詹新宇 王蓉蓉

地方政府財政壓力通常是指地方政府因財政收入不足而難以滿足財政支出需求所產(chǎn)生的壓力。自2018年中國實施大規(guī)模的“減稅降費”政策以來，一系列舉措不斷“加碼”并密集實施，地方財政壓力驟然增加。2020年以來，面對新冠肺炎疫情和潛在經(jīng)濟增速下降的雙重沖擊，各種實質(zhì)性減稅降費政策持續(xù)實施，這給地方財政平衡帶來了新的負擔(dān)。應(yīng)對財政收入大幅下降和財政支出需求剛性增加，必須切實提高財政支出績效，這是財政政策提質(zhì)增效的根本出路。

公共服務(wù)質(zhì)量與地方財政支出能力及其績效密切相關(guān)。提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)以滿足轄區(qū)居民美好生活需要，是各級地方政府的重要職責(zé)之一。財政壓力的增加，對地方政府公共服務(wù)供給行為產(chǎn)生的影響如何，是否會累及公共服務(wù)質(zhì)量的提升？這是本文重點關(guān)注的問題。本文建立系統(tǒng)GMM模型，考察了2004年以來中國229個地級市財政壓力的公共服務(wù)質(zhì)量效應(yīng)，并探討了其影響機制。

一、相關(guān)文獻綜述

目前鮮有學(xué)者將財政壓力與公共服務(wù)質(zhì)量結(jié)合起來探討，但對政府在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的干預(yù)、財政收支行為與效率等方面的研究較為豐富，一定程度上可以體現(xiàn)其在公共服務(wù)供給上的行為傾向，即地方政府是否將更多精力放在引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展以增加財政收入或?qū)⒏嘭斄ν度敕敲裆灾С鲱I(lǐng)域而懈怠了公共服務(wù)的供給責(zé)任等。這對本文研究財政壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響有著重要的啟迪意義。與本文相關(guān)的研究可歸納為以下方面：

一是財政壓力方面的研究。財政壓力沖擊下的地方政府傾向于利用財政“收”與“支”兩個抓手來實現(xiàn)“減壓”。其一，在分稅制改革和所得稅收入分享改革背景下，中國地方政府為履行事權(quán)和支出責(zé)任，會主動革故鼎新，其收入征收等行為也會隨之發(fā)生變化。所得稅收入分享改革減少了地方政府的稅收收入，為避免或緩解“入不敷出”的狀況，地方政府會選擇加大非所得稅稅收收入的征稅力度，以彌補資金缺口，并且根據(jù)受沖擊程度選擇加強對制造行業(yè)的增值稅征管力度。另外，方紅軍和張軍認為，新財政集權(quán)理論揭示了地方政府所承擔(dān)的財政壓力引致其追求財政收入最大化的行為傾向，地方政府通過大力發(fā)展制造業(yè)謀求持久穩(wěn)定的增值稅等直接收益和土地出讓收入等間接收益。除此之外，地方政府還通過舉借債務(wù)、加大稅收征管力度等方式獲取財政收入，緩沖財政壓力的激增。其二，在支出方面，地方政府也在積極探索路徑。在支出結(jié)構(gòu)上，財政壓力的沖擊使得地方政府產(chǎn)生增加基建支出水平的行為傾向。隨著政府間事權(quán)的下移，政府為履行事權(quán)而大幅增加的支出，會通過犧牲其他支出甚至是民生性支出的增長為代價，財政支出結(jié)構(gòu)受到的影響也難以短期消除。進一步來說，財政體制改革的急促性將使得公共服務(wù)領(lǐng)域的問題惡化。在支出效率上，所得稅改革帶來的財政壓力倒逼地方提升財政資金的使用效率，即政府支出效率得以顯著提高。

二是公共服務(wù)質(zhì)量方面的研究。涉及“公共服務(wù)質(zhì)量”的研究主要集中在對公共服務(wù)質(zhì)量水平的測度、公共服務(wù)質(zhì)量與勞動力流動的關(guān)系等實證性研究，以及基于國外經(jīng)驗得出公共服務(wù)質(zhì)量系統(tǒng)概念的理論性研究成果等。在公共服務(wù)質(zhì)量或政府公共服務(wù)供給水平測度方面，學(xué)者們采用不同的方法構(gòu)建公共服務(wù)質(zhì)量評價或供給效率體系，其中包括熵值法、主成分分析方法和DEA模型等。另外，一些學(xué)者認為城市公共服務(wù)質(zhì)量吸引著人口向城市流動，且長期流動的勞動力更傾向于選擇公共服務(wù)質(zhì)量更優(yōu)的地區(qū)。Tiebout的用腳投票理論認為，人們會趨向選擇最符合自己公共產(chǎn)品偏好的地域居住，因此公共服務(wù)對人口流動的影響的一系列研究揭示了公共服務(wù)質(zhì)量對居民的重要性。部分研究國外公共服務(wù)供給和質(zhì)量管理經(jīng)驗的學(xué)者認為，國外政府在改革中逐漸找準自己所扮演的角色，注重疏通供給需求表達通道，不斷優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量評價方法，在公共服務(wù)改革方面積累了寶貴的經(jīng)驗。提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，既是滿足人民對美好生活向往的現(xiàn)實需要，又是落實中國“加力提效”的積極財政政策的題中應(yīng)有之義。

三是財稅體制改革、財政壓力與公共服務(wù)供給之間相互關(guān)系的研究?，F(xiàn)有文獻就財政支出對公共服務(wù)供給水平的影響已進行較多探討，如王哲等認為，地方政府供給的公共服務(wù)與其用于公共服務(wù)的財政支出水平存在高度相關(guān)關(guān)系，而地區(qū)間公共服務(wù)水平的差異也離不開地方財政相對支出水平、民生性支出效率以及地方財政支出偏好和結(jié)構(gòu)的作用。地方財政壓力更多體現(xiàn)的是財權(quán)與事權(quán)變化對支出端與收入端的影響，其與公共服務(wù)供給的影響關(guān)系鏈條要長于財政支出對公共服務(wù)的影響，且更能反映地方政府在被動“加壓”和主動“釋壓”情況下自發(fā)產(chǎn)生的行為傾向。雖然鮮有文獻直接研究財政壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響，但已有部分研究聚焦于財稅體制改革、財政壓力與公共服務(wù)供給的影響關(guān)系上。如傅勇認為，在財政分權(quán)體制下，基礎(chǔ)教育質(zhì)量和城市公用設(shè)施這類非經(jīng)濟性公共物品質(zhì)量顯著降低。雖然財政分權(quán)帶給了地方政府供給公共物品上靈活調(diào)整的可能，但面對財政壓力，地方政府更偏向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加之公共部門的尋租行為等影響，公共部門供給公共物品的效率進一步偏離。儲德銀和韓一多的研究給出了不一樣的結(jié)論，他們發(fā)現(xiàn)中國的分權(quán)水平對義務(wù)教育供給效率呈現(xiàn)非線性影響，認為目前中國的分權(quán)水平比最優(yōu)的分權(quán)水平要低，可以通過激勵性的財稅政策使得地方政府不斷釋放提高公共服務(wù)供給水平的動力。另外，也有學(xué)者認為，財政壓力在公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生的效應(yīng)，伴隨著財稅體制改革而得到“催化”。余靖雯等以農(nóng)業(yè)稅的取消為準實驗，研究發(fā)現(xiàn)，縣級公共教育供給受到財政壓力帶來的顯著負向影響，且隨著時間的延伸有更突出的長期效果。黨的十八屆三中全會提出，重點支出領(lǐng)域?qū)⒉辉僖笈c生產(chǎn)水平和財政收支掛鉤，地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的支出便少了一層約束，但地方政府存在易忽視基本公共服務(wù)的傾向，地方財政壓力的增加，會使地方政府顯著減少對公共服務(wù)領(lǐng)域的支出。

綜合以上文獻可知，地方政府在財政壓力上升時的行為傾向是復(fù)雜的，不同的選擇會對公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生不同的影響。目前，盡管有學(xué)者關(guān)注到了財政壓力對財政支出效率、公共教育服務(wù)和公共醫(yī)療服務(wù)供給水平的影響，但對公共服務(wù)質(zhì)量的研究多集中在人口流動與公共服務(wù)質(zhì)量的影響關(guān)系和國外公共服務(wù)質(zhì)量管理的經(jīng)驗總結(jié)上，對財政壓力的公共服務(wù)質(zhì)量效應(yīng)的研究較少。

二、理論分析與研究假說

（一）地方政府的行為傾向

新財政集權(quán)理論為研究財政壓力下地方政府的行為傾向提供了一種解釋路徑，但中國政府間財政關(guān)系具有特殊性，因而應(yīng)將財政壓力引起的激勵效應(yīng)和財政分權(quán)背景下的地方政府職能的履行結(jié)合起來，進而分析地方政府在保障公共服務(wù)質(zhì)量方面作出的選擇。

地方政府在面對財政壓力的激增時會傾向于干預(yù)經(jīng)濟發(fā)展和調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在政治晉升和自身財政壓力等多重因素影響下，地方政府偏向于引進產(chǎn)能過剩企業(yè)、房地產(chǎn)企業(yè)等來提高稅收水平，甚至?xí)艑挱h(huán)境規(guī)制以吸引工業(yè)污染企業(yè)。地方政府也可能傾向于采用稅式支出的方式扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)，以達到獨享稅源的目的，這一點在已有研究中得到印證，如在所得稅分享改革之后，交通運輸業(yè)、建筑業(yè)及房地產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值得到迅速增長。但是，地方政府在為支持經(jīng)濟增長而“貢獻”出財政補貼、稅收優(yōu)惠等稅式支出的過程中，實際上在收緊的財政預(yù)算內(nèi)，留給民生性支出的空間也受到了擠壓，繼而公共服務(wù)的供給乃至公共服務(wù)質(zhì)量的保障都會受到一定程度的影響。

圍繞地方政府職能和公共物品供給形成的第一代財政分權(quán)理論認為：最優(yōu)分權(quán)程度實際上是異質(zhì)性和規(guī)模經(jīng)濟相權(quán)衡的結(jié)果，欲使公共物品供給水平達到最優(yōu)，需保證公共物品供給差異化帶來的邊際收益等于供給公共物品帶來的外部性的邊際成本。公共物品能使私人資本回報率得到提高，進而增加稅基，財政壓力下的激勵效應(yīng)促進了地方政府提供公共物品，重視起公共服務(wù)質(zhì)量的保障，由此可見，財政壓力可能正向促進公共服務(wù)質(zhì)量提升。但結(jié)合20世紀90年代中期以來國外學(xué)者對Tiebout模型假設(shè)前提、分權(quán)成本的重新審視以及中國的現(xiàn)實情況來看，地方政府面對財政壓力，更多的是通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及招商引資提高稅基增長的可能性，而不是努力增加公共物品數(shù)量、保障公共服務(wù)質(zhì)量，按此邏輯，財政壓力有可能累及公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

基于以上分析發(fā)現(xiàn)，地方財政壓力既可能促進公共服務(wù)質(zhì)量的提升，又可能累及公共服務(wù)質(zhì)量，而且這兩種作用是相互交織的，它們之間的關(guān)系很可能是非線性的。為此，本文提出如下研究假說：

H1：若其他條件不變，地方財政壓力與轄區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量之間呈非線性關(guān)系，且這種非線性關(guān)系很可能是倒U型的。

（二）地方政府的支出行為

地方政府的赤字程度反映了其所背負的財政壓力，政府可以通過發(fā)行債券、增加非稅收收入來彌補。若將地方政府在t期需要支付的債務(wù)的還本付息額作為該地區(qū)財政壓力的體現(xiàn)，則可以得到以下等式：

其中，B和B分別表示第t期和新發(fā)行的政府債券，T為轉(zhuǎn)移支付，R是非稅收入，G是財政支出。在其他條件不變的情況下，財政壓力的提升會使得地方政府傾向于壓縮財政支出，進而影響公共服務(wù)質(zhì)量的保障?？偟膩碚f，中央事權(quán)的下放和財稅體制改革約束了地方的財政收支，受財政壓力沖擊的地方政府不得不過起“緊日子”，調(diào)整財政支出規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)，若其中與公共服務(wù)質(zhì)量密切相關(guān)的民生性支出被“犧牲”，公共服務(wù)質(zhì)量必將受到影響。

進一步來說，從地方政府執(zhí)行事權(quán)角度來看，中央硬性的事權(quán)完成指標如果涉及公共服務(wù)的某一領(lǐng)域，地方政府的相關(guān)支出規(guī)模就會迅速擴張。在分權(quán)體制下，地方政府在公共服務(wù)供給和質(zhì)量保障方面的事權(quán)和支出責(zé)任較大。分稅制改革后，人們普遍認為事權(quán)和財權(quán)不相匹配使得地方政府難以充分保障公共服務(wù)的供給，但也有學(xué)者認為，地方政府的財力足以支撐中央政府下放的事權(quán)，造成公共服務(wù)質(zhì)量低下的原因主要源于財政支出結(jié)構(gòu)的不合理?；谝陨戏治觯疚奶岢鋈缦卵芯考僬f：

H2：財政壓力下地方政府傾向于通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，影響轄區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量。當中央對地方政府某方面的公共服務(wù)供給提出硬性要求時，易造成不同類型的公共服務(wù)之間出現(xiàn)質(zhì)量異質(zhì)性。

三、模型、變量與數(shù)據(jù)說明

（一）計量模型構(gòu)建

地方政府可以通過干預(yù)經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、利用財政“收”與“支”兩個抓手等方式，一定程度上遏制財政壓力的進一步增加。但值得注意的是，解決公共物品的供給問題，滿足公共需求，是財政活動的主要內(nèi)容，那么與日俱增的地方財政壓力會累及公共服務(wù)質(zhì)量的提升嗎？

目前鮮有直接探究財政壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響效應(yīng)的研究成果，圍繞相關(guān)話題，學(xué)術(shù)界觀點莫衷一是。有的學(xué)者認為，地方財政壓力的存在使得地方政府更加注重公共資金使用效率的提高，這就意味著地方政府對財政的管控能力得以提升，進而有利于當?shù)毓卜?wù)和公共產(chǎn)品的提供。而另一些學(xué)者則認為，中國地方政府有明顯的重視基本建設(shè)、易忽視基本服務(wù)的特點，地方財政壓力的增加，會使地方政府在上下級政府權(quán)責(zé)不對等的情況下顯著減少對公共服務(wù)領(lǐng)域的支出。

由此可見，地方財政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量并非單純的正向或者負向的線性關(guān)系，而很可能是非線性關(guān)系。為探究地方財政壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響，本文擬建立面板固定效應(yīng)模型。由于靜態(tài)面板模型在內(nèi)生性問題與遺漏變量方面存在不足，考慮到地方政府提供公共物品與服務(wù)的質(zhì)量很有可能受到上期公共服務(wù)質(zhì)量的影響，本文在模型中引入被解釋變量的滯后一期，建立以下動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型：

其中，QPSQPS為被解釋變量公共服務(wù)質(zhì)量及其滯后一期，地方政府財政壓力FP是本文的核心解釋變量，X是各種控制變量，θ、μ分別代表地區(qū)固定效應(yīng)和時間趨勢項。

（二）變量說明

公共服務(wù)質(zhì)量綜合考量了政府提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品數(shù)量的充足性、分配的均衡性、居民享有的普惠性，涉及教育、醫(yī)療、環(huán)境等多個方面，因此公共服務(wù)質(zhì)量指標是綜合了多個因素的結(jié)果。

在量化方法上，主成分分析法既可以獲得構(gòu)成公共服務(wù)質(zhì)量各個維度的量化結(jié)果，又能充分反映構(gòu)成公共服務(wù)質(zhì)量各維度的基礎(chǔ)指標對總指數(shù)的貢獻。目前，已有部分學(xué)者用主成分分析法來研究公共服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的問題。夏怡然和陸銘用基礎(chǔ)教育和醫(yī)療服務(wù)主成分得分值來表示城市提供的公共服務(wù)水平。

表1 公共服務(wù)質(zhì)量指標體系

按地區(qū)劃分的公共服務(wù)質(zhì)量指標值，呈現(xiàn)東高西低的特點。東部地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量均值達到2.629，而西部地區(qū)平均水平為2.157（見圖1，下頁）。總體上，東北地區(qū)和西部地區(qū)內(nèi)的城市間地方政府供給公共服務(wù)質(zhì)量水平較為平均，差異相比東部地區(qū)城市間要小。

圖1 分區(qū)域公共服務(wù)質(zhì)量的測度值

從各年的分區(qū)域公共服務(wù)質(zhì)量指標均值來看，2006—2015年，各地區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量都有逐漸提升的趨勢，東部和中部地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量優(yōu)于西部和東北地區(qū)，在2009年之前東北地區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量要優(yōu)于西部地區(qū)，但在2009年之后，東北地區(qū)的公共服務(wù)質(zhì)量被西部地區(qū)趕超。

地方財政壓力相關(guān)實證分析的首要之務(wù)是指標的測算。除一般公共預(yù)算外，其他預(yù)算體系的收支項目，以及地方政府通過土地出讓、舉借地方債等方式獲得的收入等都將影響財政壓力水平。結(jié)合實證需求，本文用兩種主流方法測算財政壓力。

1949年以來，中國預(yù)算管理體制總體可以分為“統(tǒng)收統(tǒng)支”、“分灶吃飯”和“分稅制”三個階段，中央與地方之間的財政分配關(guān)系在推進財稅體制改革中不斷調(diào)整。在1994年的分稅制改革中，中央政府為增強宏觀調(diào)控能力，在公共財力的劃分中有所側(cè)重，保證了中央財政的主導(dǎo)地位，這次“財權(quán)上移、事權(quán)下移”的改革，賦予了中國式分權(quán)體制“非對稱性”特征。儲德銀、遲淑嫻指出，在財稅體制改革下，縱向財政平衡程度會隨著政策沖擊發(fā)生改變，因此縱向財政失衡度的變化趨勢從宏觀層面上反映了中國式分權(quán)下地方財政收支失衡帶來的地方財政壓力的變化情況。

在分稅制改革平穩(wěn)推進和順利實行企業(yè)新財務(wù)制度的背景下，國務(wù)院于2002年1月1日起實施了所得稅收入分享改革，對所得稅收入實行了中央與地方按比例分享，地方政府的收入來源進一步縮小。陳思霞等、徐超等認為，所得稅收入分享改革前后企業(yè)所得稅相對規(guī)模的差額可以匹配為地方財政壓力。所得稅是地方政府收入的一個重要源泉，所得稅損失率度量下的地方財政壓力比縱向失衡度的口徑要窄。以政策沖擊下的所得稅損失率來度量地方財政壓力，不僅能夠捕捉改革給地方政府帶來的財政壓力變化情況，而且有利于克服由宏觀數(shù)據(jù)構(gòu)建指標帶來的內(nèi)生性問題。

本文選取了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口因素、經(jīng)濟發(fā)展與地方政府方面的控制變量。將第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重（Second）以及第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重（Third）作為控制地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變量。人口因素的控制變量選取了人口數(shù)量（POP）、人口密度（Den）與人力資本（HR），人口數(shù)量用各市年末人口的對數(shù)來衡量，人力資本（HR）用各地高等學(xué)校在校生人數(shù)占年末總?cè)丝诘谋戎貋砜坍?。?jīng)濟發(fā)展方面，借鑒徐超等的方法用各地固定資產(chǎn)投資額占GDP比重來表示固定資產(chǎn)投資（Invest）；取人均GDP的自然對數(shù)用來反映當?shù)氐慕?jīng)濟實力，本文用PGDP表示。最后，用地方財政自給率（FSSR）和政府參與度（GOV）作為地方政府方面的控制變量，用地級市財政一般公共預(yù)算收入除以一般公共預(yù)算支出得到地方財政自給率；用各地區(qū)財政支出與GDP的比值來表示政府參與度。

（三）數(shù)據(jù)說明

表2 主要變量統(tǒng)計特征描述

四、實證分析

（一）基準模型回歸結(jié)果

本文在確定對229個地級市的非平衡面板數(shù)據(jù)模型使用固定效應(yīng)模型的基礎(chǔ)上，檢驗所有年度虛擬變量的聯(lián)合顯著性和個體虛擬變量的顯著性水平，結(jié)果拒絕“無時間固定效應(yīng)”和“所有個體虛擬變量系數(shù)都為0”的原假設(shè)。因此，在模型中，對時間效應(yīng)與個體效應(yīng)同時加以控制。

在含平方項模型中分別加入地方政府行為、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口因素和經(jīng)濟發(fā)展的控制變量，回歸結(jié)果顯示，地方財政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量始終顯著存在倒U型關(guān)系，一定程度上說明了回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。除逐步增加控制變量外，本文還在表3列（1）、列（4）的基礎(chǔ)上，通過變換時間固定效應(yīng)、加入對時間—個體交互項的控制得到列（2）和列（5）的結(jié)果，即地方財政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量的倒U型關(guān)系始終顯著，進一步驗證了基準模型的實證結(jié)果的穩(wěn)健性。

表3 基準模型回歸結(jié)果

從回歸結(jié)果來看，首先，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，回歸結(jié)果中第三產(chǎn)業(yè)占比顯著提高了公共服務(wù)質(zhì)量。以服務(wù)業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)發(fā)展可以為當?shù)氐南M和生產(chǎn)注入活力，為地方政府提供收入來源。第三產(chǎn)業(yè)對地區(qū)建設(shè)和環(huán)境要求較高，促使地方政府不斷提升公共服務(wù)供給水平。其次，整個社會上固定資產(chǎn)投資（Invest），尤其是對第三產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投資會涉及教育、文化、醫(yī)療、社會福利業(yè)、交通運輸、房地產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、水利和公共設(shè)施管理業(yè)等領(lǐng)域，與公共服務(wù)的供給密切相關(guān)，實際上模型中固定資產(chǎn)投資（Invest）的回歸系數(shù)也印證了其對公共服務(wù)質(zhì)量有提升效應(yīng)。另外，人均GDP反映了一個城市的經(jīng)濟實力，經(jīng)濟發(fā)展較好的地區(qū)的政府往往有能力保障公共服務(wù)供給，如東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平高，其公共服務(wù)質(zhì)量也相應(yīng)地更優(yōu)，這和圖1、表3中展示的結(jié)果一致。最后，政府參與度（GOV）體現(xiàn)了各地區(qū)政府財政支出活動對當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的影響程度，在表3中，政府參與度（GOV）在1%的顯著性水平上為正，若政府的各項財政支出結(jié)構(gòu)合理、使用效率優(yōu)良，在社會性支出得到保障的情況下，公共服務(wù)質(zhì)量也應(yīng)隨著財政支出占國民經(jīng)濟比重的增加而得以提升。

（二）穩(wěn)健性檢驗

雖然系統(tǒng)GMM能解決可能存在的內(nèi)生性問題，但利用縱向財政失衡度來測度地方財政壓力進行回歸可能存在一定的片面性，為避免測量誤差給基準模型分析帶來的影響，本文采用所得稅損失率作為地方財政壓力的代理變量。所得稅損失率由于使用了外生所得稅，本質(zhì)上是一個強度DID模型，它有效規(guī)避了內(nèi)生性問題。此外，為探究地方財政壓力對不同種類公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生的影響是否存在差異性，進一步佐證模型的穩(wěn)健性，本文將公共服務(wù)質(zhì)量這一綜合性指標拆分為教育、醫(yī)療、環(huán)境、交通和文化五個方面的公共服務(wù)質(zhì)量指標，對地方財政壓力進行回歸。

為了更全面地了解地方政府壓力對公共服務(wù)質(zhì)量的影響，參考詹新宇和苗真子的方法，以所得稅損失率（FP_int）作為主要解釋變量。由于2002年開始實施所得稅分享改革，中央與地方政府采用五五分成的方式對增量的收入進行劃分，2003年地方政府對增量收入的分成占比進一步縮減為四成，地方政府財政壓力持續(xù)激增，這種外生性財稅改革政策沖擊為構(gòu)建財政壓力指標提供了機會，它本質(zhì)上是一個強度DID模型，有效規(guī)避了內(nèi)生性問題。同時，考慮到2013年“營改增”改革會對地方財政壓力帶來新的影響，因此本文用2004—2012數(shù)據(jù)進行回歸，回歸結(jié)果如表4（下頁）所示。公共服務(wù)質(zhì)量的滯后一期在列（1）—（5）中均在1%水平下顯著，很大程度上決定了本期公共服務(wù)質(zhì)量的高低。所得稅損失率（FP_int）在模型中平方項系數(shù)均為負，一次項系數(shù)均為正，與基準回歸結(jié)果一致。列（1）未加入控制變量，列（2）—（5）逐步加入了地方政府相關(guān)的控制變量以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口因素、經(jīng)濟發(fā)展水平等與地方財政壓力、公共服務(wù)質(zhì)量相關(guān)的控制變量，兩者的倒U型關(guān)系依舊顯著，說明回歸結(jié)果是穩(wěn)健的。

表4 替換主要解釋變量

在表5的回歸模型中，公共服務(wù)質(zhì)量即使在分指標后，系統(tǒng)GMM估計結(jié)果顯示在1%的水平下公共服務(wù)質(zhì)量的滯后一期依舊顯著為正，證明了使用動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的穩(wěn)定性。

由表5可知，教育、醫(yī)療、文化、環(huán)境、交通等公共服務(wù)質(zhì)量與財政壓力回歸的結(jié)果和基準回歸基本一致，均呈現(xiàn)倒U型關(guān)系。通過財政壓力一次項和平方項的估計結(jié)果計算得到，教育、醫(yī)療、文化、環(huán)境和交通公共服務(wù)質(zhì)量拐點對應(yīng)的財政壓力值分別為0.746、0.024、0.367、0.752和0.309，結(jié)合財政壓力的均值0.658可知，教育和環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量與財政壓力的回歸模型的拐點位于財政壓力均值的右側(cè)，其他的則位于左側(cè)。總的來說，除教育、環(huán)境類公共服務(wù)外，絕大多數(shù)城市的醫(yī)療、文化和交通公共服務(wù)質(zhì)量在樣本期內(nèi)都表現(xiàn)出受較高財政壓力帶來的負向影響。也就是說，隨著財政壓力的進一步攀升，與發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟相比，醫(yī)療、文化和交通公共服務(wù)質(zhì)量可能會被“犧牲”。由此可見，分公共服務(wù)種類回歸結(jié)果的差異，可能源于中央政府的政策導(dǎo)向：中央給地方政府下達的國家性財政教育經(jīng)費占比目標以及環(huán)境相關(guān)的政策文件，要求地方政府重視教育和環(huán)境質(zhì)量。

表5 分公共服務(wù)種類回歸結(jié)果

五、進一步分析

（一）地區(qū)異質(zhì)性分析

中國的國土面積廣闊，地區(qū)間資源種類數(shù)量、人口特點、經(jīng)濟發(fā)展程度、政府行為與居民對公共服務(wù)的需求特點相異。僅對全國的樣本進行回歸，無法觀測到地區(qū)差異帶來的結(jié)果是否會有差異，因而本文通過異質(zhì)性分析來探究財政壓力的公共服務(wù)質(zhì)量效應(yīng)是否會因為地區(qū)的差異而有不同的表現(xiàn)。

根據(jù)表6的回歸結(jié)果和表7中各地區(qū)回歸函數(shù)中財政壓力的拐點和均值可以看出，東部和東北地區(qū)的各市財政壓力均值位于拐點的左側(cè)，對于這兩個地區(qū)來說，適度的財政壓力可以提升當?shù)氐墓卜?wù)質(zhì)量水平。在樣本期內(nèi)，東部和東北地區(qū)多數(shù)城市都處于回歸曲線的左側(cè)，在倒U型回歸曲線中，表現(xiàn)出了公共服務(wù)質(zhì)量隨著財政壓力的增加而提升的趨勢，這主要受益于財政壓力的適度，東部和東北地區(qū)絕大部分城市地方政府的財政壓力普遍低于其他地區(qū)，尤其是東部地區(qū)近年來經(jīng)濟發(fā)展迅速，各產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟，人才的持續(xù)流入和資本的扎實積累，給當?shù)卣畮砹硕嘣馁Y金來源渠道。財政收入的充足保證了政府在民生領(lǐng)域的支出“不掉鏈子”，在同等財政壓力條件下，東部城市不需要迫切扭曲財政支出結(jié)構(gòu)，尚有能力穩(wěn)步提升公共服務(wù)質(zhì)量。

表6 地區(qū)異質(zhì)性分析：分地區(qū)回歸

表7 回歸系數(shù)分析

中部地區(qū)雖然回歸系數(shù)不顯著，但一定程度上體現(xiàn)出中部和西部地區(qū)的城市有著相似點：兩個地區(qū)絕大多數(shù)樣本點都分布在財政壓力對公共服務(wù)質(zhì)量有著負向影響的部分；二者的區(qū)別是，西部地區(qū)更多城市要略高于中部地區(qū)城市的財政壓力。中國日益重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)供給，雖然中央政府通過轉(zhuǎn)移支付制度縮小了西部城市和其他城市的財力差距，但配套的轉(zhuǎn)移支付制度和稅收返還政策，一定程度上放大了西部地區(qū)地方政府資金不足、稅基小的劣勢，地方政府難以統(tǒng)籌兼顧，只能將有限的財政資金優(yōu)先用在基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性支出領(lǐng)域，而教育、醫(yī)療和環(huán)保等民生領(lǐng)域的支出明顯不足，從而累及了該地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的提升。

（二）城市規(guī)模異質(zhì)性分析

從回歸結(jié)果可以看出，不同人口規(guī)模分類下城市的財政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)系與基準回歸基本一致，體現(xiàn)了本文模型的穩(wěn)定性。從城市規(guī)模由大至小的財政壓力來看，測算出的均值分別是0.443、0.619、0.718、0.720，即規(guī)模越小的城市，地方政府會面對越大的財政壓力（見表8，下頁）。此外，從除特大城市的其他城市規(guī)模回歸模型中財政壓力的平方項和一次項系數(shù)可以發(fā)現(xiàn)，城市規(guī)模越小，公共服務(wù)質(zhì)量受地方財政壓力的影響程度越大。城市優(yōu)良的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)往往是吸引人口流入的關(guān)鍵因素，勞動力與人才涌入支撐了城市的經(jīng)濟發(fā)展。對于城市規(guī)模較小的地方政府來說，常常陷入由于財政壓力趨高，被迫只顧經(jīng)濟建設(shè)而忽視保障公共服務(wù)質(zhì)量的怪圈中，從而易造成人口與人才流失、經(jīng)濟難以提振的困境。

表8 按城市規(guī)模劃分回歸結(jié)果

（三）影響機制分析

POE、POM和POA分別是地方政府的教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出和農(nóng)林水利事務(wù)支出，用它們各自占一般預(yù)算支出的比重來測度，在一定程度上，上述三個指標反映了該地區(qū)對各公共服務(wù)領(lǐng)域的投入情況。從表9（下頁）中我們發(fā)現(xiàn)，隨著財政壓力的增大，教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出和農(nóng)林水利事務(wù)支出均呈現(xiàn)先增加后減少的特點。這是地方政府權(quán)衡自身財政壓力與事權(quán)支出責(zé)任后的結(jié)果：由于地方政府需要完成教育、環(huán)保、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的事務(wù)，且公共服務(wù)領(lǐng)域的財政支出具有剛性的特征，地方政府面對逐增的財政壓力，需通過提高財政資金使用效率、減少非急需和非剛性支出，保障教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共服務(wù)。但地方政府承壓能力是有限的，財政壓力帶來的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)林水利事務(wù)支出的提升效應(yīng)是遞減的，甚至在拐點之后，發(fā)生了由正到負的轉(zhuǎn)變。

表9 影響機制分析

公共服務(wù)領(lǐng)域的財政投入直接影響了公共品和公共服務(wù)的供給，公共服務(wù)領(lǐng)域財政占比的提高有助于公共服務(wù)質(zhì)量的提升，一定程度上揭示了財政壓力和公共服務(wù)質(zhì)量之間的影響機制。

六、結(jié)論與政策啟示

伴隨著稅制改革的推進，政府財政壓力受到政策沖擊而不斷發(fā)生變化。地方政府在權(quán)衡事權(quán)與支出責(zé)任的需要后，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，而公共服務(wù)質(zhì)量又與地方政府財政支出行為息息相關(guān)。當下，隨著“減稅降費”政策的持續(xù)推進和民生性財政支出需求的剛性增長，地方政府面臨著日益趨緊的壓力考驗，此時地方政府易以經(jīng)濟發(fā)展為首要任務(wù)，而忽視轄區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的保障。本文通過研究地方財政壓力的公共服務(wù)質(zhì)量效應(yīng)，揭示地方政府的行為傾向，警示地方政府在“釋壓”的過程中也不能忽視與居民美好生活需要密切相關(guān)的公共服務(wù)質(zhì)量問題。

本文測度了中國229個地級市的公共服務(wù)質(zhì)量和財政壓力，建立系統(tǒng)GMM模型，實證分析了地方財政壓力與公共服務(wù)質(zhì)量之間的關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，地方財政壓力與公共服務(wù)質(zhì)量之間存在顯著的倒U型關(guān)系：一定范圍內(nèi)的財政壓力有利于地方政府提高財政資金使用效率，從而提升轄區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量，但當?shù)胤秸袎撼^一定限度時，財政壓力則將顯著降低公共服務(wù)質(zhì)量。將財政壓力指標替換成更外生的所得稅損失率，將被解釋變量細分為教育、醫(yī)療、環(huán)境、文化和交通五種公共服務(wù)質(zhì)量，回歸結(jié)果依然穩(wěn)健，但相較于教育、環(huán)境類公共服務(wù)，絕大多數(shù)城市的醫(yī)療、文化和交通公共服務(wù)質(zhì)量在樣本期內(nèi)更多表現(xiàn)出受到財政壓力的負向影響。此外，異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn)，倒U型關(guān)系在西部和中部地區(qū)絕大部分樣本城市處于財政壓力惡化地區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的階段，而東部區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量尚能穩(wěn)步發(fā)展；人口規(guī)模越小，城市公共服務(wù)質(zhì)量受地方財政壓力的影響程度越大。機制分析發(fā)現(xiàn)，地方財政壓力是通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)從而影響轄區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量的。

通過研究，可得到如下啟示：一是以適度的地方財政壓力穩(wěn)步提升地方公共服務(wù)質(zhì)量。中央在進行財稅體制改革以及下放財政事權(quán)給地方政府的同時，需權(quán)衡地方政府承受的財政壓力。在地方政府承壓適度的情況下，合理分配各級政府的公共事務(wù)，關(guān)注其對公共服務(wù)領(lǐng)域和地方政府行為的深遠影響。二是注重財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，避免壓縮民生性支出。公共服務(wù)質(zhì)量問題主要源于財政支出結(jié)構(gòu)的不合理，政府為履行事權(quán)而急劇增加的支出，將通過犧牲其他支出特別是民生性支出為代價，由此給財政支出結(jié)構(gòu)帶來的負面影響難以在短期內(nèi)消除。因此，政府需要保障民生性支出的充足性，重視民生財政支出彌補機制的建立。三是尋求地區(qū)間公共服務(wù)質(zhì)量的相對均衡，在發(fā)揮財政的支持作用時要因地制宜。中部與西部地區(qū)財政壓力均值已過倒U型曲線的拐點，超負荷的財政壓力阻礙著公共服務(wù)質(zhì)量的提升。因此，可以綜合各地財政支出結(jié)構(gòu)的合理性和地方財政壓力情況進行政府間轉(zhuǎn)移支付，以均衡提升各地政府的公共服務(wù)供給能力。