姜 開

（湖南科技大學建筑與藝術設計學院，湖南湘潭 411100）

城市開發(fā)邊界打破行政概念束縛，從整體區(qū)域的層面劃定范圍，對城市外圍劃定一條包含農田、森林的環(huán)繞城市的綠色帶，對城市的空間范圍進行限制。

國內城鎮(zhèn)化水平由1878年的19.7%提高至2021年的63.89%。近10年，我國城鎮(zhèn)化率每年約提高1.421%。隨著城鎮(zhèn)化率飛速增長，城市不斷擴張，可能出現(xiàn)生態(tài)失衡、空間格局凌亂等問題。因此，在中共“十九大”報告中明確提出“科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”的戰(zhàn)略部署要求[1]。

1 研究對象概況

1.1 湘潭市概況

湘潭市位于湖南中部、湘江中游，地處湖南省衡山山脈的小丘陵地帶，城市地勢、地貌特征為東面低、中部平坦、北面和南面坡度較高，屬于低山-丘陵地貌，地處涓水、衡山盆地間的盆地嶺山系，出露地層種類較齊全，北與洞庭湖沉降過渡帶相連接，東臨長平斷陷盆地境內發(fā)育元古代至新生代地層和多期次的巖漿巖。湘潭市地域境內以大范圍緩慢坳褶抬升為主，為相對抬升構造區(qū)。湘潭市水系發(fā)達，自然植被資源和數(shù)目品種資源資源豐富，人文悠久，人文景觀別具一格。

湘潭市總面積5 006 km2，城區(qū)面積168.21 km2，建成區(qū)面積79.2 km2。湘潭正處于快速城鎮(zhèn)化的中期階段。2021年，湘潭市全市常住人口共291 萬人，其中城鎮(zhèn)人口183.9 萬人，城鎮(zhèn)化率63.2%。通過統(tǒng)計分析，可以發(fā)現(xiàn)湘潭人口增長和分布變化情況具有特征。

常住人口持續(xù)增加，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。2016～2019年湘潭市常住人口從283.8 萬人增長至288.2 萬人。在城市戶籍人口逐年減少的情況下，城鎮(zhèn)人口比重還依然保持一定的增長趨勢，城鎮(zhèn)化率整體提升，增長率保持穩(wěn)定。

2016～2019年，湘潭市戶籍人口整體呈現(xiàn)減少趨勢；2017～2018年，湘潭市戶籍人口具有小幅度增長。戶籍人口增長動力不足，呈現(xiàn)人口凈流出現(xiàn)象。但近年來人口凈流出數(shù)量逐年降低，表面人口吸引力隨著長株潭一體化進程推進正在逐步恢復。

湘潭市現(xiàn)有土地利用狀況區(qū)域分布特征區(qū)別明顯?；靖匾约安糠种行某菂^(qū)建設用地集中分布于湘江、涓水等沿岸地區(qū)，林地區(qū)域集中分布于湘潭市轄區(qū)域北面、西南面以及京珠高速公路以東的山丘地區(qū)。湘潭市的土地整體開發(fā)利用程度較高，達到94.86%，導致耕地儲備不足。扣除河流、湖泊等具有生態(tài)建設和環(huán)境保護功能的用地和其他用地類型后，可以作為后備耕地的土地資源不充足。

中心城區(qū)土地利用規(guī)劃如圖1所示。

圖1 中心城區(qū)土地利用規(guī)劃

查閱已有湘潭市城市總體規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，其城市發(fā)展的總體策略圍繞“兩型驅動、開放帶動、強工富市、科學發(fā)展”開展。按照長株潭城市群建設綜合配套改革試驗區(qū)的總體要求，站在全局統(tǒng)領的視角以統(tǒng)籌規(guī)劃湘潭市全域城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境、經濟發(fā)展和城市空間分布以及公共基礎服務設施等為工作重點。

1.2 深化長株潭一體化下湘潭市自身發(fā)展需要

湘潭市在國土空間規(guī)劃上加快推進城鄉(xiāng)融合、積極主動融入長株潭城市群。湘潭市城鎮(zhèn)化速率逐年放慢，空間增量增長趨于平緩。湘潭市人民政府為了加強推動長株潭城市群一體化發(fā)展，提出“向北發(fā)展”的發(fā)展策略。在湖南省委提出的“一核兩副三帶四區(qū)”發(fā)展定位中，湘潭市在此次提出的發(fā)展定位處于“兩副”位置。

長株潭城市群的“三極”中，湘潭市與“極”仍然存在一定距離，21世紀初湘潭市生產總值與長沙市GDP相差接近3倍；2020年，湘潭市和長沙市的GDP差距被拉開至5倍。這一系列數(shù)據表明湘潭市發(fā)展在過去的時期里確實存在一定的難題。長沙市為湖南省會城市，湘潭市與其在發(fā)展條件上具有根本性差距。同為“兩副”的成員，在城市發(fā)展上，湘潭市與株洲市存在差距。作為長株潭城市群中“三極”的一員，湘潭市應足夠重視此次在國土空間規(guī)劃的背景下的發(fā)展機遇，提前謀劃，縮小差距，成為長株潭城市群“三極”。

長株潭都市圈如圖2所示。

圖2 長株潭都市圈

《湖南省國土空間總體規(guī)劃（2021～2035年）》公眾版長株潭城市群發(fā)展規(guī)劃中，其戰(zhàn)略目標指出，應堅持“山水綠屏，分類保護”，突出自然生態(tài)、水土資源、人居環(huán)境，打造一個長江經濟帶的綠色長廊。同時，應以“一核三軸”增強長株潭城市圈的核心增長，深入推進一體化建設，依托多條已有發(fā)展軸線推動長株潭與其他板塊協(xié)同發(fā)展，在全面融入長江經濟帶的背景下，引領中部綠色崛起的新格局。湘潭市應抓住機會，尋找自身的特色亮點，從歷史人文、經濟發(fā)展等多個角度，在長株潭城市群一體化的視角下，進行城市開發(fā)邊界規(guī)劃。

《長株潭區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》文件已出臺，其交通發(fā)展戰(zhàn)略研究基于長株潭城市群在國家戰(zhàn)略中的使命擔當，強化長株潭市作為一個整體與國家層次綜合交通戰(zhàn)略的對接。

長株潭一體化內部交通網絡形成三市綜合交通網絡，在長株潭城市群整體發(fā)展規(guī)模劃定上，基于長株潭綠色發(fā)展、品質提升的大背景，從人口流動、產業(yè)集聚、生態(tài)承載能力、設施支撐能力等多角度，通過多方案、多情景分析，充分綜合長株潭三市發(fā)展訴求，合理確定長株潭總體人口規(guī)模和用地規(guī)模、人口結構和人口空間分布，合理分配至長株潭三市，避免人口、空間的無序擴張。在國土空間規(guī)劃層面上，應充分分析三市全市域及都市區(qū)現(xiàn)狀空間結構，以戰(zhàn)略定位為目標，以綜合交通、生態(tài)廊道等為骨架，通過人口、產業(yè)等大數(shù)據分析，整體謀劃長株潭都市區(qū)空間格局。規(guī)劃應在長株潭三市城市空間格局基礎上有延續(xù)、有突破、有創(chuàng)新、有提升。湘潭應該據此找準發(fā)力點，從國土空間規(guī)劃層次入手，劃好三區(qū)三線，抓住發(fā)展機遇，將“發(fā)展差距”變?yōu)椤鞍l(fā)展空間”。

2 湘潭市城市開發(fā)邊界劃定思路

城市開發(fā)邊界劃定需考慮兩大重要因素，分別為外部生態(tài)環(huán)境對城市空間的制約和內部發(fā)展需求對城市空間的推動[2]。俞孔堅等[3]提出逆向思維的“反規(guī)劃”理論，將建設用地和生態(tài)環(huán)境進行圖底交換，將生態(tài)系統(tǒng)作為規(guī)劃的首要考慮對象，保證城市生態(tài)格局的連續(xù)和完整。

本研究收集對比多個開發(fā)邊界試點城市實踐經驗[4]，總結城市開發(fā)邊界的近期研究，學習各界科研工作者開展的一系列國土空間規(guī)劃中城市開發(fā)邊界的劃定經驗以及思路，提出湘潭市城市開發(fā)邊界劃定思路。目前，湘潭城市空間增量擴張與存量更新并存，城市建設中，原有的增長導向、低效蔓延、以需定供、簡單粗放的發(fā)展方式將難以持續(xù)。各個建設區(qū)域布局較為散亂，城市空間結構呈現(xiàn)碎片化，建設用地分布無序化；21世紀，中心城區(qū)城市空間方向不明確，導致湘潭城鎮(zhèn)建設用地空間布局不夠緊湊高效、土地利用粗放。

我國城市開發(fā)邊界試點實踐經驗如表1所示。

表1 我國城市開發(fā)邊界試點實踐經驗

湘潭市開發(fā)邊界劃定應聚焦于建設用地現(xiàn)有存量，將以已有用地規(guī)模設置為用地規(guī)模上限。針對閑置利用率低下的建設用地，通過在不同區(qū)域置換或減少等方式，促使湘潭市的開發(fā)能夠在現(xiàn)有土地利用條件下更為高效，達到調和、促進城市自身與周邊其他的城鎮(zhèn)加深空間尺度上的關聯(lián)，進行合理有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷合并，對開發(fā)邊界劃定城市本身的用地資源合理調配形成有效的空間功能分布結構。

3 湘潭市開發(fā)邊界劃定原則

（1）嚴控生態(tài)底線，兼顧耕地保護與城市發(fā)展效率生態(tài)優(yōu)先；生態(tài)紅線、長株潭綠心、基本農田等禁建區(qū)不作為城鎮(zhèn)建設用地；盡可能少占永久基本農田和優(yōu)質耕地。

（2）城市附近村莊密集地區(qū)不作為城鎮(zhèn)建設用地；保障建設用地相對集中，面積超過25 hm2的適宜建設用地作為城鎮(zhèn)建設用地；滿足城市結構和用地拓展方向。

（3）對效率低下、空閑和分布散亂的存量建設用地實施“減量”措施，為城市發(fā)展及鄉(xiāng)村振興等政策落實提供集約高效土地利用規(guī)劃方案。

（4）為加強、加快融入長株潭城市群一體化，積極推進長株潭城市群公共服務基礎設施、交通系統(tǒng)互聯(lián)互通一體化高效發(fā)展。在保障生態(tài)資源存續(xù)的前提下深化環(huán)長株潭城市群一體化發(fā)展進度，結合湘潭市發(fā)展目標，優(yōu)化城市空間結構，將城市的發(fā)展區(qū)域細分劃定為城鎮(zhèn)集中發(fā)展區(qū)、彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)[2]?？紤]劃定方案與永久基本農田和生態(tài)保護紅線的協(xié)調配合，不得占用永久基本農田；生態(tài)保護紅線內禁止開展各項城市農業(yè)開發(fā)活動，形成初步的湘潭市開發(fā)邊界劃定方案，在生態(tài)環(huán)境、人文環(huán)境不被破壞的前提下為湘潭市民提供生態(tài)人文景觀優(yōu)美、充滿發(fā)展活力的城市環(huán)境。

4 結語

城市開發(fā)邊界的劃定是我國國土空間規(guī)劃中的重要工作，對我國實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。我國從前期的多規(guī)合一等試點政策實行、14個開發(fā)邊界試點城市的設立再到目前全面推進的國土空間規(guī)劃體系改革，開發(fā)邊界劃定能夠在解決城市空間無序擴張的同時提高土地利用效率，在新型城鎮(zhèn)化時期被賦予更加重要的時代意義。文章就湘潭市的自身稟賦出發(fā)，提出湘潭城市開發(fā)邊界劃定思路，為中小城市開發(fā)邊界劃定提供參考。