水行政案件直報系統(tǒng)、南京市智慧工地監(jiān)管平臺等信息平臺落實涉水建設(shè)行為實時監(jiān)控體系，發(fā)現(xiàn)違規(guī)線索及時通知建設(shè)單位進行糾錯，引導(dǎo)企業(yè)主動規(guī)范建設(shè)行為，依據(jù)平臺數(shù)據(jù)樹立建設(shè)運行示范典型[7-8]。

3.5 實現(xiàn)向精細化管理轉(zhuǎn)型

(1)監(jiān)管責(zé)任層層壓實，河道管理部門建立全過程監(jiān)管計劃，執(zhí)法部門建立違法事件移交及查處計劃；采砂管理部門建立采砂單項監(jiān)管計劃；一線監(jiān)管部門按工程進度建立分段監(jiān)管計劃，以工作計劃促責(zé)任落實，信息共享，監(jiān)管力量互助；

(2)監(jiān)管全程痕跡化管理，建立涉河項目監(jiān)管臺賬，包含時間、地點、參加人員、現(xiàn)場檢查明細；

(3)涉河現(xiàn)場監(jiān)管全過程影像資料記錄(無人機航拍整體施工現(xiàn)場；補償工程、臨時工程、隱蔽工程等重點部位拍攝細部照片)。

(4)建立“一項目立一冊”的大檔案歸檔機制，監(jiān)管檔案反映工程從立項至竣工驗收的監(jiān)管全過程，內(nèi)容涵蓋水行政主管部門工程管理，水行政執(zhí)法，采砂類單項監(jiān)管等全部監(jiān)管職責(zé)，以及與其他行政部門關(guān)于該項目的往來函件。

4 結(jié)語

《江蘇省河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項目監(jiān)督管理實施辦法(試行)》的實行，對長江南京段涉水建設(shè)項目的監(jiān)管工作提出了更高的要求，各級水行政主管部門應(yīng)落實基層干部培訓(xùn)工作，加強各級部門之間的交流，適時開展辦法實施情況評估工作，吸收推廣好的經(jīng)驗做法，實現(xiàn)管理方式標準化、信息化、規(guī)范化，探索數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的創(chuàng)新手段，全力保障長江大保護各項工作有序推進。