夏德峰

（鄭州大學 政治與公共管理學院，河南 鄭州 450001）

綜合行政執(zhí)法改革不僅指對行政處罰權(quán)、檢查權(quán)、強制權(quán)等職責的綜合與集中，而且包括對有關(guān)執(zhí)法機構(gòu)、職責和人員等方面的整合?！熬C合執(zhí)法不是局部化、單方面的改革，而是涉及政府職能轉(zhuǎn)變、條塊權(quán)限劃分，人財物關(guān)系再分配等諸多方面的系統(tǒng)工程?！盵1]綜合行政執(zhí)法改革的目的是解決體制不完善、權(quán)責不清晰、能力不適應(yīng)、多頭重復(fù)執(zhí)法與執(zhí)法不到位等問題。新時代為進一步推動綜合行政執(zhí)法深入改革，2018年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了關(guān)于深化文化市場、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、交通運輸、生態(tài)環(huán)境保護、應(yīng)急管理等領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的指導性意見文件，統(tǒng)籌部署和全面推進改革的政策實施。

我國單一制國家結(jié)構(gòu)和多層級治理體系決定了中央政策目標的實現(xiàn)需要地方不同層級政府的傳遞與落實，省級政府在中央的宏觀指導下，統(tǒng)籌規(guī)劃和部署本省范圍內(nèi)的改革事務(wù)和實施方案，具體政策的落實依靠市、縣政府的貫徹和執(zhí)行，并結(jié)合具體情景場域出臺配套政策細則以確保改革政策有效實施。政策執(zhí)行過程是政策的地方性轉(zhuǎn)化和情景化落地，本文基于政策執(zhí)行過程視角分析H省綜合行政執(zhí)法改革實踐，構(gòu)建了一個“政策口徑、編制管理、改革賦能和法治保障”等實踐維度的分析框架，在宏觀政治系統(tǒng)中圍繞特定的政策場域及其互動結(jié)構(gòu)，探討多重邏輯進路的現(xiàn)實觀照，提供了多維度寬視野的改革圖景，來審視綜合行政執(zhí)法改革的政策執(zhí)行過程的實踐維度，積極回應(yīng)改革政策執(zhí)行的應(yīng)然邏輯進路，有助于理解政策執(zhí)行過程的情景性和實踐場域。

一、政策口徑之維：層級銜接、執(zhí)行尺度與認知能力

（一）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過程的層級銜接

中央政策的頂層設(shè)計多具有理想性、宏觀性和整體性的特征，政策變現(xiàn)需要地方政府間分層對接與政策細化。“政治指導”理論而非“治理”理論是理解和分析當代中國政策過程的最佳起點[2]。省級政府因地制宜選擇市、縣開展政策試點，通過市、縣試點的政策細化和打磨，在政策“探行”中總結(jié)出可供推廣的成功經(jīng)驗，并通過組織試點觀摩、經(jīng)驗交流等形式推進政策實施，并將成熟的實踐做法逐級推廣和全面推進，最終實現(xiàn)中央政策目標通過在地方情景化得以有效落實?！爸醒氲闹卫砟繕瞬⒎强偸乔逦m用的，所以頂層設(shè)計只是給地方提供了治理方向和原則，而具體的治理工具和治理策略仍需地方來探索，由此便形成了頂層設(shè)計與地方自主決策并存的治理邏輯?！盵3]中央政府通常以會議精神、改革方向、總體目標等模糊性概念傳達政策要求，地方需要結(jié)合自身的資源條件將政治信號加以分解并具體化，通過實踐探索出臺相關(guān)的配套政策制度安排，才能將政策理想、政策理念和政策目標轉(zhuǎn)化為具體的操作規(guī)范和政策實踐。政策留白是地方自主性和創(chuàng)新性的重要來源，有利于在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下發(fā)揮地方的積極性。因此，推進改革要樹立系統(tǒng)思維，因地制宜“探行”政策實施，通過政策試點的“政策打磨”來提煉“典型經(jīng)驗”，把控改革政策實施過程中的社會風險。政策試點“對政策在地方的實施進行規(guī)則細節(jié)完善和執(zhí)行變通處理，作出符合民眾利益的控制和選擇”[4]，地方運用政策留白對中央政策進行地方改寫和細化，“地方的創(chuàng)新精神被有機地融合到中央主導的政策制定過程中，從而提高了中國政府整體的創(chuàng)新能力和適應(yīng)能力”[5]?；诘胤綀鲇蜻M行的政策試點探索成為理解中央政策理念的“錨點”，其他地區(qū)基于自身的客觀實際，以“政策模仿”方式推動政策創(chuàng)新擴散。但是，在中央模糊性政策指令向地方常規(guī)化政策執(zhí)行的層級鏈條傳遞過程中，宏觀政策設(shè)計與具體的政策操作細則之間存在一定的空白和間隙，因此，如果中央政策口徑不明確，也容易導致地方政府的政策實踐存在顧慮，擔心具體做法與中央政策意圖不一致，從而影響改革推進。

根據(jù)中央綜合行政執(zhí)法改革方案，“設(shè)區(qū)的市與市轄區(qū)原則上只設(shè)一個執(zhí)法層級”。H省17個設(shè)區(qū)的省轄市有15 個在交通運輸、文化市場、農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域成立了市級綜合行政執(zhí)法大隊，區(qū)級不再設(shè)立執(zhí)法機構(gòu)，在市場監(jiān)管領(lǐng)域，針對其執(zhí)法對象以基層市場主體為主，執(zhí)法呈現(xiàn)點多、面廣、頻高且與人民群眾生產(chǎn)密切相關(guān)的特點，將執(zhí)法層級設(shè)在區(qū)級，市級僅組建了執(zhí)法稽查機構(gòu)，主要負責執(zhí)法監(jiān)督指導和組織協(xié)調(diào)，不再承擔日常執(zhí)法。中央的改革要求是“屬地管理、重心下移”，在實踐中綜合行政執(zhí)法層級多上提到市本級，執(zhí)法層級選擇市級還是選擇區(qū)級的依據(jù)是什么？現(xiàn)實中多是考慮改革相關(guān)人的利益和財政供給能力，減少改革帶來的社會不穩(wěn)定因素。S市選擇在市場監(jiān)管、交通運輸、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域組建區(qū)級綜合行政執(zhí)法隊伍，以區(qū)級執(zhí)法為主，市本級主要負責監(jiān)督指導、組織協(xié)調(diào)，以及法律法規(guī)規(guī)定必須由市級行使的執(zhí)法事項和跨區(qū)域重大違法案件組織查處，并可按程序調(diào)用縣級行政執(zhí)法隊伍力量，也可以指定執(zhí)法隊伍進行異地查處。S 市編制部門人員談道，“生態(tài)環(huán)境、文化市場組建市級執(zhí)法隊伍，實行市級執(zhí)法為主；交通運輸、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管實行區(qū)級執(zhí)法為主。主要是考慮到縣（區(qū)）級執(zhí)法人員數(shù)量龐大、市財政支付能力受限、市直有關(guān)部門執(zhí)法人員不愿下沉等現(xiàn)狀，采取了原經(jīng)費供給渠道不變，工資標準不變，只是事權(quán)在管理層級上調(diào)整的變通做法”。S 市因受財政供給能力限制，并對執(zhí)法層級設(shè)在市一級的、市轄區(qū)的執(zhí)法機構(gòu)作為市級執(zhí)法機構(gòu)的分支機構(gòu)，業(yè)務(wù)上接受市級執(zhí)法機構(gòu)的領(lǐng)導，執(zhí)法力量統(tǒng)籌使用，人員待遇按屬地化原則處理。在L 市調(diào)研座談中了解到：“實行綜合行政執(zhí)法后，相關(guān)行政管理與執(zhí)法職責分離，容易出現(xiàn)管理和執(zhí)法脫節(jié)的問題，在一定程度上影響改革效果，甚至出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)回流的現(xiàn)象。比如城管綜合執(zhí)法改革將原環(huán)保部門的噪聲污染執(zhí)法權(quán)納入城管綜合執(zhí)法，但由于在執(zhí)法實踐中城管部門缺乏檢測手段，據(jù)了解，目前很多地方又交回了生態(tài)環(huán)境部門?！薄罢咿D(zhuǎn)換是制度化解決中國政策統(tǒng)一性與地方差異性矛盾的有效機制，同時關(guān)系到國家政策目標與基層治理秩序的達成?！盵6]因地制宜的政策轉(zhuǎn)換既保證改革效果，使改革進程與地方政府能力相適應(yīng)，又可以避免出現(xiàn)社會不穩(wěn)定因素。

（二）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過程的執(zhí)行尺度

政策口徑不明確影響著政策執(zhí)行主體的選擇尺度，往往會導致改革政策落實的遲緩。一是綜合行政執(zhí)法人員如何劃轉(zhuǎn)缺乏明確的政策依據(jù)，政策文本表述模糊?！皥?zhí)法隊伍不同性質(zhì)編制目前保持現(xiàn)狀，待中央明確政策意見后逐步規(guī)范?！薄皣澜麑⒉环闲姓?zhí)法類公務(wù)員管理規(guī)范要求的人員劃入綜合行政執(zhí)法隊伍?！钡绾卫斫獠煌再|(zhì)編制保持現(xiàn)狀與嚴禁將不符合行政執(zhí)法類公務(wù)管理規(guī)范要求的人員劃入綜合行政執(zhí)法隊伍，哪個優(yōu)先？是整體上劃還是先清理不符合要求的人員再上劃？沒有明確的劃轉(zhuǎn)標準，在實踐中存在認識差異。在政策口徑和標準不明朗的情況下，有的市、縣政府擔心改革“翻燒餅”，存在等待觀望心態(tài)，為防止出現(xiàn)人員劃入綜合行政執(zhí)法機構(gòu)后無法轉(zhuǎn)換為執(zhí)法類公務(wù)員產(chǎn)生新的矛盾，在推進改革的進度上采取觀望、等待的行為策略，影響了改革任務(wù)推進的速度、力度和效度。二是綜合行政執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)不明確，增加了機構(gòu)編制管理的復(fù)雜性。在改革前，執(zhí)法機構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一，有的是行政機構(gòu)，有的是事業(yè)單位，還有的是參公單位；綜合行政執(zhí)法改革機構(gòu)整合后，中央政策沒有明確其機構(gòu)性質(zhì)，增加了機構(gòu)編制和人事管理的難度。人員混編混崗，職級并行無法推行，實名制數(shù)據(jù)庫和機構(gòu)編制臺賬無法填報，公務(wù)員、參公和事業(yè)編制的招收渠道不同，機構(gòu)性質(zhì)不明確也影響著人員的補充等問題。三是“局隊合一”模式下如何處理執(zhí)法部門與局機關(guān)的隸屬關(guān)系問題，實踐中缺乏“局隊合一”的有效運行模式。H 縣委編辦在接受訪談中認為，按照改革要求，縣級綜合行政執(zhí)法隊與其主管部門實行“局隊合一”體制，但“局隊合一”體制如何定性、人員如何配置、編制如何劃轉(zhuǎn)均沒有明確規(guī)定。實際上局、隊在機構(gòu)性質(zhì)和運行模式等方面也并未真正體現(xiàn)“合一”：在機構(gòu)性質(zhì)上，主管部門是政府工作部門，綜合執(zhí)法隊伍單位性質(zhì)不明確，無法體現(xiàn)“合一”；在管理方式上，主管部門使用行政編制，配備公務(wù)員；綜合執(zhí)法隊使用事業(yè)編制，人員身份復(fù)雜，現(xiàn)有的執(zhí)法隊伍中，有公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理人員、事業(yè)干部及工人。局、隊人員編制“合一”，造成了新的混編混崗。四是上下級體制有待理順。以市級為主的執(zhí)法體制，城市區(qū)分局與城市區(qū)綜合行政執(zhí)法大隊是領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，還是指導與被指導關(guān)系，沒有具體規(guī)定。以生態(tài)環(huán)境執(zhí)法改革為例，執(zhí)法工作名義上統(tǒng)一由市生態(tài)環(huán)境局實施，目前各分局特別是縣分局在履行行政執(zhí)法職能時，所有公章使用、會審研究等都是以市局名義進行，造成偏遠分局工作不便、效率不高。在政策執(zhí)行的上下溝通環(huán)節(jié)，省級政府需要市、縣政府的政策“探行”取得成功經(jīng)驗，形成可復(fù)制和可推廣的政策操作規(guī)范，而市、縣政府需要中央和省級給予明確的政策口徑。

（三）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過程的認知能力

綜合行政執(zhí)法改革涉及同一層級不同部門執(zhí)法職責整合，也涉及不同層級執(zhí)法職責調(diào)整。政策口徑的不明確影響著執(zhí)行主體的政策認知，認知偏差從而導致執(zhí)行偏差。綜合行政執(zhí)法機構(gòu)整合組建成立后，由于管理與執(zhí)法之間的職責界限并不容易厘清，管理機構(gòu)與執(zhí)法機構(gòu)分設(shè)之后，一些領(lǐng)域的管理受到了削弱。如H省住建廳在訪談中說道：“推進綜合執(zhí)法的過程中，確實產(chǎn)生了一些問題，如有的行政主管部門有意無意地混淆行政管理和行政處罰的性質(zhì)，將管理職能轉(zhuǎn)移到行政處罰層面，如施工揚塵管控，以處罰解決管理問題，造成管理弱化或管理漏洞，既增加了工作層次和過程，也弱化了管理執(zhí)法職能，降低了行政效率。”實踐中行政主管部門產(chǎn)生的弱化或推脫監(jiān)管職責的傾向，將監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層面，導致行政監(jiān)管和行政執(zhí)法不能有效銜接。以生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革為例，“垂直管理改革并不是要將地方環(huán)境保護的主體責任轉(zhuǎn)移到環(huán)保系統(tǒng)或者上交到上級政府。相反，要強化地方黨委和政府環(huán)境保護主體責任、黨委和政府主要領(lǐng)導成員的主要責任，并通過加強監(jiān)督檢查進一步強化，通過垂改來倒逼地方政府履責”[7]。監(jiān)察權(quán)的上收強化了省級環(huán)保部門對市、縣政府及其相關(guān)部門環(huán)保履責情況的監(jiān)察，倒逼地方黨委和政府履行環(huán)境保護責任，有利于落實地方主體責任，打通監(jiān)管“最后一公里”。因此，可以說，正確的政策認知是政策執(zhí)行不走樣的前提，也是政策目標有效達成的現(xiàn)實需要。

二、編制管理之維：歷史承襲、人員劃轉(zhuǎn)與身份整合

（一）綜合行政執(zhí)法改革編制資源配置的歷史承襲

機構(gòu)編制資源是重要的政治資源、執(zhí)政資源，長期承襲的政策慣例和機構(gòu)編制歷史現(xiàn)狀影響著改革政策的落地。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和市場主體的不斷增多以及執(zhí)法管轄范圍和管理服務(wù)對象的不斷增加，執(zhí)法任務(wù)與執(zhí)法力量不相匹配問題凸顯，如何核算綜合行政執(zhí)法人員編制標準的問題也隨之凸顯。在S市的調(diào)研座談中有人提出，“生態(tài)環(huán)境分局及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測部門共有1270人，但是現(xiàn)有行政編制和事業(yè)編制只有344名，超編非常嚴重；編制沒有具體到人，編制管理混亂（市本級也超編人員92人，其中包括21名轉(zhuǎn)業(yè)軍人，本局自我籌備92人工資發(fā)放，難度較大）”。Z 縣生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)編制146 名，而轄區(qū)面積及人口數(shù)均高于Z 縣的F 縣城，生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)編制僅有20 名。又例如，Z 縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊事業(yè)編制186名，而轄區(qū)面積相當?shù)泥徑晨h農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事業(yè)編制10名，實有9人。實際工作中存在的編制資源配置的歷史沿襲、結(jié)構(gòu)不優(yōu)等矛盾問題，不同程度制約著編制資源的使用效率和執(zhí)法編制資源的支撐保障作用，進而影響該領(lǐng)域執(zhí)法的實際成效?！爸卫韱卧膭澐趾椭卫碣Y源配給上，應(yīng)當依據(jù)空間特征、人口結(jié)構(gòu)、管理對象構(gòu)成等多元要素對其進行動態(tài)調(diào)整。”[8]應(yīng)明確編制標準，根據(jù)各領(lǐng)域綜合執(zhí)法的特點，以轄區(qū)人數(shù)或工作量等為依據(jù)，建立跨層級跨區(qū)域的編制資源調(diào)劑機制，有助于破除編制管理的歷史因襲、靜態(tài)化等弊端，解決區(qū)域部門編制供求存在的局部失衡問題。提升機構(gòu)和編制資源使用效益是新時代編制工作的明確要求，一些地方建立的編制周轉(zhuǎn)池制度為解決編制供給失衡問題進行了有益的探索，通過打破層級和地域編制藩籬，向剛需突出的行業(yè)單位定向投放，實現(xiàn)編制資源的最大效用，保障綜合行政執(zhí)法有效開展。

（二）綜合行政執(zhí)法改革編制資源劃轉(zhuǎn)的利益調(diào)整

層級政府間財政事權(quán)與支出責任的優(yōu)化配置是國家治理的基礎(chǔ)，同時改革政策方案只有增進利益相關(guān)方的收益才能促進政策的有效執(zhí)行，而且編制資源與財權(quán)事權(quán)的有效匹配是政府職能動態(tài)調(diào)整的保障。首先，人員利益因素導致行政執(zhí)法人員下沉阻力較大。例如，Z 市將文化、交通、農(nóng)業(yè)執(zhí)法層級設(shè)在市級后，各區(qū)上收的人員都比較積極，經(jīng)費供給渠道由市財政保障。而在市場監(jiān)管領(lǐng)域推動人員編制下沉，經(jīng)費供給渠道由區(qū)財政保障，由于市、區(qū)兩級政府在工資待遇、職務(wù)晉升方面存在差異，人員下劃遇到較大阻力。其次，單位本位主義導致人員劃轉(zhuǎn)存在阻力。長期以來行業(yè)行政主管部門承擔著行政執(zhí)法職能，一套班子和兩個牌子，按照“編隨事走、事隨編走”的原則劃轉(zhuǎn)行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制等職能，并同步劃轉(zhuǎn)人員組建綜合行政執(zhí)法隊伍。但是，原單位承擔的行政許可、行業(yè)管理、技術(shù)推廣檢測檢驗等工作，卻面臨著工作人手不夠的難題，因此，一些部門對劃轉(zhuǎn)人員存在不理解、抵觸情緒，不愿意把骨干人員劃轉(zhuǎn)出本單位。組織場域的改革如果僅僅在職責重構(gòu)方面單兵突進，而相應(yīng)的人權(quán)、事權(quán)、財權(quán)等保障跟不上，就難以取得改革的實質(zhì)性成效。

（三）綜合行政執(zhí)法改革編制身份公平化的價值訴求

綜合行政執(zhí)法人員的身份屬性多樣化帶來了整合難題，人員待遇的利益公平化訴求凸顯。綜合行政執(zhí)法人員有行政、事業(yè)和工勤人員身份，事業(yè)編制還存在參公事業(yè)人員、全供事業(yè)人員、差補和自收自支事業(yè)人員等不同類型。改革后，各種不同身份的人員整合在一起，人事政策不統(tǒng)一導致了管理難題。一方面，不同身份人員經(jīng)費供給渠道不一，整合后同工不同酬問題突出。H省住建廳提出，“由于不同編制隊伍的歸并，職工編制屬性無法統(tǒng)一，形成了新的同崗不同酬，對執(zhí)法工作產(chǎn)生了一定的負面作用，即使在同一個單位內(nèi)部，由于歷史的原因也存在大量混編現(xiàn)象。據(jù)估算，河南省城市管理執(zhí)法隊伍公務(wù)員大約為5%；事業(yè)干部約占15%；事業(yè)工人占30%；臨時工（不含勞動派遣人員）約占50%”。由于綜合行政執(zhí)法人員身份多樣化，再加上市、縣區(qū)域不同的工資標準，不同身份的人員在工資、車補、職級變動等方面存在政策差異，利益公平訴求凸顯。而改革只有增進和維護利益相關(guān)人的合理訴求，才能形成有利的政策執(zhí)行環(huán)境?！爸挥屑钚哉蝿菽芘c體制性政治勢能的有效結(jié)合，才能最終破除政策執(zhí)行中的‘梗阻效應(yīng)’，推進公共政策的良性落地。”[4]另一方面，事業(yè)身份編制的基層執(zhí)法人員成長空間受阻，在X 市的調(diào)研座談中有人說道，“實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道干部成長空間渠道不多的問題仍然存在。但因改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置副科級以上事業(yè)單位，事業(yè)編制人員在職務(wù)晉升上沒有渠道，即使是規(guī)模較大的基層綜合行政執(zhí)法隊伍，人員梯隊建設(shè)也無法進行，長期來看，不僅不利于執(zhí)法隊伍內(nèi)部的良性發(fā)展，也難以吸引外部人才補充基層力量”。此外執(zhí)法機構(gòu)中的工勤人員安置也存在問題。例如，L 市交通運輸綜合行政執(zhí)法支隊現(xiàn)有人員172 名，其中工勤崗位占84 名，且這部分工勤人員基本上在一線執(zhí)法，按照改革要求不再給執(zhí)法部門工勤人員核發(fā)行政執(zhí)法證件，在改革推進中面臨工勤人員安置和執(zhí)法人員不足并存的問題。如何平衡不同身份的利益訴求和進行分流安置，需要探索建立體現(xiàn)綜合執(zhí)法特點的編制管理方式。

三、改革賦能之維：高位推動、有機融合與整體協(xié)同

（一）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過程高位推動的政治勢能

綜合行政執(zhí)法改革體現(xiàn)了頂層設(shè)計的價值邏輯和頂層推動的領(lǐng)導邏輯。改革牽頭主體不同的位階展現(xiàn)不同的政治勢能，領(lǐng)導機制的統(tǒng)籌力、推動力和指導力決定了改革的力度、速度和效果。

綜合行政執(zhí)法改革牽頭主體領(lǐng)導位階的高低決定著統(tǒng)籌力的大小和改革任務(wù)執(zhí)行的主次排序，影響著改革的力度、速度和效果。在現(xiàn)行體制下，中國公共政策遵循“以黨領(lǐng)政”的政治邏輯，實現(xiàn)人民利益和貫徹政治領(lǐng)導是綜合行政執(zhí)法改革的實踐定位，牽頭主體領(lǐng)導位階的高低決定著改革政治勢能的強弱，“高位推動”能夠賦予政策執(zhí)行主體強有力的資源統(tǒng)籌和政策協(xié)同，決定著政府注意力的分配?！罢蝿菽苁侵袊厣贫荣x予政策執(zhí)行的內(nèi)在特征，可以展現(xiàn)中國公共政策執(zhí)行者的政治邏輯?！盵4]牽頭主體的“高位階”能夠增強政策執(zhí)行的協(xié)同聯(lián)動力和資源調(diào)度力，將落實改革專項任務(wù)上升為“中心工作”，并從“講政治”的原則來確保政策的有效執(zhí)行。2018 年《H 省機構(gòu)改革方案》明確要求設(shè)立省委機構(gòu)改革領(lǐng)導小組，下設(shè)黨政機構(gòu)改革協(xié)調(diào)小組及各專項小組，并對改革實施的主要環(huán)節(jié)、關(guān)鍵步驟、時間節(jié)點等事項做了具體要求。但是，在五大領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的政策方案中只提出了“加強組織領(lǐng)導”，在改革實踐中，省、市兩級政府多數(shù)沒有設(shè)置改革工作領(lǐng)導小組，綜合行政執(zhí)法改革工作主要由編辦牽頭，缺少“高位推動”影響著編制部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門參與改革的力度。而且改革前半場的機構(gòu)整合和人員劃轉(zhuǎn)已經(jīng)基本就緒，改革后半場主要是“化學反應(yīng)”，且改革的工作重心轉(zhuǎn)移到其他相關(guān)部門。“頂層設(shè)計-地方細則”的模式既“賦能”了地方政府，也“約束”了地方政府，化解政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的進度“不平衡”和“各自為政”等問題，需要加強黨的統(tǒng)籌領(lǐng)導，用嚴格的政治紀律來約束政策執(zhí)行的行為、環(huán)節(jié)和過程，以“講政治”的站位來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及該領(lǐng)域環(huán)節(jié)的重大事項和重要工作，通過統(tǒng)籌執(zhí)行資源、優(yōu)化政策協(xié)同，將中央決策部署執(zhí)行到位、執(zhí)行有力，為政策執(zhí)行提供政治保障。

（二）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過程有機融合的集成效應(yīng)

綜合行政執(zhí)法改革不僅指對行政處罰權(quán)、檢查權(quán)、強制權(quán)等職責的綜合與集中，而且包括對有關(guān)執(zhí)法機構(gòu)、職責和人員等方面的整合。綜合行政執(zhí)法改革在機構(gòu)重組和職能調(diào)整的物理整合完成后，釋放改革效能需要“化學反應(yīng)”以形成改革的聚變效應(yīng)。由于地方政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的多重模糊性，執(zhí)法職權(quán)界定不清晰仍然很突出，S 縣編制部門談道，“職能邊界劃分不清，哪些職能歸誰管不明晰，例如網(wǎng)吧應(yīng)由文廣局負責，飯店由商務(wù)局負責；同時監(jiān)管部門的主體責任不清，例如教育部門是學校的食品安全職能的主體責任人，市場監(jiān)管局只具有監(jiān)管責任，按照法律法規(guī)每半年到學校食堂監(jiān)管一次即符合規(guī)定，不可能做到每天都在學校監(jiān)督，應(yīng)由學校自身主體負責，但是事后追責卻往往以市場監(jiān)管局為主，導致執(zhí)法人員積極性不高”。在機構(gòu)改革和職能整合過程中不同程度地存在物理相加、缺乏深度融合。有研究提出，“如何以職責體系的重構(gòu)去倒逼組織結(jié)構(gòu)的融合，以及如何健全部門間的溝通、協(xié)調(diào)、配合機制將直接關(guān)系大部門體制改革的深化，進而影響同級政府內(nèi)橫向職能配置的優(yōu)化”[9]。機構(gòu)改革后，馬上面臨綜合行政執(zhí)法機構(gòu)權(quán)責清單的制定工作，綜合執(zhí)法機構(gòu)職責整合的職能較多，承擔的行政處罰權(quán)涉及的法律法規(guī)也較多，N市編制部門認為，“如果沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范性的執(zhí)法事項及權(quán)責清單目錄，不利于各地區(qū)之間執(zhí)法權(quán)的平衡和各綜合執(zhí)法領(lǐng)域之間執(zhí)法邊界的界定。因此，建議盡快出臺市、縣兩級權(quán)責清單的指導目錄”。厘清哪些領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)需要“綜合”，以及怎樣“綜合”和協(xié)同配合，需要省級統(tǒng)籌修訂、調(diào)整綜合行政執(zhí)法事項清單，明確業(yè)務(wù)主管部門的指導和配合協(xié)作責任，推動權(quán)責清單同部門三定規(guī)定有機銜接。

綜合行政執(zhí)法改革機構(gòu)職責整合較多，事實上各領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革屬于行業(yè)領(lǐng)域的“小綜合”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法屬于“大綜合”，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐執(zhí)法人員體現(xiàn)了“權(quán)力下放”邏輯，是物理意義上的優(yōu)化分布，仍然屬于執(zhí)法主體多元化基礎(chǔ)上的聯(lián)合執(zhí)法，非以權(quán)力統(tǒng)一行使為特點的綜合執(zhí)法。而“一支隊伍管全部”的真正內(nèi)涵是使執(zhí)法力量以“化學融合”的方式融入基層政府，真正實現(xiàn)“人財物、權(quán)名責”的統(tǒng)一。實現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法模式向綜合執(zhí)法模式轉(zhuǎn)變，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“一支隊伍，兩級管理”的能力，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重心，可以實施僅有編制歸縣主管部門，人、財、物都歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的模式，真正實現(xiàn)“一綜到底”，形成改革的疊加效應(yīng)。

（三）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行過程整體協(xié)同的系統(tǒng)邏輯

改革執(zhí)行主體間協(xié)同聯(lián)動機制不健全。M市編制部門談道，“行政執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域眾多、政策性強、敏感度高，由于協(xié)調(diào)配合機制的缺乏，執(zhí)法變成了零散的‘孤島’，孤立執(zhí)法、執(zhí)法鏈條零散、銜接不暢、監(jiān)管缺位”。一方面，行使行政處罰權(quán)需要相關(guān)行政主管部門支持配合，在面對職能交叉問題時，有的案件調(diào)查取證時效性強，而且部門間案件的流轉(zhuǎn)需要大量的協(xié)調(diào)和重復(fù)調(diào)查，有主管部門甚至視為“麻煩”而加以推諉，從而影響了執(zhí)法效率。L 市編制部門談道，“如市建設(shè)局在將行政處罰權(quán)交由市城管局的同時，與之相關(guān)的工程質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)督等專業(yè)性行政檢查工作仍由市建設(shè)局承擔，如果不能建立有效的執(zhí)法信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，將造成部門間執(zhí)法銜接不暢等問題”。打破部門行業(yè)的“信息煙囪”，需要建立一個高位協(xié)調(diào)機制和信息共享平臺，有助于對違法主體形成治理合力。另一方面，行業(yè)行政主管部門掌握著許可、驗收、辦證等關(guān)鍵信息，信息不對稱導致綜合執(zhí)法較為被動。H 省住建廳認為：“城鄉(xiāng)規(guī)劃復(fù)核、設(shè)計圖紙審查、建筑質(zhì)量安全、工程造價、大氣污染防治、各類餐飲油煙治理等執(zhí)法技術(shù)性要求高；而工程招投標、房屋預(yù)售、物業(yè)管理、公積金監(jiān)管領(lǐng)域執(zhí)法專業(yè)性要求強，行政處罰權(quán)移交后，離開原主管部門的配合，僅靠城管執(zhí)法部門現(xiàn)有技術(shù)力量和裝備，很難調(diào)查取證并處罰到位?！薄靶枰诓煌膱?zhí)法機構(gòu)之間建立責任導向的跨部門協(xié)同機制，將相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)和職能部門的任務(wù)分工明晰化、契約化、規(guī)范化，通過創(chuàng)造性地設(shè)計利益相容機制和責任共擔機制，促進跨部門信息共享和溝通?！盵10]實現(xiàn)線上線下、前臺后端的深度對接，最終推動跨部門執(zhí)法協(xié)同。而且在執(zhí)法案件復(fù)雜性超出行政執(zhí)法的范疇，與司法刑事信息鏈接渠道遲遲得不到“貫通式”司法保障，法律的采用、法規(guī)的采信、政策的解讀缺乏指導和解讀時，會出現(xiàn)有案不移、有案難移、以罰代刑等現(xiàn)象。

四、法治保障之維：有機銜接、執(zhí)法能力與社會成本

（一）綜合行政執(zhí)法改革法律法規(guī)的立改廢跟進及放權(quán)承權(quán)的有機銜接

機構(gòu)整合后，綜合行政執(zhí)法改革的“后半篇文章”跟進滯后，部分法律法規(guī)的某些條款已經(jīng)不再適應(yīng)新形勢發(fā)展需要，而配套跟進的法律法規(guī)卻沒有及時出臺，造成執(zhí)法銜接不暢。首先，例如《中華人民共和國商標法》執(zhí)法主體是計量行政部門，《中華人民共和國食品安全法》執(zhí)法主體是食品安全監(jiān)管部門，但市場監(jiān)管機構(gòu)改革組建后，相應(yīng)的法律法規(guī)沒有及時廢改立，導致其執(zhí)法主體地位尚未法定化，而且權(quán)力下放與目前的法律法規(guī)有沖突，《反不正當競爭法》《食品安全法實施條例》《馳名商標認定和保護規(guī)定》《反壟斷法》《專利法》《知識產(chǎn)權(quán)法》等法律法規(guī)賦予省轄市級執(zhí)法權(quán)限。按照“設(shè)區(qū)的市只設(shè)一個執(zhí)法層級”的體制，一些市把執(zhí)法層級設(shè)在區(qū)里，因此需要對部分法律法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法主體權(quán)限進行修改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法資格問題沒有得到有效解決。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政執(zhí)法權(quán)主要由縣級以上政府及其職能部門行使，權(quán)限下放與目前的法律法規(guī)有沖突。在L縣的調(diào)研座談中有人提出，“執(zhí)法權(quán)限下放至縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，但相應(yīng)的法律法規(guī)沒有及時廢改立，導致其執(zhí)法主體地位尚未法定化，職責邊界模糊，基層工作人員在主體身份、執(zhí)法程序等方面于法無據(jù)，在具體工作中處于被動，存在較大職業(yè)風險，特別是如何委托執(zhí)法在基層工作中是最難辦的”。座談中相關(guān)部門人員也提出了相應(yīng)對策，認為委托執(zhí)法需要上級相關(guān)部門制定出一套完整的委托程序，規(guī)定好權(quán)責，培訓好下級相關(guān)執(zhí)法人員。為解決執(zhí)法資格問題，2022年H 省以J 市作為“全省行政體制改革實驗區(qū)”，改革沒有簡單“套用”委托賦權(quán)的模式，對“屬地管理”事項摸清底數(shù)清理規(guī)范，依法賦予鎮(zhèn)（街道）行政處罰權(quán)，為基層賦權(quán)增能。但是，2022年G省J市把下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩年的286 項行政執(zhí)法權(quán)收回，對因?qū)I(yè)性較強、使用頻率低和地域距離因素等難以承接的事項進行收回，避免“接不住”而又“必須接”的現(xiàn)實困境。以法治的思維和方式推進改革，還要提升改革的匹配性和銜接度，才能再造基層自主能力。

（二）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行的程序意識和能力保障

執(zhí)法能力是國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，執(zhí)法權(quán)威性是國家法治實現(xiàn)的重要保障。一是執(zhí)法監(jiān)管能力薄弱。在對無證娛樂場所的查處中，依據(jù)為《娛樂場所管理條例》第四十一條：“擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動的，由文化主管部門依法予以取締?！倍叭【啞奔炔皇切姓幜P，又不是行政強制，在查處擅自從事娛樂場所經(jīng)營活動的執(zhí)行層面規(guī)定不明確，上級文化部門對如何實現(xiàn)無證娛樂場所的“取締”也未做出具體的指導意見。因此，導致文化市場綜合行政執(zhí)法機構(gòu)在查處無證娛樂場所時法律依據(jù)不足，執(zhí)法難度較大。二是執(zhí)法程序不一致。在X市的調(diào)研座談中有人提出，“目前，原工商、質(zhì)監(jiān)、食藥實施行政處罰，辦案程序、法律文書、辦案系統(tǒng)受固有思路影響，造成了執(zhí)法尺度不統(tǒng)一，未能有效發(fā)揮綜合執(zhí)法效能”。而且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面普遍認為只要完成工作任務(wù)就行了，程序意識不強，L 縣編制部門談道，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)法過程中往往忽略程序的規(guī)范性，執(zhí)法人員故意或無意中省略一些手續(xù)，常使一些違反法定程序的事件發(fā)生，造成不良后果。在實際工作中，執(zhí)法人員執(zhí)法手段的非法代替合法，臨時人員代替正式人員執(zhí)法，無證執(zhí)法人員代替持證人員執(zhí)法，以及選擇性執(zhí)法、隨意執(zhí)法等現(xiàn)象時有發(fā)生”。三是執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)亟待提升。綜合行政執(zhí)法相關(guān)職能進行整合后，執(zhí)法領(lǐng)域大大拓寬，業(yè)務(wù)板塊增加，而執(zhí)法人員對于承擔的新職責和相關(guān)法律法規(guī)知識存在不熟悉情況，專業(yè)化程度亟須提升，特別是食品藥品、醫(yī)療器械、特種設(shè)備、標準計量等領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員普遍缺乏。特別是派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法人員受個人素質(zhì)、編制、裝備、經(jīng)費等因素制約，往往顯得力不從心。優(yōu)化執(zhí)法權(quán)和執(zhí)法資源的配置方式，應(yīng)借鑒“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的運行機制，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以有力的執(zhí)法召集權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，形成常態(tài)化的行政執(zhí)法能力培育機制，增強執(zhí)法人員的能力。

（三）綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行的規(guī)限功能和人民性相統(tǒng)一

綜合行政執(zhí)法改革過程要堅持“以人民為中心”的工作主線和充滿“人民情懷”的執(zhí)政理念，堅持改革目的是實現(xiàn)行政執(zhí)法如何執(zhí)政為民。在S縣的調(diào)研座談中有人提出，“新藥品管理法帶來的執(zhí)法現(xiàn)實困境，例如超過一萬元進行十到二十倍罰款，不足一萬元按一萬元計，即罰款標準最低十萬，對于市級連鎖藥店現(xiàn)實可行，但是我縣70%的藥店都是醫(yī)療公司機構(gòu)改革時下崗職工開設(shè)的夫妻店，一年的收入不足十萬，罰款十萬與現(xiàn)實相悖，如果對其罰款將會上訪，如不罰款則會對執(zhí)法人員進行處罰”。如何保障既要體現(xiàn)依法行政的規(guī)限功能，又要體現(xiàn)執(zhí)政為民、便民的改革目的，降低社會可承受的成本，兼顧治理效能和治理合法性，相關(guān)議題值得深入討論。綜合行政執(zhí)法的有效實施需要相關(guān)技術(shù)、資源、人員等技術(shù)層面的支撐，如果保障不足會影響執(zhí)法效果。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H 省省轄市縣的多數(shù)執(zhí)法機構(gòu)僅能保障人員經(jīng)費，沒有專門的培訓、辦案、執(zhí)法裝備建設(shè)、有毒有害物品處置等專項工作經(jīng)費，與當前繁重的執(zhí)法任務(wù)需要不相適應(yīng)。而且社會化檢測機構(gòu)存在質(zhì)量參差不齊、機構(gòu)缺乏資質(zhì)、檢測能力不足等現(xiàn)象，無法為行政執(zhí)法提供有效的數(shù)據(jù)支撐。

五、結(jié)論與討論

綜合行政執(zhí)法改革呈現(xiàn)了機構(gòu)重組、職責整合和編制人員劃轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，具有系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的特征。本文基于政策執(zhí)行過程視角，構(gòu)建了一個包含“政策口徑、編制管理、改革賦能、法治保障”的四維框架，拓展了對政策執(zhí)行過程影響要素的討論空間，關(guān)注政策在地化的約束條件和實施策略議題，在政策口徑、編制調(diào)整、改革賦能和法治保障等多種邏輯關(guān)系下來揭示影響政策執(zhí)行的過程影響因素，有助于構(gòu)建中國自主的政策知識體系，回應(yīng)如何推進、以何展現(xiàn)的現(xiàn)實觀照。本文提出了優(yōu)化和改進綜合行政執(zhí)法改革政策執(zhí)行的邏輯進路，要樹立用改革的思維來解決改革過程中產(chǎn)生的新問題，貫徹以人民為中心的改革價值取向，將政治勢能轉(zhuǎn)化為政策執(zhí)行力，明晰和規(guī)范政策口徑，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導和整體推進，注重政策的“底層操作”創(chuàng)新，創(chuàng)新編制管理，增進改革相關(guān)人的利益和以法治的思維推動改革，最終形成頂層推動、中間統(tǒng)籌指導和基層末端發(fā)力的政策執(zhí)行過程體系，使政策目標落地生根。