本刊記者 柯善北

居住社區(qū)是城市居民生活和城市治理的基本單元，是黨和政府聯(lián)系、服務(wù)人民群眾的“最后一公里”。特別是新冠肺炎疫情之后，人們越來越認識到，社區(qū)在信息溝通、組織動員、物資分配以及提供服務(wù)等涉及社會運行方方面面發(fā)揮著關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的重要作用。

為深入貫徹習近平總書記關(guān)于更好為社區(qū)居民提供精準化、精細化服務(wù)的重要指示精神，落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強基層治理的決策部署，建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)，近日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》（以下簡稱《指南》），指導(dǎo)各地統(tǒng)籌推進完整居住社區(qū)建設(shè)工作，不斷提升居住社區(qū)建設(shè)質(zhì)量、服務(wù)水平和管理能力，增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

完善城市治理“最后一公里”

新中國成立后，隨著政府及企事業(yè)單位大院的不斷興建，一大批封閉式的居住社區(qū)由此形成，而這些社區(qū)通常由相關(guān)單位管理并提供服務(wù)，實際上是計劃經(jīng)濟體制下政府功能的延伸。改革開放以后，特別是住房制度改革以來，現(xiàn)代意義上的居住社區(qū)逐步形成，相關(guān)社區(qū)服務(wù)開始向市場轉(zhuǎn)移。

在我國城市化快速推進的過程中，一方面，改制之后的單位大院存在管理缺位、功能缺失等問題；另一方面，新建小區(qū)也存在過度商業(yè)化的趨勢，在功能、服務(wù)以及人文關(guān)懷上存在不足。與此同時，在脫離政府或單位統(tǒng)管一切的體制后，社區(qū)自治的基層治理體系也未能建立起來，使得城市治理在社區(qū)這一“神經(jīng)末梢”未能充分發(fā)揮其效能。

黨的十八大以來，中央高度重視基層治理工作。習近平同志也多次強調(diào)，“城市治理的‘最后一公里’就在社區(qū)”“社區(qū)是黨委和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的神經(jīng)末梢”“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅固，國家大廈才能穩(wěn)固”。

2021年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，以加強基層黨組織建設(shè)、增強基層黨組織政治功能和組織力為關(guān)鍵，以加強基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點，以改革創(chuàng)新和制度建設(shè)、能力建設(shè)為抓手，建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，根據(jù)中央文件相關(guān)工作部署，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門就完整居住社區(qū)建設(shè)推出了系列政策措施。

2020年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等13部門發(fā)布《關(guān)于開展城市居住社區(qū)建設(shè)補短板行動的意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），以建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)為目標，以完善居住社區(qū)配套設(shè)施為著力點，大力開展居住社區(qū)建設(shè)補短板行動。

《指導(dǎo)意見》明確工作目標，即到2025年，基本補齊既有居住社區(qū)設(shè)施短板，新建居住社區(qū)同步配建各類設(shè)施，城市居住社區(qū)環(huán)境明顯改善，共建共治共享機制不斷健全，全國地級及以上城市完整居住社區(qū)覆蓋率顯著提升。

同時，《指導(dǎo)意見》還頒布了《完整居住社區(qū)建設(shè)標準（試行）》，就居住社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施、便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施、市政配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共活動空間、物業(yè)管理、社區(qū)管理機制等六方面內(nèi)容提出了明確的要求。

此次《指南》則是以圖文并茂的形式，對《完整居住社區(qū)建設(shè)標準（試行）》進行了直觀的講解，在《完整居住社區(qū)建設(shè)標準（試行）》的基礎(chǔ)上細化完善了各項設(shè)施的建設(shè)要求，對建設(shè)原則、功能布局等提出明確的建設(shè)指引，幫助各地方更深入地理解完整居住社區(qū)的理念，指導(dǎo)各地方落地實施相關(guān)工作。

關(guān)注“一老一小”弱勢群體

《指南》對完整居住社區(qū)給出明確定義：完整居住社區(qū)是指在居民適宜步行范圍內(nèi)有完善的基本公共服務(wù)設(shè)施、健全的便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施、完備的市政配套基礎(chǔ)設(shè)施、充足的公共活動空間、全覆蓋的物業(yè)服務(wù)和健全的社區(qū)管理機制，且居民歸屬感、認同感較強的居住社區(qū)。

對比完整居住社區(qū)，《指導(dǎo)意見》指出我國居住社區(qū)目前存在的問題，包括規(guī)模不合理、設(shè)施不完善、公共活動空間不足、物業(yè)管理覆蓋面不高、管理機制不健全等突出問題和短板，與人民日益增長的美好生活需要還有較大差距。

針對這些問題和短板，在《指南》中均給出了明確的回應(yīng)。如規(guī)模方面，《指南》指出，各地應(yīng)根據(jù)兒童、老年人等社區(qū)居民的步行能力、基本服務(wù)設(shè)施的服務(wù)能力以及社區(qū)綜合管理能力等，合理確定完整居住社區(qū)規(guī)模。以居民步行5～10分鐘到達幼兒園、老年服務(wù)站等社區(qū)基本公共服務(wù)設(shè)施為原則，以城市道路網(wǎng)、自然地形地貌和現(xiàn)狀居住小區(qū)等為基礎(chǔ)，與社區(qū)居民委員會管理和服務(wù)范圍相對接，因地制宜合理確定居住社區(qū)規(guī)模，原則上單個居住社區(qū)以0.5萬～1.2萬人口規(guī)模為宜。

很明顯，《指南》中對社區(qū)的關(guān)注集中在“一老一小”群體，應(yīng)為他們實際上是在社區(qū)活動時間最長、同時也是容易被忽略的弱勢群體，特別是隨著老齡化、少子化時代的到來，更應(yīng)該為兒童和老人提供更舒適、友好的社區(qū)環(huán)境。

在基本公共服務(wù)設(shè)施方面，《指南》提出“五個一”：一個社區(qū)綜合服務(wù)站、一個幼兒園、一個托兒所、一個老年服務(wù)站和一個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站。其他方面，如便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施要健全，包括一個綜合超市、多個郵件和快件寄遞服務(wù)設(shè)施以及其他便民商業(yè)網(wǎng)點；市政配套基礎(chǔ)設(shè)施要完備，包括水、電、路、氣、熱、信等設(shè)施，停車及充電設(shè)施、慢行系統(tǒng)、無障礙設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施；公共活動空間要充足，包括公共活動場地和公共綠地；物業(yè)管理要全覆蓋，包括物業(yè)服務(wù)和物業(yè)管理服務(wù)平臺；社區(qū)管理機制要健全，包括管理機制、綜合管理服務(wù)和社區(qū)文化。

進一步擴展至十五分鐘生活圈，《指南》指出十五分鐘生活圈一般由城市干路或用地邊界線所圍合，居住人口規(guī)模為5萬～10萬人，服務(wù)半徑為800～1000米，與街區(qū)、街道的管理和服務(wù)范圍相銜接。《指南》要求在十五分鐘生活圈建立社區(qū)步行和騎行網(wǎng)絡(luò)，推進社區(qū)綠道建設(shè)，串聯(lián)若干個居住社區(qū)，統(tǒng)籌中小學(xué)、養(yǎng)老院、社區(qū)醫(yī)院、運動場館和公園等設(shè)施配套。

構(gòu)筑更包容的居住環(huán)境

不難看出，《指南》重點從保障社區(qū)老年人、兒童的基本生活出發(fā)，提出配套養(yǎng)老、托幼等基本生活服務(wù)設(shè)施的標準，促進公共服務(wù)的均等化，提升人民群眾的幸福感和獲得感。

實際上，近年來國家密集出臺政策措施，不斷提升社會服務(wù)的公平性和包容性。

2020年7月，民政部、發(fā)改委、財政部、住建部等9部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導(dǎo)意見》，要求創(chuàng)新工作機制，加強產(chǎn)業(yè)扶持，激發(fā)市場活力，加快培育居家適老化改造市場，有效滿足城鄉(xiāng)老年人家庭的居家養(yǎng)老需求。

2021年9月，國家發(fā)改委、國務(wù)院婦兒工委辦公室、住建部等23部門近日聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進兒童友好城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出通過在全國范圍內(nèi)開展100個兒童友好城市建設(shè)試點，推動兒童友好理念深入人心，兒童友好要求在社會政策、公共服務(wù)、權(quán)利保障、成長空間、發(fā)展環(huán)境等方面充分體現(xiàn)。

2021年11月，中國殘聯(lián)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等13部門聯(lián)合印發(fā)《無障礙環(huán)境建設(shè)“十四五”實施方案》，在法制保障、政策體系、基礎(chǔ)設(shè)施等多維度推進無障礙環(huán)境建設(shè)，加快形成設(shè)施齊備、功能完善、信息通暢、體驗舒適的無障礙環(huán)境。

以上措施都是在我國城市化進入后半程后，針對存在的短板進行補充提升，讓更廣泛的群體（特別是老人、兒童、殘疾人等弱勢群體）能更充分地享受城鄉(xiāng)建設(shè)的成果。

另外，除了硬件設(shè)施外，更重要地是如何通過社區(qū)凝聚社區(qū)居民共識，逐步建立黨委領(lǐng)導(dǎo)下的、社區(qū)居民充分參與的共建共治共享的社區(qū)治理格局，形成積極向上的社區(qū)文化，從而進一步激活城市治理的活力。