■馬仕洲

（深圳市干部人才健康管理中心）

1 行政事業(yè)單位實行內(nèi)部控制的重要性

1.1 是會計信息質(zhì)量的有力保障

行政事業(yè)單位需要定期向社會提供真實完整的財務(wù)和預(yù)決算信息，內(nèi)部控制制度的建立，是財務(wù)各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)有序開展的基礎(chǔ)，是營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境的保障。內(nèi)控制度下設(shè)立的預(yù)算、收入、支出、采購、合同、資產(chǎn)和工程等制度流程，為會計人員準(zhǔn)確反映單位經(jīng)濟活動信息提供了規(guī)范和引導(dǎo)。而對員工特別是道德觀的建立和勝任能力的提升，是會計人員提供高質(zhì)量會計信息的有力保障。

1.2 是單位經(jīng)濟活動的規(guī)范路徑

單位應(yīng)根據(jù)內(nèi)部控制制度，結(jié)合單位實際情況，建立一套嚴密的內(nèi)控體系。具體應(yīng)包括四個方式：業(yè)務(wù)流程以資金為核心，梳理經(jīng)濟活動；評估風(fēng)險現(xiàn)狀，揭露風(fēng)險點；建設(shè)業(yè)務(wù)財務(wù)相結(jié)合的制度體系；信息化落地，固化業(yè)務(wù)流程。這四個內(nèi)部控制建設(shè)的方法，是單位經(jīng)濟活動的規(guī)范路徑，也是單位從事后管理、事中管理延伸到事前管理的重要抓手。

1.3 是財政資金使用的安全基石

一個制度覆蓋到位、員工認識到位、建設(shè)拓展到位、信息聯(lián)動到位、考評結(jié)合到位的內(nèi)部控制制度，是確保財政資金安全規(guī)范運行的基石。從預(yù)算編審、預(yù)算指標(biāo)、支出管理、財務(wù)核算四個以預(yù)算為主線的管控環(huán)節(jié)，關(guān)聯(lián)采購、合同、資產(chǎn)、項目等業(yè)務(wù)層管理，能夠全過程推進財政資金使用管理系統(tǒng)化監(jiān)督工作。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

2.1 對內(nèi)部控制認識不足，對內(nèi)部控制重視不夠

一般而言，企業(yè)都有一套完善的內(nèi)部控制制度，這套制度可以極大地降低企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，提高經(jīng)營管理效率，最終提高經(jīng)濟效率。而行政事業(yè)單位由于其經(jīng)費來源主要來自財政撥款，主要體現(xiàn)的是社會效率，經(jīng)濟效率的考慮較少，這讓很多管理者心里沒有這根弦，對于內(nèi)部控制缺少一個全面客觀的認識。認為內(nèi)控就是約束，使業(yè)務(wù)開展束手束腳，只是理想化的一個理論體系，導(dǎo)致內(nèi)控要求常常只是“印在紙上，掛在墻上”般的流于形式。財務(wù)工作容易被認為是簡單的“預(yù)算要錢，報銷花錢”的事，而忽略了預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)等方面的全面管理。單位內(nèi)部各部門也僅僅關(guān)注自己手頭上的業(yè)務(wù)，注重上級對本部門工作的績效評價，而鮮有人關(guān)注內(nèi)控工作，往往認為內(nèi)控工作只是內(nèi)控部門的工作。很多單位雖然有一套制度規(guī)定，但制度流程不健全，覆蓋不全面，議事規(guī)則流于形式，內(nèi)控工作形同虛設(shè)，只有在年度內(nèi)控審計時手忙腳亂的增補流程資料，敷衍了事。

2.2 為內(nèi)控而內(nèi)控，內(nèi)控與中心工作割裂

行政事業(yè)單位容易陷入的一個誤區(qū)，就是內(nèi)控與單位的中心工作割裂開來，單獨建內(nèi)控制度，單獨搞一套內(nèi)控手冊。很多單位單獨設(shè)計一套內(nèi)控信息化系統(tǒng)，與原有的制度融合度很低，各個系統(tǒng)之間的兼容性不好，給單位增加了額外的工作量，增加了審批程序，手續(xù)繁瑣。造成一線工作人員有抵觸情緒，因沒有和中心工作結(jié)合，領(lǐng)導(dǎo)不重視，財務(wù)部門推不動。因此很多單位不愿意搞內(nèi)控，上面要考核，下面就應(yīng)付，走形式。

2.3 過分依賴外力，隊伍建設(shè)缺失

行政事業(yè)單位由于編制緊張，單位財務(wù)人員往往身兼多職，關(guān)鍵崗位職責(zé)不夠清晰無法輪崗，缺乏定期培訓(xùn)的機制，業(yè)財融合度不高，財務(wù)管理意識不強，隊伍建設(shè)滯后。內(nèi)控可以借助外力，但由于完全依賴中介，導(dǎo)致咨詢過程中本身的附加價值無法體現(xiàn)，知識轉(zhuǎn)移和梯隊培養(yǎng)無法有效實施，也無法及時接收外部最新最先進的內(nèi)控管理經(jīng)驗。中介人員從最初的力量補充最終演變成“唯一力量”，單位內(nèi)控制度建立后就再也沒有優(yōu)化和完善，逐漸偏離業(yè)務(wù)實際，最終淪為無法執(zhí)行的“一紙空文”。

2.4 崗位職責(zé)混亂，流程無法有效執(zhí)行

行政事業(yè)單位定崗定編的組織架構(gòu)在很大程度上保證了人員的穩(wěn)定性，但與此同時，也影響了內(nèi)部控制機構(gòu)的獨立性，各部門橫向協(xié)調(diào)管理意識薄弱，內(nèi)控管理人員多為兼職，分工無法明確，推諉扯皮時有發(fā)生。沒有明確關(guān)鍵崗位或關(guān)鍵崗位的職責(zé)不清晰，無法實行輪崗機制，缺乏對其進行定期培訓(xùn)和評估的能力，獎懲機制不健全。崗位是具體業(yè)務(wù)流程的執(zhí)行關(guān)鍵點，無法有效執(zhí)行的制度流程最終也無法實現(xiàn)其管理目標(biāo)。

2.5 內(nèi)部控制的信息化程度低

在這個信息變革巨大的時代，很多單位的內(nèi)部控制信息化程度卻仍停留在十年前的水平，部分管理者認為財務(wù)數(shù)據(jù)敏感，甚至還對信息化心存顧慮。單位各個業(yè)務(wù)流程出現(xiàn)系統(tǒng)覆蓋不全面、多系統(tǒng)不兼容、一線人員操作不熟練等問題。單位經(jīng)濟活動與系統(tǒng)反饋的信息嚴重脫節(jié)，溝通不及時，業(yè)務(wù)處理嚴重滯后，導(dǎo)致工作效率低下，扯皮現(xiàn)象叢生，人員大量時間浪費在各個審批環(huán)節(jié)，財務(wù)分析對決策的建議作用更無從談起。

3 行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制的對策

3.1 自上而下，從意識上重視內(nèi)部控制工作

行政事業(yè)單位要以財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求為指導(dǎo)，通過引入企業(yè)管理中的經(jīng)營思維和績效管理，加快推進完善制度建設(shè)和精細化管理。要成立以單位負責(zé)人為核心的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，作為內(nèi)部控制的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，負責(zé)審定內(nèi)部控制制度建設(shè)規(guī)劃，研究審定重大風(fēng)險事項和重要業(yè)務(wù)制度流程，督促單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)落實內(nèi)控要求。單位管理層的重視和參與，利于內(nèi)部形成一種積極的內(nèi)控管理環(huán)境，確保各項內(nèi)控工作有序開展。

內(nèi)控不是某個人或者某個部門的獨角戲，我們強調(diào)的是全員內(nèi)控。針對單位情況，對內(nèi)要建立一套集政策解讀和理念宣傳貫徹、內(nèi)控實施及管理優(yōu)化、內(nèi)控運行及業(yè)務(wù)操作三位一體的培訓(xùn)體系，對外通過聘請老師開展內(nèi)控管理業(yè)務(wù)授課，組織開展內(nèi)控知識競賽，聯(lián)系兄弟單位外出學(xué)習(xí)調(diào)研等方式，持續(xù)強化內(nèi)控管理對單位日常業(yè)務(wù)開展的影響力，形成全體員工知內(nèi)控、一線人員懂內(nèi)控、關(guān)鍵崗位會內(nèi)控的良好態(tài)勢。

3.2 業(yè)財融合，從預(yù)算入手體現(xiàn)財務(wù)內(nèi)控制度核心位置

內(nèi)部控制制度建設(shè)的核心三件事，就是管理制度化、制度流程化、流程信息化。內(nèi)控建設(shè)并不是將單位原有的制度完全推倒重來，而是將內(nèi)控融入原有制度，是對單位原有業(yè)務(wù)體系制度的一次整合和細化，部門與部門、業(yè)務(wù)與業(yè)務(wù)之間有沖突的要協(xié)調(diào)一致，缺失的部分需要補全，一些籠統(tǒng)寬泛的無法落地的制度需要細化，提升業(yè)財融合度。例如單位原有的管理制度可能側(cè)重于業(yè)務(wù)的合規(guī)性，而忽略了對業(yè)務(wù)執(zhí)行效果的評價，內(nèi)控則可以從業(yè)務(wù)執(zhí)行情況的評價入手，通過考評與部門乃至個人績效掛鉤，從而促使業(yè)務(wù)部門從源頭入手，讓業(yè)務(wù)開展與制度建設(shè)高度融合。讓制度既體現(xiàn)業(yè)務(wù)的合規(guī)性，也反映業(yè)務(wù)的合理性。

而流程化就是將制度落地的過程。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理可以說是貫穿整個經(jīng)濟活動的關(guān)鍵因素，因此我們流程化的抓手，就應(yīng)該體現(xiàn)在對預(yù)算的編制、執(zhí)行、控制和績效管理的全流程把握上來。具體來說，通過將單位預(yù)算的大盤子通過細化到部門，壓實各部門各自的責(zé)任、工作內(nèi)容、授權(quán)、執(zhí)行時間點等，形成部門領(lǐng)導(dǎo)倒逼員工高質(zhì)量完成經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的良好機制。而這種高質(zhì)量完成工作的要求，就會成為各業(yè)務(wù)部門完善業(yè)務(wù)流程的內(nèi)驅(qū)力，流程只由真正規(guī)范和促進工作開展，才擁有了生命力，才能避免出現(xiàn)制定出來就束之高閣的尷尬境地。

制度流程一旦與業(yè)務(wù)高度融合，必然是一個像毛細血管一樣延伸在各個角落的存在，而管理這種基礎(chǔ)化、碎片化的業(yè)務(wù)流，需要一個貫通全局的體系，這個管理體系就是信息化，通過信息化管理對業(yè)務(wù)活動的各項流程進行全方位管控，使得分散的管理節(jié)點有機的連接起來，發(fā)揮一個業(yè)財融合的內(nèi)控體系對單位管理決策的影響力。

3.3 強化培訓(xùn)，打造一支業(yè)務(wù)過硬的內(nèi)控建設(shè)隊伍

要解決單位內(nèi)控中介包辦一切的現(xiàn)實問題，首先我們要有做好內(nèi)部控制這件事的精兵強將。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)，絕不是一兩個專職工作人員或者一個部門“單打獨斗”的事情，打造一支業(yè)務(wù)過硬的內(nèi)控建設(shè)隊伍，既是對業(yè)務(wù)骨干的要求，也需要單位管理者的重視，各部門真正動起來。具體我們可以通過三個方面來推進。

（1）提高調(diào)研的能力。只有通過調(diào)研才能把事情搞明白是什么、為什么，進而提出怎么做。從群眾中來，到群眾中去，是我們黨根本的工作路線。這也是我們做好單位內(nèi)部控制工作的重要抓手，外部機構(gòu)和兄弟單位先進的管理理念和管理方法，內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的實際需求，都是我們最好的實踐經(jīng)驗。

（2）提高解決問題的能力?，F(xiàn)在我們很多單位對內(nèi)控的理解過于強調(diào)合規(guī)性，而忽視了效率，出現(xiàn)了許多“被簽字”現(xiàn)象。開展內(nèi)部控制的目標(biāo)之一就是提高效率，絕不是越嚴越好，層層加碼。我們要就事論事，立足于實際，點對點地解決問題。防止員工出現(xiàn)抵觸情緒，提高解決問題的能力。

（3）提高業(yè)務(wù)能力。工作任務(wù)重、時間不夠往往成為我們忽視業(yè)務(wù)培訓(xùn)的理由。在這個信息網(wǎng)絡(luò)化的時代，我們可以通過線上學(xué)習(xí)與集中學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式，科學(xué)靈活的調(diào)整各自的學(xué)習(xí)培訓(xùn)時間。通過部門交流，提升單位整體的內(nèi)控知識水平。

3.4 明確崗位職責(zé)，形成閉環(huán)管理

行政事業(yè)單位可以自上而下設(shè)立一套決策層、管理層、使用層三個層級的內(nèi)控管理層級，設(shè)置崗位說明書，明確每個崗位在內(nèi)控管理閉環(huán)中的職責(zé)，通過科學(xué)合理的考評懲戒機制來促使崗位所在人員擔(dān)負起各自的職責(zé)內(nèi)容。建立一套細化到崗位的評價指標(biāo)體系，將內(nèi)控執(zhí)行情況與個人考評直接掛鉤，嚴格履行考評結(jié)果，責(zé)任實行“買單制”，有問題要搞清楚問題的根源，量化效力和效果。做好各個業(yè)務(wù)制度的銜接問題，避免預(yù)算、采購、合同、支付、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)模塊間出現(xiàn)相互矛盾和真空地帶的情況，這也是解決部門之間內(nèi)耗和推諉扯皮的關(guān)鍵。例如，以往很多行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)容易出現(xiàn)使用率低下的問題，源頭就是需求采購信息不對稱，各部門銜接不暢導(dǎo)致的。閉環(huán)管理即是從預(yù)算的編制、采購的流程、合同的簽訂，資產(chǎn)入庫使用和后評價等全流程進行把控，從單位整體業(yè)務(wù)發(fā)展的需要出發(fā)，在保證單位整體系統(tǒng)閉環(huán)的前提下，各部門作為子系統(tǒng)也做到閉環(huán)管理，實現(xiàn)動態(tài)平衡。

3.5 智能控制，利用信息化促進內(nèi)控體系跨上新臺階

內(nèi)控管理系統(tǒng)建設(shè)是以保障、支持、預(yù)防為基礎(chǔ)，提升管理能力和工作效率為目標(biāo)的系統(tǒng)化工作。機控替代人控是發(fā)展趨勢，要建立以內(nèi)控、日常運行管理相結(jié)合的信息系統(tǒng)基礎(chǔ)平臺，為內(nèi)控管理的整體性打好基礎(chǔ)。將內(nèi)控運行管理嵌入信息系統(tǒng)中，通過建立涵蓋預(yù)算指標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行、采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理和建設(shè)項目的在內(nèi)的全業(yè)務(wù)鏈條信息系統(tǒng)，讓經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)流程和控制規(guī)則流程化，實現(xiàn)自動流轉(zhuǎn)和主動提醒預(yù)防。要設(shè)置逐級審批權(quán)限，對越權(quán)審批、不符合程序、提交審核的資料不齊全的情況要予以杜絕，從系統(tǒng)層面自動防止違背內(nèi)控規(guī)定的行為出現(xiàn)，盡量不讓人為因素對審批過程產(chǎn)生影響，確保各項業(yè)務(wù)信息及時準(zhǔn)確，讓日常工作的出錯概率降到最低，使得單位決策和執(zhí)行可控制、可追溯、可檢查，推動內(nèi)控管理的有效實施，在提升單位內(nèi)部履職能力和管理水平的同時，形成厲行節(jié)約反對浪費的長效機制。同時，要解放人力，讓人員把精力投入在更加重要的管理性事務(wù)中去，而不是投入大量精力去處理已有制度規(guī)定、業(yè)務(wù)約束要求的日常事務(wù)中。要進一步明晰部門職責(zé)，解決分塊管理導(dǎo)致的信息割裂，提高部門協(xié)同工作能力，提高信息時效性和關(guān)聯(lián)性，為實現(xiàn)業(yè)務(wù)信息得到有效公開與共享提供可能。另外，智能化信息化的內(nèi)控系統(tǒng)還具有傳統(tǒng)內(nèi)控管理模式不具備的擴展性，單位可以及時的將最新的文件要求和管理需要通過系統(tǒng)更新的方式快速的落到基層，落到實處。且可以根據(jù)單位實際情況，由基礎(chǔ)逐步到各個領(lǐng)域覆蓋，由易到難，先積累經(jīng)驗再逐步擴展，減少內(nèi)控制度推行過程中的阻力，最終建成一個具有單位業(yè)務(wù)特色的完備流程控制的內(nèi)部控制系統(tǒng)。

4 結(jié) 語

綜上所述，行政事業(yè)單位建立一套權(quán)責(zé)一體、相互制衡、流程暢順、執(zhí)行到位、科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度，有利于提高會計信息質(zhì)量、規(guī)范經(jīng)濟活動路徑、安全使用財政資金，自上而下的增強內(nèi)控管理意識，將內(nèi)控制度融入業(yè)務(wù)當(dāng)中，通過打造一支業(yè)務(wù)過硬的內(nèi)控建設(shè)隊伍，信息化建設(shè)等手段，建立長效的監(jiān)督機制，讓內(nèi)控建設(shè)切實提高單位的整體管理水平。