董帥兵

[提要]中國共產(chǎn)黨領導的鄉(xiāng)村治理，是中國特色社會主義政治的基礎。黨領導鄉(xiāng)村治理遵循“黨的領導-鄉(xiāng)村治理-國家建設”的基本邏輯，經(jīng)歷滲透動員、全面領導、還權賦能、減負放活和協(xié)商共治五個階段。堅持完善黨的鄉(xiāng)村組織建設，堅持以農(nóng)民為中心，堅持馬克思列寧主義同中國鄉(xiāng)村治理的實際相結合，堅持社會主義鄉(xiāng)村治理道路，是黨領導鄉(xiāng)村治理的百年經(jīng)驗。新時代，完善黨對鄉(xiāng)村治理的領導，需要以社會主義現(xiàn)代化國家建設為歸宿，以城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興為條件，以服務民生為重點，構建黨領導的“一核多元、三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系。

鄉(xiāng)村治理是國家治理的有機組成部分，是國家與鄉(xiāng)村互動和管理公共事務的過程。黨領導鄉(xiāng)村治理，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求。黨的鄉(xiāng)村組織是黨領導鄉(xiāng)村治理的核心，其功能體現(xiàn)在國家向度的政治引領、社會向度的服務引領和自身向度的組織引領。當前對黨領導鄉(xiāng)村治理的研究有三個特點：一是研究內(nèi)容集中于黨領導鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵闡釋[1]、村黨組織書記“一肩挑”[2]等方面；二是研究方法包括政黨中心主義[3]、“國家-政黨-社會”互動論等，代表性觀點有政黨下鄉(xiāng)[4]、嵌入式整合[5]、鄉(xiāng)村善治[6]與“三治結合”[7]、使命型政黨[8]、將政黨帶進來[9]、政黨引領社會[10]、黨建引領地方治理[11]；三是研究時段集中于改革開放至新時代以來，對于改革開放之前，尤其是新中國成立之前，黨領導鄉(xiāng)村治理缺乏歷史的梳理和經(jīng)驗總結。精準扶貧的勝利、小康社會的全面建成、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，構成新時代黨領導鄉(xiāng)村治理的背景和起點。建黨100周年之際，梳理總結黨領導鄉(xiāng)村治理的歷史和經(jīng)驗，對完善黨的基層組織建設、促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動社會主義現(xiàn)代化國家建設，具有重要的價值。

一、黨領導鄉(xiāng)村治理的百年歷程

建黨100年來，黨領導億萬農(nóng)民，探索出中國特色的鄉(xiāng)村治理道路。借鑒歷史制度主義的“關鍵節(jié)點”理論，將黨領導鄉(xiāng)村治理的百年歷程劃分為五個階段。

(一)新民主主義革命時期的滲透與動員(1921.7-1949.9)

中國共產(chǎn)黨成立之后，就逐漸將其活動范圍延伸于鄉(xiāng)村，在領導新民主主義革命的過程中，提出并堅持“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權”的革命道路，農(nóng)村成為這一時期的革命重心。

1.建立黨的鄉(xiāng)村支部，為黨領導鄉(xiāng)村治理奠定組織基礎

1921年7月23日，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會在上海舉行，宣告了中國共產(chǎn)黨的正式成立。1923年8月，李大釗動員弓仲韜，在河北省安平縣成立“中共安平縣臺城特別支部”，這是中國共產(chǎn)黨的第一個鄉(xiāng)村黨支部，確定由支部書記、組織委員、宣傳委員組成的鄉(xiāng)村黨支部的基本組織形態(tài)。1925年1月，中共四大確定黨的基層組織為支部，支部制度正式確立。同年6月，毛澤東在湖南省韶山?jīng)_成立“中共韶山特別支部”。黨的鄉(xiāng)村支部建設，為黨在鄉(xiāng)村建立嚴密的組織網(wǎng)絡、加強同人民群眾的聯(lián)系，奠定組織基礎，有助于在農(nóng)民中發(fā)揮黨的領導作用，動員和組織農(nóng)民參與革命斗爭。

2.黨在領導農(nóng)村革命的過程中逐步形成鄉(xiāng)村自治思想

“大革命”時期，黨逐漸認識到要獲得中國革命的成功，必須依靠群眾，發(fā)動有組織、持久的群眾運動。1923年6月，中共三大通過的《中國共產(chǎn)黨黨綱草案》，指出占中國人口70%以上的農(nóng)民，是國民革命取得成功的重要力量，應探索“實行都市和鄉(xiāng)村自治”[12]。1925年1月，中共四大指出農(nóng)民是中國革命的“重要成分”，應當動員農(nóng)民通過選舉代表的方式，建立鄉(xiāng)村自治會。黨逐漸深入工農(nóng)群眾，依托農(nóng)民協(xié)會和農(nóng)民武裝，在湘、鄂、贛、豫快速發(fā)展農(nóng)村大革命?？梢?，黨在領導農(nóng)民運動的革命實踐中，已經(jīng)逐漸形成“鄉(xiāng)村自治”思想。

3.黨領導農(nóng)民建設鄉(xiāng)村政權，開展工農(nóng)武裝割據(jù)，推進鄉(xiāng)村自治

“大革命”失敗以后，革命中心逐漸由城市轉向農(nóng)村。首先，建設蘇維埃政權?！按蟾锩睍r期黨領導的鄉(xiāng)村自治，為建設蘇維埃政權提供經(jīng)驗。1927年11月21日，中國的第一個工農(nóng)政權蘇維埃，在廣東海陸豐成立。蘇維埃是黨領導的工農(nóng)民主政權的基層政權，鄉(xiāng)蘇維埃之下設立許多委員會，吸收工農(nóng)群眾參加蘇維埃，以此加強同工會和貧農(nóng)團的聯(lián)系。其次，開展工農(nóng)武裝割據(jù)，即根據(jù)地建設、土地革命和武裝斗爭。1927年，黨的八七會議確定革命的總方針，即“土地革命和武裝反抗國民黨反動派”。1928年和1929年頒布的《井岡山土地法》《興國土地法》，提出內(nèi)容逐漸完備、更加符合農(nóng)村實際情況的土地改革方案。農(nóng)民獲得土地等生產(chǎn)資料，積極支援革命、參與根據(jù)地建設。最后，開展民主選舉，推進鄉(xiāng)村自治。江西省蘇維埃于1927年11月頒布《臨時組織法》，于1931年11月頒布《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，指導革命根據(jù)地建設蘇維埃政權，并在鄉(xiāng)村地區(qū)建立共青團、婦女會、貧農(nóng)團等群眾組織，開展以民主選舉為核心的群眾自治，更廣泛地吸納農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理。

4.黨領導農(nóng)民擴大鄉(xiāng)村自治實踐

全面抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，黨領導根據(jù)地人民群眾開展抗日斗爭。一方面，建立抗日民主政權，開辟并鞏固敵后抗日根據(jù)地。1938年1月，晉察冀邊區(qū)臨時行政委員會成立，這是由中國共產(chǎn)黨領導，采取民主選舉方式誕生的第一個統(tǒng)一戰(zhàn)線的敵后抗日民主政權。同時，黨在農(nóng)村根據(jù)地普遍建立黨支部，通過整理支部、改選黨支部等方式，逐漸有效地改善農(nóng)村支部的組織狀況?？谷彰裰髡嗪忘h的農(nóng)村支部建設，為黨凝聚民眾力量、開展鄉(xiāng)村治理、領導革命斗爭，奠定堅實的組織基礎。另一方面，頒布鄉(xiāng)村自治的政策和法令，領導農(nóng)民擴大鄉(xiāng)村自治實踐。1939年1月，頒布《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》，要求采用民主選舉制度，健全民主集中制，推行人民的自治[13]。同年7月，晉察冀邊區(qū)指出“建立村民代表大會，村公所之下設置各種委員會”，以此改造區(qū)村政權。1940年3月，中共中央發(fā)布《抗日根據(jù)地的政權問題》，建立抗日根據(jù)地的“三三制”政權，重新配置政權人員結構[14]。黨領導鄉(xiāng)村治理的政策法令和民主實踐，保障黨領導下的鄉(xiāng)村民主自治的實現(xiàn)，提高了根據(jù)地民眾的政治參與熱情和參與能力。

5.黨領導探索鄉(xiāng)村自治的制度化和規(guī)范化

抗日戰(zhàn)爭勝利之后，黨繼續(xù)主張基層群眾自治，領導各解放區(qū)民眾，按照民主自治的原則，建設基層政權。一方面，頒布黨領導鄉(xiāng)村自治的新政策。1945年，《陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)(市)政權組織條例(草案)》頒布，堅持民主自治和民主集中制原則，為健全邊區(qū)聯(lián)合的基層組織，提供有效的制度依據(jù)[15]。1946年，陜甘寧邊區(qū)政府發(fā)布《關于發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)和提高自治村鄉(xiāng)問題的通知》，要求幫助自治能力較弱的鄉(xiāng)村“建立村的領導核心和工作制度”[16]，進一步推進解放區(qū)的鄉(xiāng)村自治。另一方面，黨通過領導土地改革，培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識和參與能力。1947年9月，中共中央頒布《中國土地法大綱》，召開農(nóng)民大會或農(nóng)民代表大會，動員解放區(qū)農(nóng)民積極參與。在鄉(xiāng)村、區(qū)、縣、省等各級，民主選舉產(chǎn)生土地制度改革委員會，推動鄉(xiāng)村治理實踐。

(二)社會主義革命和建設時期的整合和汲取(1949.9-1978.11)

中華人民共和國成立之后，黨通過土地改革運動、農(nóng)業(yè)合作化運動、人民公社化運動，逐步在鄉(xiāng)村建立政社合一的管理體制，將農(nóng)村社會整合進入統(tǒng)一的現(xiàn)代國家建設進程。

1.黨領導農(nóng)民恢復鄉(xiāng)村治理秩序

社會主義革命時期，黨派出工作隊，憑借外派黨員的行政式領導機制，對鄉(xiāng)村進行自上而下、由外到內(nèi)的整合。其一，黨領導農(nóng)民完成清匪反霸，為黨領導鄉(xiāng)村治理提供穩(wěn)定的秩序基礎。1950年12月至1951年10月，中央人民政府頒布《中華人民共和國懲治反革命條例》，采取黨委領導下的群眾路線方法，在全國范圍內(nèi)完成鎮(zhèn)壓反革命運動。其二，逐漸以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權替代工作隊，建立制度化的鄉(xiāng)村治理體系。1950年，政務院頒布《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會議組織通則》《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，確立鄉(xiāng)和行政村為鄉(xiāng)村的行政區(qū)域，鄉(xiāng)人民政府和行政村不設置內(nèi)設機構，只設置專職或兼職的工作人員。1954年的第一屆全國人大，表決通過《中華人民共和國憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，正式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基層政權。其三，隨著農(nóng)業(yè)合作化運動的推進，1956年和1958年是農(nóng)村黨員發(fā)展的兩個高峰期，[17]探索出“支部建在村莊”“支部建在生產(chǎn)單位”等經(jīng)驗，黨的領導全方位地嵌入鄉(xiāng)村治理體系，組織農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)社會主義改造和現(xiàn)代國家建設。

2.黨領導工農(nóng)群眾建設人民公社體制

1958年8月，中央政治局在北戴河舉行擴大會議，決定在全國農(nóng)村成立人民公社。1958年底，全國建立26000個人民公社，99%以上的農(nóng)戶加入人民公社，分散的農(nóng)民實現(xiàn)高度組織化。公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊三個層級，相應設置黨委、黨支部和黨小組，形成嚴密的組織網(wǎng)絡，加強黨對鄉(xiāng)村的全面領導。1960年11月，中央發(fā)布《關于農(nóng)村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，強調(diào)“三級所有，隊為基礎”，通過“調(diào)整、鞏固、充實、提高”，穩(wěn)定“黨政合一、政社合一、三級核算”的鄉(xiāng)村治理結構。

(三)改革開放時期的賦權和放活(1978.12-2002.10)

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，確立實事求是的思想路線，現(xiàn)代化建設隨之成為全黨工作的重心。開展必要的經(jīng)濟體制改革，探索與之相適應的政治體制改革，是堅持社會主義制度、應對國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境變化的必然要求。

1.黨領導農(nóng)民建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，替代人民公社體制

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，改變了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟基礎，醞釀著人民公社體制的解體。1983年10月，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，確立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為基層政權，并在鄉(xiāng)村成立村民委員會，形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-行政村-村民小組”的管理體制，鄉(xiāng)村治理結構表現(xiàn)為“鄉(xiāng)政村治”[18]。隨著市場化和現(xiàn)代化的深入推進，“縣政，鄉(xiāng)派，村治”[19]的治理結構逐漸形成，縣的治理自主性更加突出，鄉(xiāng)作為縣的派出機構，專門負責政務，指導村民開展自治活動，村民委員會是村民自治的載體。

2.黨領導農(nóng)民探索并確立村民自治制度

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革，撬動了鄉(xiāng)村社會的系列變革，呼喚更適應家庭經(jīng)營生產(chǎn)形式的治理方式。1980年2月，“中國第一個村民委員會”在廣西合寨村誕生，為改革開放初期的鄉(xiāng)村治理打開思路。1982年12月修訂頒布的憲法，以國家根本大法的形式，確認村民委員會為農(nóng)村基層的群眾性自治組織。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會第五次會議，修訂通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，規(guī)定村民委員會的基本功能，即村民自我管理、自我教育、自我服務。經(jīng)過系統(tǒng)性的實踐調(diào)研和理論論證，村民自治的鄉(xiāng)村治理模式逐漸得到國家法律的正式確認。村民委員會組織法的正式頒布，標志著村民自治成為我國社會主義民主政治的重要組成部分，為社會主義現(xiàn)代化建設奠定堅實的鄉(xiāng)村秩序基礎。

3.調(diào)整黨的鄉(xiāng)村組織建設，鞏固黨在鄉(xiāng)村治理中的領導核心地位

伴隨人民公社體制的廢除、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的建立和村民自治制度的實行，黨支部逐漸由建在生產(chǎn)單位改為建在行政村。改革開放帶來的經(jīng)濟社會變遷，推動著鄉(xiāng)村治理的變革，黨對鄉(xiāng)村治理的有效領導，面臨新的問題和挑戰(zhàn)。1984年，中共中央關于農(nóng)村工作的通知，強調(diào)要加強農(nóng)村黨組織建設，提高黨組織的戰(zhàn)斗力，改變軟弱渙散的狀況。[20]《中國共產(chǎn)黨章程》是黨在鄉(xiāng)村開展工作的主要依據(jù)。1999年2月13日，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定，黨的農(nóng)村基層組織是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項工作的領導核心”，為黨領導鄉(xiāng)村治理提供可操作的制度規(guī)范。黨的鄉(xiāng)村組織的加強和改進，夯實了黨在鄉(xiāng)村的執(zhí)政基礎，改善了黨對鄉(xiāng)村治理的領導，保證黨領導的鄉(xiāng)村治理平穩(wěn)有序地邁入新世紀。

(四)科學發(fā)展新時期的統(tǒng)籌和賦能(2002.11-2012.10)

在城市化加速、農(nóng)村空心化加劇的背景下，取消農(nóng)業(yè)稅，推行農(nóng)村綜合改革，深化黨對鄉(xiāng)村治理的領導，以黨的領導擠壓鄉(xiāng)村治理真空。

1.堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，改進黨對鄉(xiāng)村治理的領導

2002年11月，黨的十六大提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略方法，要求擴大基層民主，“健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治”[21]。2004年9月，中共中央進一步提出“兩個趨向”的論斷[22]，指出我國的工業(yè)化已發(fā)展到相當程度，需要轉變發(fā)展策略，通過“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”，推動工農(nóng)和城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，突破“二元”結構的困境。2004年至2012年，連續(xù)9個中央一號文件，圍繞“三農(nóng)”問題，制定頒布系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，推動城鄉(xiāng)互動、工農(nóng)互促、協(xié)調(diào)發(fā)展，深入挖掘農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展?jié)摿?。鄉(xiāng)村治理作為“三農(nóng)”問題的重要組成部分，必須從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的角度綜合施治。因此，這一時期黨領導的鄉(xiāng)村治理，在確保治理有效的基礎上，具有更多的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、服務發(fā)展的功能。

2.取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負擔，推進公共服務均等化

黨的十六大確定“以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)”的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，提出建設社會主義新農(nóng)村，國家財政開始以農(nóng)業(yè)補貼的方式，承擔鄉(xiāng)村治理的成本。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅之后，城市帶動鄉(xiāng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，推進社會主義新農(nóng)村建設，是黨領導鄉(xiāng)村治理的新背景和新的中心工作。黨在農(nóng)村的工作堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略方法，堅持“多予少取放活”的基本原則，推動鄉(xiāng)村治理轉入支農(nóng)惠農(nóng)的發(fā)展階段。黨領導鄉(xiāng)村治理，由維護鄉(xiāng)村治理秩序、營造和諧的發(fā)展環(huán)境，轉為以推動城鄉(xiāng)的基本公共服務均等化為突破口，依托公共財政制度，合理配置國家為鄉(xiāng)村提供的資源，以治理為支點，撬動鄉(xiāng)村的發(fā)展活力。

3.確立基層群眾自治制度為中國特色社會主義政治的重要內(nèi)容

農(nóng)業(yè)稅取消后，村民自治逐漸從行政中脫嵌，但并沒有真正落地運行。因此，黨領導鄉(xiāng)村治理的關鍵問題，在于從國家和鄉(xiāng)村社會兩個層面，重塑鄉(xiāng)村組織體系，在村民自治制度中強化黨的領導核心作用。2007年10月，黨的十七大指出，基層群眾自治制度是發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程，為了完善這一制度，必須堅持黨對鄉(xiāng)村治理的領導。因此，2010年修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確規(guī)定黨在農(nóng)村的基層組織發(fā)揮領導核心作用。黨的鄉(xiāng)村基層組織和村民委員會是領導與被領導的關系，這一關系的維持和治理活動的開展，必須以憲法和法律為準繩，確保村民直接行使民主權利。

(五)社會主義新時代的全面領導(2012.11至今)

社會主義新時代，黨領導鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容更加豐富，提出并探索以黨的鄉(xiāng)村組織為核心，社會、市場、農(nóng)民等多元主體協(xié)同參與，法治、德治、自治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。

1.新時代黨領導鄉(xiāng)村治理的總方略

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，作為國家治理根基的鄉(xiāng)村治理，也必須實現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。2017年10月，黨的十九大提出，中國特色社會主義新時代是我國發(fā)展新的歷史方位，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村振興的關鍵在于治理有效，黨領導鄉(xiāng)村治理面臨誰來治理、如何提升治理能力、如何完善治理體系、如何激活村民自治等現(xiàn)實問題。為此，中共中央于2019年8月發(fā)布并施行的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》提出黨領導鄉(xiāng)村治理的總方略，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，走共同富裕道路。新時代，黨領導鄉(xiāng)村治理，需要完善黨的基層組織建設，發(fā)揮黨的基層組織的嵌入作用，強調(diào)以黨建引領實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的共建共治共享，一方面要提高國家政策在鄉(xiāng)村的執(zhí)行能力，另一方面要培育鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生治理能力。

2.整頓軟弱渙散黨組織，探索村黨組織書記“一肩挑”

黨的十八大之后，鄉(xiāng)村開始建設黨群服務中心，通過“一站式”服務，打通基層黨組織密切聯(lián)系群眾服務群眾的“最后一公里”。黨的鄉(xiāng)村組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，整頓軟弱渙散基層黨組織是新時代貫徹落實黨要管黨、從嚴治黨的必然要求?！皟善敝啤薄耙患缣簟薄耙恢迫薄奥?lián)村黨支部”等解決村“兩委”沖突或黨支部軟弱渙散的典型實踐模式應運而生。2018年11月26日，中共中央政治局會議，審議通過《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，專門設置“鄉(xiāng)村治理”部分，正式提出黨的農(nóng)村基層組織“全面領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項工作”，指明新時代黨領導鄉(xiāng)村治理的目標和方向，為推動鄉(xiāng)村治理制度化、法治化提供政治和組織保證。為了實現(xiàn)黨對鄉(xiāng)村治理的全面領導，中央提出村黨組織書記“一肩挑”的制度設計。“一肩挑”是在鄉(xiāng)村振興新形勢下的制度創(chuàng)新，有助于加強黨在鄉(xiāng)村的全面領導，推動鄉(xiāng)村社會的新一輪整合，避免鄉(xiāng)村黨組織和村民委員會之間的沖突和推諉，明確鄉(xiāng)村治理主體的職能分工和權責分配，提高鄉(xiāng)村治理的運行效率。

表1 中國共產(chǎn)黨領導鄉(xiāng)村治理的百年歷程及特點

二、黨領導鄉(xiāng)村治理的百年經(jīng)驗

黨領導鄉(xiāng)村治理，取決于黨領導新民主主義革命的歷史實踐，取決于黨的性質(zhì)和宗旨，取決于我國社會主義制度的本質(zhì)，貫穿于中國現(xiàn)代國家的革命、建設、改革、發(fā)展、創(chuàng)新的歷程中，取得了寶貴的經(jīng)驗。

(一)堅持馬克思列寧主義是黨領導鄉(xiāng)村治理的思想和道路

馬克思列寧主義是黨的根本指導思想，是黨領導新民主主義革命取得勝利、建立社會主義新中國的思想武器。黨領導鄉(xiāng)村治理，堅持馬克思列寧主義指導思想，體現(xiàn)在兩大方面。其一，堅持馬克思列寧主義普遍真理同中國鄉(xiāng)村治理具體實踐條件相結合。新民主主義革命時期，黨提出“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權”，有效地動員和組織鄉(xiāng)村的革命力量。新中國成立之后，黨領導鄉(xiāng)村治理，始終以維護社會穩(wěn)定為前提，以解放和發(fā)展生產(chǎn)力為根基，堅持從鄉(xiāng)村的實際情況出發(fā)，因地制宜、因時制宜，探索農(nóng)民協(xié)會、村民自治、民主協(xié)商、黨領群議等形式多樣的鄉(xiāng)村治理模式。其二，推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化、制度化、法治化和規(guī)范化。國家的憲法和法律、黨的章程和制度、鄉(xiāng)村治理規(guī)約，共同確保黨領導鄉(xiāng)村治理的過程中，有效保障農(nóng)民平等的政治身份，積極參與社會主義國家的現(xiàn)代化建設。從革命時期探索鄉(xiāng)村自治，到社會主義建設時期的人民公社體制，再到改革開放之后的村民自治，再到新時代的黨建引領治理有效，黨的領導是鄉(xiāng)村治理走向現(xiàn)代化的關鍵所在，這幾個階段相互銜接，共同構成黨領導鄉(xiāng)村治理的恢弘圖景。解放和發(fā)展生產(chǎn)力是社會主義的本質(zhì)要求，全面建成小康社會之后，黨領導鄉(xiāng)村治理，必須推動城鄉(xiāng)融合，將鄉(xiāng)村發(fā)展融入建設社會主義現(xiàn)代化強國的總體布局。

(二)建設社會主義現(xiàn)代國家是黨領導鄉(xiāng)村治理的目標和歸宿

中國共產(chǎn)黨是使命型政黨，黨領導鄉(xiāng)村治理遵循“黨的領導-鄉(xiāng)村治理-國家建設”的基本邏輯。中國悠久的農(nóng)業(yè)文明歷史和中國農(nóng)村人口占大部分的現(xiàn)實，決定了鄉(xiāng)村治理是中國現(xiàn)代國家建設的重要組成部分，中國現(xiàn)代國家建設必須以鄉(xiāng)村治理為基礎。黨領導鄉(xiāng)村治理，不僅奠定了國家的秩序基礎，也為國家建設提供了源源不斷的資源和動力。黨領導的鄉(xiāng)村治理，具有國家建設的目標性；國家建設目標依托鄉(xiāng)村治理體制向鄉(xiāng)村社會滲透。中國共產(chǎn)黨領導新民主主義革命，實現(xiàn)國家的獨立，為實現(xiàn)社會主義和共產(chǎn)主義奮斗目標，爭取到和平穩(wěn)定的國內(nèi)外環(huán)境。社會主義革命和建設時期，黨通過政黨中心主義的政治整合方式建設農(nóng)村，完成農(nóng)村與國家的一體化，構造政社同構的治理結構，實行政社合一的治理模式。改革開放到社會主義科學發(fā)展新時期，黨通過政策統(tǒng)籌的方式領導鄉(xiāng)村改革，以綜合改革政策賦予鄉(xiāng)村發(fā)展空間、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，培育農(nóng)民民主能力，重塑鄉(xiāng)村政社分離的治理結構，開創(chuàng)了中國特色的村民自治模式。社會主義新時代以來，黨通過精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略，逐漸實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的全面領導，引領鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉型，探索黨領導下的多元參與、協(xié)商共治模式。新時代，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，既要激活鄉(xiāng)村治理的自主性，又要將國家能力成功轉化為鄉(xiāng)村治理能力，因此，政黨成為調(diào)節(jié)國家與鄉(xiāng)村社會關系的核心力量，健全黨組織領導的“三治結合”的城鄉(xiāng)治理體系，是新時代鄉(xiāng)村有效治理的關鍵。

(三)黨的鄉(xiāng)村組織建設是黨領導鄉(xiāng)村治理的基礎和前提

中國共產(chǎn)黨的正確領導是鄉(xiāng)村有效治理的根本保證。黨的基層組織是黨領導鄉(xiāng)村治理的核心力量。黨的鄉(xiāng)村組織單元與鄉(xiāng)村治理單元的一致性，是黨領導鄉(xiāng)村治理、完善黨的鄉(xiāng)村組織建設的核心經(jīng)驗。新民主主義革命時期，黨的工作重心逐漸轉向農(nóng)村，根據(jù)地和解放區(qū)農(nóng)村普遍建立黨支部。新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，通過土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運動，在全國范圍內(nèi)建立并鞏固鄉(xiāng)村黨支部。1956年6月底，全國共有黨員1073.4364萬名，其中農(nóng)民黨員741.7459萬名，占黨員總數(shù)的69.1%。[23]人民公社時期至改革開放以來，農(nóng)村黨組織繼續(xù)發(fā)展壯大，到2018年底，全國31610個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、545189個行政村已經(jīng)建立黨組織，共有黨員9059.4萬名，其中農(nóng)牧漁民2544.3萬名，占黨員總數(shù)的28.08%。[24]黨領導鄉(xiāng)村治理與黨的鄉(xiāng)村組織建設相輔相成，即黨的鄉(xiāng)村組織建設推動鄉(xiāng)村治理的提升，鄉(xiāng)村治理的提升促進黨的鄉(xiāng)村組織建設。黨通過鄉(xiāng)村組織的建設與鞏固，不僅實現(xiàn)了基層黨組織的制度化和規(guī)范化，而且有效地動員和組織農(nóng)民，推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

(四)以農(nóng)民為中心是黨領導鄉(xiāng)村治理的宗旨與秘訣

黨領導鄉(xiāng)村治理，始終堅持農(nóng)民的主體性，堅持群眾路線，不斷鞏固農(nóng)民當家作主的地位，完善鄉(xiāng)村基層民主制度，激發(fā)和尊重農(nóng)民的創(chuàng)造精神，促進農(nóng)民的自由全面發(fā)展。其一，以農(nóng)民需求為導向，堅持并鞏固人民主體地位。黨領導鄉(xiāng)村治理，始終堅持吸納民意，尊重農(nóng)民創(chuàng)新，構建政黨、國家與農(nóng)民的良性互動關系，激活鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生動力。新民主主義革命時期，農(nóng)民是參與鄉(xiāng)村革命、支援根據(jù)地建設的主體。社會主義革命和建設時期，農(nóng)民在人民公社體制下，具有主體性和創(chuàng)造性。改革開放時期，農(nóng)民首創(chuàng)村民自治的治理形式，逐漸由國家確定為制度化的鄉(xiāng)村治理體制。社會主義新時代以來，強調(diào)農(nóng)民的主體參與，主張黨組織、政府、農(nóng)民等多元主體協(xié)同治理。其二，激發(fā)農(nóng)民治理活力，完善基層民主制度。黨領導的鄉(xiāng)村民主制度建設，是完善黨的領導、保障農(nóng)民當家作主、維護鄉(xiāng)村治理秩序的基礎。新民主主義革命時期，黨領導農(nóng)民探索鄉(xiāng)村自治，成立農(nóng)民協(xié)會、建立蘇維埃政權，培養(yǎng)農(nóng)民自治能力。社會主義革命和建設時期，黨通過農(nóng)業(yè)合作化運動，建立政社合一的人民公社體制，農(nóng)民以生產(chǎn)小隊為單位，直接開展民主活動。改革開放之后，黨領導農(nóng)民探索建立村民自治制度，頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》?？茖W發(fā)展新時期，黨加強對鄉(xiāng)村治理的領導，重點突出民主監(jiān)督制度建設，使村民自治真正落地。社會主義新時代，強調(diào)鄉(xiāng)村社會治理體系在國家治理體系中的基礎性作用，形成黨建引領鄉(xiāng)村治理、基層民主協(xié)商、“全過程民主”等中國特色社會主義的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗。其三，黨領導農(nóng)民在參與鄉(xiāng)村治理的過程中，實現(xiàn)并維護農(nóng)民的切身利益。黨堅持群眾路線，構建黨群命運共同體，不斷破除形式主義和官僚主義。新民主主義革命和社會主義革命時期，黨通過土地革命、政權建設和農(nóng)業(yè)合作化運動，滿足了農(nóng)民對于土地和秩序的需求。社會主義建設時期，黨通過農(nóng)業(yè)的社會主義改造，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村納入國家計劃經(jīng)濟的軌道，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率得到提高。改革開放之后，黨領導農(nóng)民推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、探索建立村民自治，促進了鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展和政治穩(wěn)定，滿足農(nóng)民對增加收入、穩(wěn)定發(fā)展的需求。科學發(fā)展新時期以來，黨領導農(nóng)民開展社會主義新農(nóng)村建設、實施精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系，提高鄉(xiāng)村治理水平。

三、黨領導鄉(xiāng)村治理的實踐啟示

新時代，黨領導鄉(xiāng)村治理，旨在通過黨的建設和鄉(xiāng)村治理的良性互動，鞏固黨的執(zhí)政基礎，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的良序善治，夯實國家治理的鄉(xiāng)村根基，服務于中國特色社會主義現(xiàn)代化強國的建設。

(一)黨領導鄉(xiāng)村治理的宏觀目標是建設社會主義現(xiàn)代化強國

建黨百年以來，黨領導鄉(xiāng)村治理，始終圍繞社會主義國家建設展開，并隨客觀條件的發(fā)展變化而進行適應性調(diào)整。國家十四五規(guī)劃和2035年遠景目標提出“2035年，我國將基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，為此，黨的鄉(xiāng)村工作將繼續(xù)堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，構建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，推進鄉(xiāng)村的全面振興，黨領導的鄉(xiāng)村治理是實現(xiàn)這一目標的關鍵抓手。鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)興旺、治理有效、鄉(xiāng)風文明、生活富裕、生態(tài)宜居的總要求，構成2050年社會主義現(xiàn)代化強國的富強、民主、文明、和諧、美麗的總目標的基礎，二者有機銜接、相輔相成。因此，鄉(xiāng)村治理作為國家治理的根基，必須和國家的宏觀治理目標保持一致。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須統(tǒng)一于建設社會主義現(xiàn)代化強國的宏偉目標，黨的領導是實現(xiàn)這一目標的根本保障和核心力量。

(二)黨領導鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實條件是城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興

我國城市和鄉(xiāng)村的關系變遷，是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的歷史性轉換過程的生動體現(xiàn)。城鄉(xiāng)關系貫穿于黨領導鄉(xiāng)村治理的百年實踐過程中，整體趨勢是“以城市為中心-以農(nóng)村為中心-以城市為中心-城鄉(xiāng)二元-城鄉(xiāng)統(tǒng)籌-城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。黨的十九大報告提出實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，治理有效是其內(nèi)涵之一，黨領導鄉(xiāng)村治理，是鄉(xiāng)村振興的關鍵環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興，是構建國際國內(nèi)雙循環(huán)經(jīng)濟格局的必然要求，是我國應對國際挑戰(zhàn)、化解城市壓力的戰(zhàn)略縱深。黨在處理城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興的關系中，應注重城鄉(xiāng)關系的理論創(chuàng)新，完善頂層設計，堅持以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)互補，破除城鄉(xiāng)二元結構，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重點關注城鄉(xiāng)之間的流動人口對鄉(xiāng)村治理帶來的挑戰(zhàn)，以有效的鄉(xiāng)村治理，保護城市化現(xiàn)代化過程中的弱勢群體。

(三)黨領導鄉(xiāng)村治理需構建“一核多元、三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系

未來的鄉(xiāng)村治理將面臨新的形勢，一方面，社會主義市場經(jīng)濟體制不僅推動國家經(jīng)濟實力的迅速增長，也客觀地引起社會利益的分化，鄉(xiāng)村空心化、老齡化等問題，將在治理主體、治理資源等方面，對鄉(xiāng)村治理提出新的挑戰(zhàn)；另一方面，農(nóng)民的物質(zhì)文化需求日益增長，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，使得鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵日趨豐富，鄉(xiāng)村治理的主體日趨多元。因此，基層黨組織應繼續(xù)鞏固和發(fā)揮領導核心作用，準確把握鄉(xiāng)村治理新階段的新特征，組織和動員多元治理主體參與，以自治為基礎，建立法治保障、德治支撐的“一核多元，多層共治”的鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)黨在鄉(xiāng)村治理中的縱向“嵌入-整合”和橫向“適應-調(diào)整”，全面提升鄉(xiāng)村治理能力。

(四)黨領導鄉(xiāng)村治理的重心是服務民生

未來一段時期，鄉(xiāng)村人口仍然占我國總人口的一定比重，鄉(xiāng)村人口對美好生活的向往，是黨的農(nóng)村工作的奮斗目標。城鄉(xiāng)融合進程加快的同時，也暴露出城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題。2019年《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》提出“堅持保障和改善農(nóng)村民生，加快改善農(nóng)村公共基礎設施和基本公共服務條件”。黨領導鄉(xiāng)村治理，需要以治理有效為關鍵，以增進人民福祉為根本目的，推動新時代的鄉(xiāng)村建設運動，重點促進城鄉(xiāng)公共服務均等化和民生建設，有力回應人民訴求，有效化解社會矛盾，持續(xù)改善人民生活。

四、完善黨對鄉(xiāng)村治理領導的對策建議

鄉(xiāng)村的社會和經(jīng)濟發(fā)展，國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，要求黨采取有效的措施，實現(xiàn)黨對鄉(xiāng)村治理的全面有效領導，積極應對鄉(xiāng)村治理當下存在的和未來可能面臨的問題。

(一)加強黨的鄉(xiāng)村組織建設

黨的鄉(xiāng)村組織建設，需要圍繞鄉(xiāng)村黨組織的健全性、包容性、融入性、協(xié)調(diào)性展開，既有效的凝聚多元治理主體，又順應鄉(xiāng)村治理的趨勢和需求。首先，保障基層黨組織的健全性。新時代，要以提升基層黨組織的組織力為重點，突出基層黨組織的政治功能，健全黨的“兩新”組織建設，規(guī)范建設基層黨支部，落實黨的組織生活制度，選優(yōu)配強黨支部書記，培養(yǎng)基層黨組織后備力量。其次，增強基層黨組織的包容性。在發(fā)展黨員方面，要吸納鄉(xiāng)村精英進入基層黨組織，鄉(xiāng)村精英能夠調(diào)動和凝聚鄉(xiāng)村治理資源，應將其作為基層黨組織發(fā)展黨員的重點考察對象。在政治生活方面，鼓勵農(nóng)民群眾參與可公開的黨支部活動，基層黨支部可以聯(lián)合黨代表、新鄉(xiāng)賢等，開展民主生活會、道德評議會、村莊發(fā)展建言獻策會等，增強農(nóng)民群眾對黨支部的認同。在文化宣傳方面，依托新時代文明講習所，繼承創(chuàng)新地方性的傳統(tǒng)文藝，培養(yǎng)社會主義新時代的核心價值體系。再次，促進基層黨組織融入鄉(xiāng)村治理。探索戶層面的“黨員包戶”、村組層面的“黨建服務站”、行政村層面的“黨建同心圓”等工作機制，實現(xiàn)黨建單元與治理單元的“耦合互嵌”，賦予基層黨支部治理鄉(xiāng)村社會的權力，實現(xiàn)“小事不出支部”“大事不出村莊”，降低基層黨組織領導鄉(xiāng)村治理的成本。最后，增強基層黨組織的協(xié)調(diào)性?；鶎狱h組織發(fā)揮動員和組織功能，關鍵在于完善基層黨組織治理網(wǎng)絡，有效協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會的治理主體和公共事務，實現(xiàn)基層黨建工作的縱深發(fā)展和廣度延伸，形成多元治理主體參與鄉(xiāng)村治理的合力。

(二)深化黨對領導鄉(xiāng)村治理的認識

黨對領導鄉(xiāng)村治理形成正確的認知，才能在鄉(xiāng)村治理中正確發(fā)揮領導核心的優(yōu)勢。其一，黨對領導鄉(xiāng)村治理的正確認知。實現(xiàn)黨對鄉(xiāng)村治理的全面領導，既要避免以黨在鄉(xiāng)村的工作代替鄉(xiāng)村公共治理事務，也要避免“一肩挑”、交叉任職等造成的權責混淆。黨的領導與鄉(xiāng)村治理，應以服務國家建設為宏觀目標，以鄉(xiāng)村公共治理事務為微觀實踐，以農(nóng)村社會的轉型發(fā)展為場域，融合黨的領導、基層政府管理、鄉(xiāng)村自治、技術治理，不搞“一刀切”，不盲目推行“標準化”。其二，黨對自身領導力的正確認知。黨的章程、制度、條例和鄉(xiāng)村治理的相關法律，對堅持黨組織在基層的領導地位提出明確要求，這是基層黨組織領導力的合法性來源?；鶎狱h組織必須正確使用領導權力，明確鄉(xiāng)村治理中的任務和使命。其三，黨領導鄉(xiāng)村治理的理念革新。樹立全域治理和系統(tǒng)治理觀念，完成系統(tǒng)性、綜合性的謀篇布局，整合各區(qū)域、領域和各部門的治理資源。運用共生治理和開放治理理念，建立“人人有責、人人盡責、人人享有”的鄉(xiāng)村治理共同體，形成黨組織領導協(xié)同共治的局面。創(chuàng)新柔性治理和聯(lián)動治理觀念，以公共服務的全域提升為核心，開展普法宣傳、政策解讀、矛盾化解等工作，及時解決鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題。

(三)提升黨領導鄉(xiāng)村治理的能力

提升黨領導鄉(xiāng)村治理的能力，核心在于提升基層黨組織的領導力，包含根本性的政治動員力、保障性的群眾組織力、關鍵性的思維創(chuàng)新力和基礎性的社會服務力。一是優(yōu)化黨領導鄉(xiāng)村治理的政治動員力。明晰基層黨組織動員的主客體關系，鄉(xiāng)村的村(社區(qū))黨支部、黨小組等黨組織和黨員個人是動員的核心主體，黨領導的共青團、婦聯(lián)、工會等群團組織是基層黨組織動員社會力量的輔助主體，社會組織和農(nóng)民群眾是黨組織動員的客體?，F(xiàn)代信息技術的發(fā)展使互聯(lián)網(wǎng)、自媒體、移動互聯(lián)APP等成為基層黨組織開展社會動員的有效工具與載體，技術治理、技術動員、智慧大腦等的運用，將有效增強黨組織的動員力量，提升動員效果。二是增強黨領導鄉(xiāng)村治理的群眾組織力。基層黨組織建設引領鄉(xiāng)村組織建設，探索基層黨組織領導村(居)民自治組織、集體經(jīng)濟組織和社會組織等各類組織的機制和模式，使黨的組織有效覆蓋各類基層社會組織。一方面，黨組織內(nèi)部要通過“兩學一做”“三會一課”“不忘初心、牢記使命”“學四史”等，加強對黨員的思想政治教育；另一方面，基層黨組織要凝聚群眾共識，增強農(nóng)民群眾對黨領導鄉(xiāng)村治理的認同感。三是提升黨領導鄉(xiāng)村治理的思維創(chuàng)新力。在鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合的背景中，實現(xiàn)以選舉民主為核心的村民自治，向黨組織領導的以協(xié)商共治為核心的鄉(xiāng)村治理的轉型，總結推廣“黨領群治”“協(xié)商共治”“黨建引領·活力村莊”等鄉(xiāng)村自治形式。善用鄉(xiāng)村社會的德治傳統(tǒng)，推廣“孝善脫貧”“院落自治”“兩長八員”等鄉(xiāng)村德治形式。黨的規(guī)章制度、憲法、村民委員會組織法等，為黨領導鄉(xiāng)村治理搭建法律框架，推廣“律師進村”“人民調(diào)解員”“新楓橋經(jīng)驗”等鄉(xiāng)村法治經(jīng)驗。四是強化黨領導鄉(xiāng)村治理的社會服務力。在領導鄉(xiāng)村治理中，為農(nóng)民提供精準化、精細化服務的前提，在于黨的基層組織能夠適應多元、多類的基層社會形態(tài)，增強社會服務力的適應性。基層黨組織提供服務應是與基層民眾的互動式服務，突出表現(xiàn)為基層黨組織對民眾訴求的積極回應，解決回應什么、如何回應等關鍵問題，增強社會服務力的回應性。基層黨組織在提供服務的過程中，于宏觀層面促進基層政治建設、經(jīng)濟發(fā)展和文化繁榮，增強社會服務力的發(fā)展性。

(四)提供黨領導鄉(xiāng)村治理的保障

堅持黨對鄉(xiāng)村治理的領導，需要提供相應的保障。一是物質(zhì)保障。穩(wěn)定財政投入制度，提高財政資金的配置和使用效率，規(guī)范管理村級組織的運轉經(jīng)費，保障村干部的工資發(fā)放。建立健全鄉(xiāng)村的黨群服務中心，做好設備場地的維護工作。抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的契機，依托鄉(xiāng)村發(fā)展條件和資源稟賦，壯大鄉(xiāng)村的集體經(jīng)濟，探索鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的政經(jīng)分設。二是人才保障。強化農(nóng)村黨員干部隊伍的培養(yǎng)和配備，規(guī)范黨員干部管理制度，把懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民作為基本要求，選派優(yōu)秀干部到村擔任第一書記，注重提拔業(yè)績優(yōu)秀的鄉(xiāng)村黨員干部。三是平臺保障。推動基層黨組織建設與鄉(xiāng)村治理的平臺銜接，發(fā)揮農(nóng)村黨支部與村民委員會的組織聯(lián)動效應，整合治理資源，融合治理實踐。推動基層黨組織建設與鄉(xiāng)村治理的空間銜接，將黨群服務中心作為黨員干部服務群眾的窗口。推動基層黨組織建設與鄉(xiāng)村治理的網(wǎng)絡融合，推行網(wǎng)格化治理方式，注重黨組織網(wǎng)絡與鄉(xiāng)村治理網(wǎng)格的融合。四是法治保障。一方面，基層黨組織在領導鄉(xiāng)村治理中推動法治實踐，積極關注農(nóng)民群眾的法治需求，做好法治宣傳和法律援助，以黨建聯(lián)建形式統(tǒng)合司法站所成立“法律服務團”等組織，以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村法律服務的全面覆蓋；另一方面，黨領導鄉(xiāng)村治理必須堅持法治原則和理念，在鄉(xiāng)村落實全面從嚴治黨，更多地運用法治方式化解矛盾、調(diào)解糾紛，維護鄉(xiāng)村社會的公平正義。五是技術保障?；鶎狱h組織應積極探索運用技術治理，將互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術融入并服務于鄉(xiāng)村治理，建立“黨建可視化信息平臺”，提高社會治理的現(xiàn)代化、智能化、科學化、整體性、開放性和預見性。

(五)創(chuàng)新黨領導鄉(xiāng)村治理的機制

黨領導鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新，更深層次是領導機制的創(chuàng)新。一是以激勵約束強化政治機制。完善黨組織領導鄉(xiāng)村治理的考核體系，優(yōu)化黨建工作考核方法，把“兩新”黨組織建設納入考核體系，激勵黨員干部發(fā)揮模范帶頭作用，依法依規(guī)約束其行為。二是以監(jiān)督問責完善組織機制。將全面從嚴治黨融入鄉(xiāng)村治理，做到有權必有責、用權受監(jiān)督。實行村級小微權力清單制度，完善群眾評議、監(jiān)督、問責制度，確保權力運行的規(guī)范化，減少黨員干部的官本位和人治思維。三是以需求反饋健全服務機制。推進服務型基層黨組織建設，突出基層黨組織領導鄉(xiāng)村治理、供給公共服務的職能，完善鄉(xiāng)村黨員干部服務聯(lián)系群眾工作機制。扎實做好群眾工作，以有效搜集群眾需求、及時做出有效回應為原則，提升基層黨組織融入群眾、教育群眾、服務群眾、組織群眾的能力。四是以協(xié)商共治創(chuàng)新吸納機制。黨領導鄉(xiāng)村治理，需要整合行政式協(xié)商、權威性協(xié)商、包容性協(xié)商、引導式協(xié)商、引領式協(xié)商等民主協(xié)商模式的優(yōu)勢，健全黨領群議的民主協(xié)商機制，吸納多方參與，實現(xiàn)多元聯(lián)動治理。

五、結論與討論

建黨百年來，黨領導鄉(xiāng)村治理遵循“黨的領導-鄉(xiāng)村治理-國家建設”的內(nèi)在邏輯。新民主主義革命時期，黨領導鄉(xiāng)村民眾支援革命，走“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權”的革命道路，建立中華人民共和國。社會主義革命和建設時期，黨領導鄉(xiāng)村民眾完成農(nóng)業(yè)的社會主義改造，走農(nóng)業(yè)合作化道路，建立“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制，服務于社會主義國家建設。改革開放時期，黨領導鄉(xiāng)村民眾探索并形成村民自治制度，建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)-行政村-村民小組”的基層民主治理體制，完成家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革、村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)三大創(chuàng)造，服務于社會主義國家的現(xiàn)代化。社會主義科學發(fā)展新時期，在鄉(xiāng)村空心化、老齡化加劇的背景下，黨領導鄉(xiāng)村民眾開展社會主義新農(nóng)村建設，加強黨對鄉(xiāng)村治理的領導，鞏固社會主義國家基層民主制度。社會主義新時代，黨領導鄉(xiāng)村民眾探索民主協(xié)商、一核多元、多層共治、法治德治自治相結合等鄉(xiāng)村治理方式，借助精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根基，服務于全面建成小康社會的大局。黨領導鄉(xiāng)村治理的五個階段既步步銜接、環(huán)環(huán)相扣，又因客觀條件的變化而在黨領導鄉(xiāng)村治理的目標、體制、路徑、模式等方面具有不同特點，體現(xiàn)出歷史發(fā)展的連續(xù)性和階段性的統(tǒng)一，蘊含著黨領導的現(xiàn)代國家建設和鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)一。

黨對鄉(xiāng)村治理的領導包含政治領導、組織領導和思想領導三個基本方面。政治領導是根本，政治領導力在黨的執(zhí)政能力中居于首要地位。思想領導是靈魂，思想引領力在黨的執(zhí)政能力中具有極其重要的政治勢能效應。組織領導是關鍵，組織領導力在黨的執(zhí)政能力中具有基礎性，黨的力量來自組織，黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現(xiàn)。黨領導鄉(xiāng)村治理，取得了輝煌的成就和寶貴的經(jīng)驗，即圍繞“民族復興、國家富強、人民幸?！钡纳鐣髁x現(xiàn)代化國家建設總目標，堅持馬克思列寧主義指導思想，并將其普遍真理同中國鄉(xiāng)村治理的實際相結合，堅持社會主義鄉(xiāng)村治理道路，建立健全黨的鄉(xiāng)村組織，堅持以農(nóng)民為中心。新民主主義革命時期、社會主義革命和建設時期、改革開放時期、科學發(fā)展新時期、社會主義新時代，黨領導鄉(xiāng)村治理的中心工作分別是動員和組織農(nóng)民支持革命，整合鄉(xiāng)村、組織農(nóng)民進行社會主義國家建設，探索村民自治、激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，改善黨的領導、調(diào)解社會矛盾，全面建成小康社會、推動鄉(xiāng)村振興。

全面建成小康社會的實現(xiàn)、社會主要矛盾發(fā)生轉換，使黨領導鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出新的趨勢，即以建設社會主義現(xiàn)代化強國為宏觀目標，以城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興為基礎和條件，以改善鄉(xiāng)村公共服務和民生建設為重點，建立健全基層黨組織領導的“一核多元、三治結合”的鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)政黨領導、政府主導、農(nóng)民主體、市場參與、社會協(xié)同、法治保障、技術支撐的有機融合，促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但是，鄉(xiāng)村社會的轉型使黨領導鄉(xiāng)村治理面臨空心化、個體化、復雜化的現(xiàn)實困境，從而產(chǎn)生領導認知偏差、主體權責沖突、內(nèi)在能力不足、外在條件不適等問題。為此，應該實現(xiàn)黨領導鄉(xiāng)村治理的思維轉變，深入推進基層黨建引領鄉(xiāng)村治理；以鄉(xiāng)村黨組織建設協(xié)調(diào)治理主體關系，以法治化建設為契機，明確治理主體的權責；提升黨對鄉(xiāng)村治理的領導能力，加強黨領導鄉(xiāng)村治理的人、財、物保障，從而實現(xiàn)黨對鄉(xiāng)村治理的全面領導。