竇暢，崔力航，赫璐璐，李翠霞，2

（1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,哈爾濱 150030；2.黑龍江省綠色食品科學(xué)研究院,哈爾濱 150028）

0 引言

歐盟乳業(yè)取得了非常大的成就，在世界市場上占有重要地位[1]。根據(jù)UN Comtrade數(shù)據(jù)2019年歐盟的全球乳制品出口量達(dá)485.79萬t，占全球乳制品出口總量的27%（本文將歐盟算作一個(gè)整體，所有計(jì)算均不包含歐盟內(nèi)部貿(mào)易），是全球第一大乳制品出口地區(qū)。而當(dāng)前中國乳業(yè)面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)[2]，生產(chǎn)資料進(jìn)口依存度較高[3]、國內(nèi)乳制品消費(fèi)的增長大部分被進(jìn)口乳制品擠占[4]、產(chǎn)業(yè)鏈利益聯(lián)結(jié)機(jī)制仍不完善[5-6]，以上制約因素可能影響中國中長期的競爭力。是什么因素使歐盟乳業(yè)取得了現(xiàn)在的成績，除了悠久的發(fā)展歷史、優(yōu)異的地理氣候條件，政策引導(dǎo)是一個(gè)不可忽視的關(guān)鍵因素。合理的政策導(dǎo)向能夠規(guī)范人們的行為方向產(chǎn)生激勵機(jī)制、形成秩序以約束主體的機(jī)會主義行為、減少外部性以及降低交易成本，基于此，本文分別對中國和歐盟當(dāng)前實(shí)施的與乳業(yè)相關(guān)的政策進(jìn)行分析，通過對比，探尋可供中國借鑒的歐盟乳業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)，以期為正處于轉(zhuǎn)型之路的中國乳業(yè)提供決策參考。

1 當(dāng)前歐盟乳業(yè)主要政策

1.1 貿(mào)易政策

1.1.1 關(guān)稅貿(mào)易壁壘

乳制品屬于歐盟的“敏感”農(nóng)產(chǎn)品，歐盟對乳制品實(shí)施高度的保護(hù)，對不同國家實(shí)行差別待遇的關(guān)稅政策。對于與其簽訂自貿(mào)協(xié)定的國家和地區(qū)，按照自貿(mào)協(xié)定所規(guī)定的關(guān)稅及關(guān)稅配額來實(shí)施，但歐盟對這些國家和地區(qū)的乳制品關(guān)稅降低幅度并不大。歐盟同時(shí)對實(shí)施普惠制和特惠制的部分貧困國家的乳制品實(shí)行零關(guān)稅。除以上情況外，歐盟對其他國家實(shí)施一般性乳制品關(guān)稅。根據(jù)WTO官方數(shù)據(jù)顯示，2018年歐盟的乳制品平均關(guān)稅為44.8%，是中國的3.7倍。

1.1.2 非關(guān)稅貿(mào)易壁壘

乳制品屬于歐盟的敏感性農(nóng)產(chǎn)品，為了更好的保護(hù)歐盟的乳制品產(chǎn)業(yè)，歐盟在高關(guān)稅壁壘的基礎(chǔ)上設(shè)置了嚴(yán)苛的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。

（1）衛(wèi)生與植物檢疫（SPS）貿(mào)易壁壘。歐盟采取了嚴(yán)格的動植物衛(wèi)生檢疫限制，要求所有進(jìn)口到歐盟國家的農(nóng)產(chǎn)品必須符合歐盟食品安全法等條例，還對動物產(chǎn)品的疫病和動物福利有相應(yīng)的要求。

（2）技術(shù)性貿(mào)易壁壘（TBT）。歐盟對某些指定的商品設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)，例如，在法規(guī)方面，對乳制品設(shè)置進(jìn)口的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，以符合歐盟關(guān)于乳制品的質(zhì)量安全法規(guī)；在標(biāo)準(zhǔn)方面，規(guī)定進(jìn)口乳制品營養(yǎng)含量標(biāo)準(zhǔn)、微生物標(biāo)準(zhǔn)、有害物殘留標(biāo)準(zhǔn)等。

（3）原產(chǎn)地限制。目前，原產(chǎn)地規(guī)則已成為帶有濃厚保護(hù)主義的非關(guān)稅壁壘，對進(jìn)口商要求提供原產(chǎn)地證明和建立可追溯制度等，極大地限制了乳制品進(jìn)口。其中，歐盟510/2006號條例規(guī)定了對地理標(biāo)志的兩種保護(hù)，即原產(chǎn)地保護(hù)（PDO-protection of designation of origin）和地理標(biāo)志保護(hù)（PGI-protection of geographical indication）。成功注冊原產(chǎn)地或地理標(biāo)志保護(hù)的產(chǎn)品，在種植、生產(chǎn)、加工，銷售等一系列過程中都需要接受監(jiān)管或滿足相關(guān)的要求，以達(dá)到質(zhì)量控制、保護(hù)地理品牌的目的。

1.1.3 乳制品出口補(bǔ)貼措施

雖然歐盟在WTO多哈回合農(nóng)業(yè)談判中承諾分別在2007年6月、2007年1月和2007年4月分別停止對脫脂奶粉、全脂奶粉和奶油的出口補(bǔ)貼，但2009年1月，歐盟重新啟動對乳制品的出口補(bǔ)貼。當(dāng)乳制品價(jià)格高于國際市場時(shí)，歐盟將根據(jù)國際市場價(jià)格、乳制品品類和出口目的地等每月對出口補(bǔ)貼的數(shù)量和水平進(jìn)行調(diào)整，出口商在完成出口后即可獲得相應(yīng)補(bǔ)貼。

1.1.4 自由貿(mào)易政策

歐盟與眾多國家和地區(qū)進(jìn)行了廣泛的貿(mào)易協(xié)定，以促進(jìn)貿(mào)易便利化和自由化，減少貿(mào)易壁壘，包括簽訂的關(guān)稅同盟、泛歐-地中海公約、全面自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定、與各個(gè)國家簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）、經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定、南部非洲發(fā)展共同體經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（SADC）、針對發(fā)展中國家和貧困國家的普惠制（GSP）和特惠制（GSP+）。

目前，歐盟單方面降低了對最貧窮國家的關(guān)稅限制，使49個(gè)最貧窮的國家免稅和免配額進(jìn)入歐盟市場，包括牛肉，乳制品，水果和蔬菜等敏感產(chǎn)品。但限于歐盟對乳制品的高度保護(hù)，除了對49個(gè)最貧窮國家免稅和免配額，以及對與其簽訂自貿(mào)協(xié)定國家的有限的乳制品實(shí)行關(guān)稅和配額減讓外，對其他國家及地區(qū)均實(shí)施高額的乳制品進(jìn)口關(guān)稅。

1.2 市場支持政策

在市場支持政策方面，主要是對乳制品市場價(jià)格進(jìn)行管理以及保護(hù)奶農(nóng)在產(chǎn)業(yè)中的市場地位。在價(jià)格管理方面，包括門檻價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格和干預(yù)價(jià)格（價(jià)格管理方面的政策于1964年實(shí)施至今）。門檻價(jià)格是為了保護(hù)歐盟內(nèi)部乳制品價(jià)格不受外部國家或地區(qū)低價(jià)乳制品的影響，目標(biāo)價(jià)格是歐盟市場內(nèi)部設(shè)置的乳制品最高市場價(jià)格，干預(yù)價(jià)格是政府設(shè)置的最低市場價(jià)格；在保護(hù)奶農(nóng)在產(chǎn)業(yè)中的地位方面，主要是在“牛奶一攬子”計(jì)劃中執(zhí)行強(qiáng)制性合同，以增強(qiáng)奶農(nóng)的集體議價(jià)能力[7]。該計(jì)劃強(qiáng)制要求奶農(nóng)和乳企簽訂書面合同，并要求乳企向奶農(nóng)提供最低限度的合同期限，而且合同要在交貨前簽訂，包括牛奶價(jià)格、數(shù)量交付期限和付款細(xì)節(jié)等，合同要在二者間自由談判，且奶農(nóng)有權(quán)拒絕合同的最低期限。該政策旨在提高奶農(nóng)在產(chǎn)業(yè)鏈中的地位，提高奶農(nóng)的議價(jià)能力，保障奶農(nóng)利益。同時(shí)，歐盟還設(shè)置了牛奶市場觀察站，負(fù)責(zé)乳制品市場數(shù)據(jù)的傳遞和短期分析，有效歐盟乳制品市場透明度。

表1 歐盟相關(guān)市場支持政策的具體措施及主要內(nèi)容

1.3 農(nóng)戶支持政策

在農(nóng)戶支持政策方面，歐盟主要使用直接支付來支持奶農(nóng)的發(fā)展，歐盟對奶農(nóng)的高額補(bǔ)貼主要來自于直接支付。包括單一農(nóng)場支付、青年農(nóng)民計(jì)劃和小農(nóng)戶計(jì)劃，其中，單一農(nóng)場支付的補(bǔ)貼額度最高，這也使得歐盟大部分國家的奶牛場土地十分的昂貴，因此阻礙了沒有土地或土地較少的奶農(nóng)進(jìn)入到該行業(yè)。歐盟奶牛養(yǎng)殖業(yè)同時(shí)面臨著老齡化和集約化（養(yǎng)殖規(guī)模逐漸擴(kuò)大），實(shí)施青年農(nóng)民計(jì)劃可以激勵部分青年加入，一定程度上緩解老齡化的壓力；在集約化不斷發(fā)展、規(guī)?；粩嗵嵘内厔菹拢瑢?shí)施小農(nóng)戶計(jì)劃能夠在一定程度上保護(hù)小農(nóng)戶的利益。

表2 歐盟相關(guān)農(nóng)戶支持政策的具體措施及主要內(nèi)容

2 當(dāng)前中國乳業(yè)主要政策

2.1 貿(mào)易政策

2.1.1 雙邊自由貿(mào)易政策

目前，我國已簽訂15個(gè)自貿(mào)區(qū)協(xié)定，涉及23個(gè)國家或地區(qū)（包括中國—格魯吉亞、中國—韓國、中國—冰島、中國—秘魯、中國—新西蘭、中國—巴基斯坦、中國—澳大利亞、中國—瑞士、中國—哥斯達(dá)黎加、中國—新加坡、中國—智利、中國—東盟10國。中國與這些國家及地區(qū)雙方面都承諾了關(guān)于乳制品關(guān)稅的減讓。其中，對中國乳制品進(jìn)口影響最大的自由貿(mào)易協(xié)定有兩個(gè)，分別是《中國-新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》（以下簡稱《中新協(xié)定》）和《中國-澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定》（以下簡稱《中澳協(xié)定》）?！吨行聟f(xié)定》于2008年10月1日開始生效，2019年10月1日起中國對于進(jìn)口新西蘭的所有乳制品開始實(shí)施零關(guān)稅；《中澳協(xié)定》于2015年12月20日起正式實(shí)施，自2026年12月20日起中國對進(jìn)口澳大利亞的所有乳制品實(shí)行零關(guān)稅。

2.1.2 進(jìn)口關(guān)稅政策

除已簽訂15個(gè)自貿(mào)區(qū)協(xié)定所涉及的23個(gè)國家和地區(qū)外，中國對在WTO框架協(xié)議下的國家和地區(qū)實(shí)行乳制品進(jìn)口最惠國關(guān)稅稅率如表3所示，關(guān)稅稅率在10%～20%不等，平均關(guān)稅為12.2%。

表3 中國乳制品質(zhì)量安全監(jiān)管政策法規(guī)及條例

表3 中國進(jìn)口各類乳制品最惠國稅率情況

2.2 牧草業(yè)發(fā)展政策

我國是世界第二大平原國家，草原面積近4億公頃，占國土面積的1/3，但與此形成鮮明對比的是，依托于草原的牧草業(yè)在我國并不發(fā)達(dá)[8]，草種、草產(chǎn)品添加劑、關(guān)鍵種植技術(shù)和裝備對外依存度高，牧草是畜禽的營養(yǎng)基礎(chǔ)，不發(fā)達(dá)的牧業(yè)嚴(yán)重制約了我國畜牧業(yè)的發(fā)展，加之糧食庫存大量積壓，我國于2015年開始實(shí)施“糧改飼”工作方案，目的是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合農(nóng)牧循環(huán)，提升草產(chǎn)品和畜產(chǎn)品市場競爭力。我國糧食庫存壓力大，通過實(shí)施“糧改飼”，將單純的“糧倉”變?yōu)椤凹Z倉+奶罐+肉庫”。在牧草中，苜蓿被認(rèn)為奶牛養(yǎng)殖的牧草之王，優(yōu)質(zhì)的牧草可以顯著提升奶牛的單產(chǎn)水平，因此2016年我國又繼續(xù)實(shí)施了《全國苜蓿產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃2016-2020》以增強(qiáng)奶牛牧草的供給能力，拉動奶牛養(yǎng)殖業(yè)節(jié)本增效。

2.3 規(guī)?；膛ｐB(yǎng)殖促進(jìn)政策

（1）規(guī)?；膛龅耐恋刭Y源支持政策。為支持包括奶牛養(yǎng)殖在內(nèi)的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)部同國土資源部共同出臺了《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)[2014]127號），主要包括：第一，將規(guī)?；膛鲋械挠玫睾驮O(shè)備納入到設(shè)施農(nóng)用地范疇。關(guān)于用地范疇：明確將規(guī)?；B(yǎng)殖中畜禽舍（含場區(qū)內(nèi)通道），綠化隔離帶用地，必要管理用房用地，畜禽養(yǎng)殖糞便、污水等廢棄物收集、存儲、處理等環(huán)保設(shè)施用地，生物質(zhì)（有機(jī)）肥料生產(chǎn)設(shè)施用地等輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地，納入設(shè)施農(nóng)用地范疇。關(guān)于設(shè)施范疇：對設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中必須配套的檢驗(yàn)檢疫檢測、動植物疫病蟲害防控等技術(shù)設(shè)施、畜禽有機(jī)物處置等生產(chǎn)設(shè)施，也一并納入設(shè)施農(nóng)用地管理。第二，簡化手續(xù)。無需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，實(shí)行縣級備案管理，減少土地取得成本，簡化用地手續(xù)。

（2）規(guī)?；B(yǎng)殖場建設(shè)政策。為提高奶牛標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖水平，根據(jù)國務(wù)院2007年頒布《關(guān)于促進(jìn)奶業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》的相關(guān)內(nèi)容，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相繼頒布了《奶牛標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)（場）建設(shè)項(xiàng)目》、《畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范創(chuàng)建活動工作方案》等行動方案，用于支持養(yǎng)殖場的水電、道路、糞污處理、防疫和擠奶等配套設(shè)施和飼草料基地建設(shè)。依據(jù)奶牛存欄量發(fā)放不同程度的補(bǔ)貼，奶牛存欄量越多，補(bǔ)貼資金越多，且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐步提升。2008年以來，已經(jīng)累計(jì)安排64.08億元，支持奶牛養(yǎng)殖場標(biāo)準(zhǔn)化改造近7 000個(gè)。

（3）良種補(bǔ)貼政策。為提高奶牛良種覆蓋率、奶牛單產(chǎn)水平和養(yǎng)殖生產(chǎn)效益，深入實(shí)施奶牛遺傳改良計(jì)劃，提高奶牛良種繁育水平，我國對使用優(yōu)質(zhì)種公牛冷凍精液進(jìn)行品種改良的奶牛場實(shí)施價(jià)格補(bǔ)貼。補(bǔ)貼金額不斷增長，補(bǔ)貼品種也從中國荷斯坦奶牛的單一品種擴(kuò)大到6種。

（4）奶牛生產(chǎn)性能測定。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在16個(gè)省區(qū)建立了18個(gè)奶牛生產(chǎn)性能（DHI）實(shí)驗(yàn)室，對全國參加生產(chǎn)性能測定的奶牛進(jìn)行補(bǔ)貼。從2009年開始，累計(jì)資金2.7億元，對70萬頭奶牛開展生產(chǎn)性能測定。

2.4 乳品加工業(yè)政策

2.4.1 提高行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

2008年我國發(fā)生的“三聚氰胺”毒奶粉事件，使得我國消費(fèi)者對國產(chǎn)嬰幼兒奶粉的安全信任度降至最低，為規(guī)范嬰幼兒乳粉企業(yè)生產(chǎn)，提高國人對國產(chǎn)嬰幼兒乳粉的安全信任程度，同時(shí)促進(jìn)乳業(yè)發(fā)展，我國制定了一系列的法則、規(guī)定和意見等。

（1）需具有固定的奶源基地。有國家發(fā)展改革委員會發(fā)布的《乳品加工業(yè)準(zhǔn)入條件》以及《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》規(guī)定了進(jìn)入乳制品工業(yè)的出資人必須具有穩(wěn)定可控的奶源基地，以保障奶源的可靠性。新建乳制品加工項(xiàng)目已有穩(wěn)定可控的奶源基地產(chǎn)生鮮乳數(shù)量不低于加工能力的40%，改（擴(kuò)）建項(xiàng)目不低于原有加工能力的75%。液態(tài)乳生產(chǎn)企業(yè)所用生鮮乳100%使用穩(wěn)定可控奶源基地產(chǎn)的生鮮乳，配方粉生產(chǎn)企業(yè)所用原料50%以上為穩(wěn)定可控奶源基地產(chǎn)的生鮮乳。

（2）實(shí)施嬰幼兒乳粉生產(chǎn)企業(yè)的許可證制度。對達(dá)到一定產(chǎn)能、一定質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)規(guī)范的企業(yè)頒發(fā)許可證，以淘汰落后產(chǎn)能，整合行業(yè)優(yōu)質(zhì)資源。

2.4.2 實(shí)施極為嚴(yán)格的質(zhì)量安全監(jiān)管及約束政策

（1）將嬰幼兒配方乳粉升級為藥品管理級別。對嬰幼兒乳粉質(zhì)量的管理參照藥品管理，實(shí)施乳制品的藥品GMP認(rèn)證，GMP是國際藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理的通用準(zhǔn)則，是專用性、強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)，它的實(shí)施具有強(qiáng)制性。將嬰幼兒配方乳粉從生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)施藥品GMP認(rèn)證，按照藥品管理辦法來監(jiān)管嬰幼兒配方乳粉的質(zhì)量，能夠大幅提升乳品質(zhì)量，提振消費(fèi)者信心。

（2）建立和完善生產(chǎn)企業(yè)食品安全追溯體系。2018年由工信部發(fā)布的《國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉提升行動方案》指出，建立和完善嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)食品安全追溯體系，實(shí)現(xiàn)嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)全過程信息可記錄、可追溯、可管控、可召回、可查詢。逐步建立全國統(tǒng)一的嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全追溯平臺，推動各企業(yè)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)有質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)進(jìn)行改造，并實(shí)現(xiàn)與國家平臺進(jìn)行對接。

（3）規(guī)定了乳品各生產(chǎn)主體的質(zhì)量安全責(zé)任。為了保證乳品質(zhì)量安全，保障公眾身體健康和生命安全，加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，制定了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》，加大了對違法生產(chǎn)經(jīng)營行為的處罰力度和法律責(zé)任，對監(jiān)管部門的職責(zé)進(jìn)行了明確分工。

3 中國和歐盟乳業(yè)政策評述

由于長期農(nóng)耕文化的限制，中國很晚才開始重視乳業(yè)發(fā)展[9]，乳業(yè)對于中國來說仍然是一個(gè)正在發(fā)展著的朝陽產(chǎn)業(yè)，而歐盟乳業(yè)發(fā)展歷史悠久，乳業(yè)發(fā)展已經(jīng)非常成熟，特別是在政策體系方面已經(jīng)形成了相對完備的政策機(jī)制，以保護(hù)和促進(jìn)乳業(yè)發(fā)展，對于中國都有很好的借鑒意義。

通過中國和歐盟乳業(yè)相關(guān)政策的對比，可以看出：第一，中國乳業(yè)側(cè)重產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的政策。中國乳業(yè)發(fā)展時(shí)間較短，是一個(gè)正在發(fā)展中的朝陽產(chǎn)業(yè)[10-12]，產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)發(fā)展仍不充分，需要大力推動其資源整合[13]，因此，中國政策側(cè)重制定促進(jìn)其乳業(yè)快速發(fā)展的政策。在牧草業(yè)方面，鼓勵發(fā)展“糧改飼”、苜蓿草種植，以提升奶牛牧草的供給能力。在奶牛養(yǎng)殖業(yè)方面，側(cè)重發(fā)展規(guī)模化奶牛養(yǎng)殖，淘汰生產(chǎn)和衛(wèi)生不規(guī)范的散戶養(yǎng)殖，以促進(jìn)奶牛養(yǎng)殖的標(biāo)準(zhǔn)化、集約化，同時(shí)為提高奶牛產(chǎn)奶能力，實(shí)施良種奶牛培育政策。在乳品加工業(yè)方面，強(qiáng)化嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)的行業(yè)集中度，淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)施極其嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提升國產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉的競爭力。

第二，歐盟乳業(yè)側(cè)重與乳業(yè)相關(guān)的市場保護(hù)和農(nóng)戶支持政策。一是對歐盟內(nèi)部乳制品設(shè)置貿(mào)易保護(hù)屏障。歐盟將乳制品視為敏感農(nóng)產(chǎn)品，除對進(jìn)口的乳制品設(shè)置極高的關(guān)稅貿(mào)易壁壘外，還設(shè)置了衛(wèi)生與植物檢疫（SPS）、技術(shù)性貿(mào)易壁壘（TBT）和原產(chǎn)地限制，非關(guān)稅貿(mào)易壁壘具有很大的靈活性和針對性，隱蔽性和歧視性，能夠直接地達(dá)到限制進(jìn)口的目的。除了對進(jìn)口進(jìn)行限制外，歐盟同時(shí)實(shí)施出口補(bǔ)貼政策，這樣就減少了歐盟乳制品出口商的損失，從而增強(qiáng)了其出口能力。二是對乳制品價(jià)格實(shí)施價(jià)格管理。歐盟通過門檻價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格和干預(yù)價(jià)格對乳制品市場價(jià)格進(jìn)行管理，形成了成熟的乳制品價(jià)格管理體系，通過設(shè)定最低價(jià)格與最高價(jià)格，使用公共干預(yù)與私人存儲援助來調(diào)節(jié)乳制品的市場供應(yīng)量，同時(shí)，通過門檻價(jià)格，對進(jìn)口乳制品征收差價(jià)稅以使歐盟內(nèi)部乳制品價(jià)格受到進(jìn)口乳制品沖擊。三是對奶農(nóng)實(shí)施保護(hù)。通過“牛奶一攬子計(jì)劃”強(qiáng)制加工企業(yè)與奶農(nóng)簽訂合同，保護(hù)奶農(nóng)在產(chǎn)業(yè)鏈中的市場地位。根據(jù)共同農(nóng)業(yè)政策中的直接支付，對奶農(nóng)所擁有的土地進(jìn)行直接補(bǔ)貼，同時(shí)對青年農(nóng)民和小農(nóng)戶進(jìn)行直接支付，以保護(hù)小規(guī)模奶農(nóng)的利益。

中國和歐盟乳業(yè)處于不同的發(fā)展時(shí)期，因此政策制定有所側(cè)重。當(dāng)前歐盟乳業(yè)側(cè)重的主要政策包括貿(mào)易政策、市場支持政策和農(nóng)戶支持政策，中國乳業(yè)實(shí)施的主要政策包括貿(mào)易政策、牧草業(yè)發(fā)展政策、規(guī)?；膛ｐB(yǎng)殖促進(jìn)政策以及乳品加工業(yè)政策。歐盟乳業(yè)比較發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)發(fā)展較為充分，因此政策更加側(cè)重對市場的調(diào)節(jié)保護(hù)以及對奶農(nóng)利益的保護(hù)，政策能夠在一定程度上兼顧產(chǎn)業(yè)鏈各主體的利益，形成較好的利益共擔(dān)和聯(lián)結(jié)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)乳業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，但歐盟乳業(yè)政策的弊端是帶來了高額的財(cái)政支出以及政府管理費(fèi)用。而中國乳業(yè)正處于蓬勃發(fā)展階段，側(cè)重產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但相對忽視了產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的利益聯(lián)結(jié)，奶牛養(yǎng)殖業(yè)承擔(dān)了大部分成本，但利潤卻大部分被加工端和消費(fèi)端分享，中國乳業(yè)目前尚未形成利益共擔(dān)機(jī)制或較完善的農(nóng)戶（場）保護(hù)政策，也未建立起乳制品市場價(jià)格管理機(jī)制，原料奶價(jià)格仍取決于原料奶收購企業(yè)的定價(jià)，加之較為寬松的乳制品貿(mào)易政策，可能對中國乳業(yè)未來中長期發(fā)展產(chǎn)生一定不利影響。

4 提升中國乳業(yè)發(fā)展的對策建議

通過以上分析，相對于歐盟乳業(yè)政策體系，中國政策體系中仍有以下內(nèi)容需要進(jìn)一步完善：雖然中國實(shí)施了較為寬松的乳制品貿(mào)易政策，但在推進(jìn)乳業(yè)全球布局方面仍需探索；中國乳制品市場內(nèi)部價(jià)格調(diào)節(jié)、市場保護(hù)相關(guān)政策相對于歐盟仍不完善，政策落實(shí)不到位；中國側(cè)重乳業(yè)規(guī)模化發(fā)展，一定程度上忽視了中小規(guī)模的利益。綜上所述，本文提出以下提升中國乳業(yè)發(fā)展的對策建議。

4.1 進(jìn)一步擴(kuò)大國際市場

一是大力發(fā)展對外貿(mào)易。第一，繼續(xù)推進(jìn)自由貿(mào)易協(xié)定的談判和簽署，促進(jìn)貿(mào)易國家地區(qū)多元化和外貿(mào)渠道的多元化發(fā)展，以周邊國家為基礎(chǔ)，擴(kuò)展乳制品貿(mào)易市場；第二，充分尋求“一帶一路”發(fā)展契機(jī)?！耙粠б宦贰敝虚g腹地國家具有巨大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ磥砜赡軙硗⒌氖袌鲂枨?，中國可以利用“一帶一路”發(fā)展契機(jī)，擴(kuò)大乳制品對外貿(mào)易。

二是持續(xù)推動乳企實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略。第一，推動綜合能力較強(qiáng)，有能力開拓海外市場的乳企進(jìn)行境外投資，增加“走出去”企業(yè)在融資、貸款上的支出和審批手續(xù)上的簡化；第二，培養(yǎng)國際化人才。當(dāng)前，國際化人才不足，是制約中國乳業(yè)實(shí)施海外投資的重要制約因素，因此，應(yīng)積極引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施系統(tǒng)化的國際化人才發(fā)展方案，有側(cè)重地進(jìn)行國際化人才培養(yǎng)。

4.2 逐步建立和完善生鮮乳價(jià)格管理體系

山東、河北、黑龍江和上海地區(qū)已成立生鮮乳價(jià)格協(xié)調(diào)委員會，委員會成員由與乳業(yè)有關(guān)的利益相關(guān)者組成，定期制定生鮮乳交易參考價(jià)格，供購銷雙方簽訂合同時(shí)參考。目前仍存在的問題是：第一，這一協(xié)調(diào)機(jī)制受眾范圍小，并沒有在全國范圍內(nèi)普及；第二，在實(shí)際收奶過程中，乳企會以質(zhì)量不過關(guān)為由拒收原料奶，使這一機(jī)制形同虛設(shè)。因此，中國的生鮮乳價(jià)格管理體系實(shí)質(zhì)上并沒有建立起來，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)以及根據(jù)我國乳業(yè)的實(shí)際情況，我國應(yīng)逐步建立價(jià)格管理體系，一是在全國范圍內(nèi)制定生鮮乳交易參考價(jià)格，強(qiáng)制性執(zhí)行養(yǎng)殖業(yè)與乳企的收奶合同；二是逐步引入第三方生鮮乳檢測機(jī)構(gòu)，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、透明度、公正性等特點(diǎn)，保障奶農(nóng)利益；三是建立全國性的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，時(shí)實(shí)監(jiān)測各地區(qū)乳及乳制品價(jià)格、生產(chǎn)及銷售情況，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。

4.3 發(fā)展適度規(guī)模養(yǎng)殖

各地區(qū)應(yīng)根據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載力發(fā)展適度規(guī)?；膛ｐB(yǎng)殖，合理優(yōu)化奶牛養(yǎng)殖布局。在奶牛養(yǎng)殖優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)，大力發(fā)展大中規(guī)模的奶牛養(yǎng)殖場，對于實(shí)施規(guī)?；膛ｐB(yǎng)殖的企業(yè)或個(gè)人給予財(cái)政補(bǔ)貼，并促進(jìn)形成養(yǎng)殖場和收奶企業(yè)的利益共享機(jī)制。在規(guī)模化養(yǎng)殖程度不高的區(qū)域，著力推動奶牛養(yǎng)殖專業(yè)合作社、養(yǎng)殖小區(qū)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，帶動小規(guī)模養(yǎng)殖形成利益共擔(dān)的合作經(jīng)營組織，增強(qiáng)奶牛養(yǎng)殖戶的集體議價(jià)能力。

5 結(jié)束語

乳業(yè)政策的制定和實(shí)施對乳制品產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展起到穩(wěn)定性作用，分析歐盟乳業(yè)政策對提升中國乳業(yè)競爭力具有重要的意義。當(dāng)前中國乳業(yè)在政策層面仍待完善，通過分析中國和歐盟乳業(yè)政策的不同側(cè)重點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)歐盟乳業(yè)政策中較為成熟的方案以及可供中國借鑒的乳業(yè)政策，可以為政府推進(jìn)中國乳業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。