張西文， 楊 楠

(西安市保障性住房管理中心， 西安 710089)

隨著經(jīng)濟發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化水平不斷提升，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障等提出了需求與挑戰(zhàn)。住房保障是關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展與人民生活的重要問題，也是中國城鎮(zhèn)化進程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]。由于市場需求、社會地位、個人能力等因素影響，人們的生活層次不同，對于住房的需求同樣存在差異。國家及地方性政府通過住房保障體系的構(gòu)建與完善，頒發(fā)、出臺各類文件，維護不同群體的利益，尤其是建設(shè)公共租賃住房，通過公共租賃住房的重要作用保障低收入困難群體，解決部分家庭或群體住房困難問題。“十三五”期間，中國住房保障網(wǎng)越織越廣、越織越密，不斷完善住房保障體系。西安市是人口流動規(guī)模較大、經(jīng)濟穩(wěn)步上升的重點旅游城市之一，對于中低收入群體或家庭的住房需求和保障問題尤為重視[2]。2021年，西安市建設(shè)和籌建公共租賃住房1.2萬套、共有產(chǎn)權(quán)房1.84萬套，其中新增了保障性住房1.5萬套。可見，公共租賃住房在住房需求保障方面發(fā)揮著重要作用。公共租賃住房政策對其發(fā)展具有引領(lǐng)與指導(dǎo)作用，在政策體系[3]、準(zhǔn)入與退出[4]、分配管理[1]等方面已有部分研究積累。然而，在政策分析方面，大多基于經(jīng)驗數(shù)據(jù)，側(cè)重定性分析，基于政策文本內(nèi)容的量化分析目前運用較少。因此，本文以西安市為例，收集西安市頒布的公共租賃住房政策文件，采用基于文本的內(nèi)容分析方法，量化分析公共租賃住房政策體系，通過政策力度、政策協(xié)同、文本類型、工具類型等分析西安市公共租賃住房政策特征與體系內(nèi)容，從而為后續(xù)政策的發(fā)展提供依據(jù)和建議。

1 研究設(shè)計

1.1 研究方法

文本內(nèi)容分析法主要側(cè)重于對文獻、文本等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進行處理，從而實現(xiàn)對定性內(nèi)容展開定量分析[5]。本文選擇文本內(nèi)容分析方法主要在于：一是研究素材的適配性。本文擬基于西安市有關(guān)公共租賃住房的相關(guān)政策，對政策文本中獲取顯性與隱性特征，從而梳理歸納西安市公共租賃住房政策的體系與邏輯。二是通過文本內(nèi)容分析方法保證研究結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性。基于政策文本的分析是一種探索性的質(zhì)性研究，為降低研究者的主觀性，力圖對政策文本內(nèi)容提取獲得不同的主題或分類，以進行層層推理與歸納[6]。

1.2 數(shù)據(jù)來源

文本是展開內(nèi)容分析的核心數(shù)據(jù)。本文對于政策文本的選擇主要是政策文本的先導(dǎo)性、權(quán)威性與方位性。公共租賃住房政策主要影響公共租賃住房的發(fā)展、建設(shè)與推廣，不同時期的公共租賃住房需要遵守相應(yīng)時期的政策文本。同時，國家及不同部門，以及地方性政府文件能夠發(fā)揮相互補充的作用，并且地方性政策文本能夠以多層次全方位的方式更加考慮地方特色。因此以國務(wù)院、各部委、陜西省和西安市發(fā)布的關(guān)于公共租賃住房的政策文本作為研究素材，這是公共租賃住房建設(shè)與發(fā)展的依據(jù)，由此可以窺探不同時期公共租賃住房的發(fā)展方向和模式。依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，本文通過線下部門收集與線上官網(wǎng)收集，獲得2009—2020年關(guān)于公共租賃住房的各級部委及地方性政府政策文本共89份，包括國務(wù)院及各部委政策15份、陜西省各部門政策17份以及西安市各部門政策57份。

2 公共租賃住房政策文件的特征測度

2.1 政策力度及演進分析

雖然獲取的公共租賃住房政策文件數(shù)量不多，僅僅以數(shù)量無法準(zhǔn)確表示相關(guān)政策的力度。不同政策的文件類型所產(chǎn)生的效力有所不同，且政策頒發(fā)機構(gòu)的級別對政策的效力同樣存在影響[7]。本文參考彭紀(jì)生等[8]、張國興等[9]、李麗等[10]的做法，同時結(jié)合本文所獲取的地方性政策文本數(shù)據(jù)，將政策力度進行量化，具體量化標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 政策力度量化標(biāo)準(zhǔn)

通過對89條政策進行量化分析，得出西安市公共租賃住房政策的數(shù)量、力度、平均力度的演變情況，如圖1所示。政策數(shù)量與政策力度在2008—2010年有所上升，隨之有所下降并趨于平緩，在2016—2018年達到高峰；從平均力度可知，在2010年以前，以國務(wù)院及各部委的文件為主，其力度更強，隨后省市地方政府開始根據(jù)國務(wù)院及各部委的文件，結(jié)合地方特色，出臺相適配的具有一定效力的政策文件。

圖1 公共租賃住房數(shù)量、力度、平均力度的演變情況

2010年以前為萌芽吸收時期。關(guān)于公共租賃住房的政策在數(shù)量與力度方面并不高，這時期為一個改革時期，對公共租賃住房的認(rèn)知還不深入，處于一個萌芽期。然而，這一時期政策的平均力度最高，可見在這一時期，主要以國務(wù)院及各部委出臺的文件為主，地方性政府還未跟上，處于一個消化吸收的時期，這也是這一時期地方性政府相關(guān)政策較少的原因。

2011—2018年為探索發(fā)展時期。這一時期陜西省與西安市各部門逐步適應(yīng)國家戰(zhàn)略需求，響應(yīng)國務(wù)院及各部委的文件，認(rèn)識到公共租賃住房建設(shè)與管理的重要性，開始逐步出臺地方性的政策文本，包括辦法、意見、通知等，尤其是在2018年達到高峰，有效發(fā)揮了地方性政府角色，建立地方性的公共租賃住房保障體系，保障低收入群體或困難家庭。

2019年以后為消退平穩(wěn)時期。在這一時期，從力度及平均力度都可以看出，以省市地方性的政策文本為主，開始出現(xiàn)回落的趨勢，表明經(jīng)過前期的摸索、調(diào)整與積累，西安市的公共租賃住房政策體系基本形成，進入一個微調(diào)的階段，對于出現(xiàn)的具體問題，會出臺相應(yīng)的通知或方案進行解決。對于公共租賃住房的市場規(guī)制、建設(shè)管理、準(zhǔn)入與退出、分配管理等問題均有相應(yīng)的文件予以支撐和解決，或能夠依據(jù)國務(wù)院及各部委的相關(guān)政策結(jié)合地方性特點出具相應(yīng)的政策文件。

另外，政策的平均力度整體呈現(xiàn)下降趨勢，但政策數(shù)量和力度發(fā)展趨勢基本一致。主要原因在于前期以國務(wù)院及各部委的政策文本為主，在后期陜西省與西安市隨之發(fā)布了大量的政策文本，包括通知、意見、辦法、方案等，相比國務(wù)院及各部委的政策文本效力要更低。這也可能是數(shù)據(jù)收集的原因，對于國務(wù)院及各部委的政策文本搜索不夠。

2.2 政策主體構(gòu)成與協(xié)同分析

2.2.1 政策主體構(gòu)成分析

政策主體是政策制定、實施與評估的主要參與者[11]。本文梳理了公共租賃住房政策文本涉及的發(fā)文主體，如圖2所示。依據(jù)圖2(a)，國家及各部委的公共租賃住房政策主體主要是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與財政部，然后國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)改委等部門發(fā)布的公共租賃住房政策數(shù)量相當(dāng)。結(jié)合圖2(b)中省市政策主體，可以發(fā)現(xiàn)西安市住房保障工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱市住保辦)在市級層面的政策文本中參與了大量的政策發(fā)布，其次是西安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(早期為住房保障和房屋管理局、城鄉(xiāng)建設(shè)委)與西安市自然資源和規(guī)劃局(早期為規(guī)劃局和國土資源局)；在陜西省有關(guān)公共租賃住房的政策主體中，主要是省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳參與了較多的政策發(fā)布，然后是省財政廳，這與各部委的政策主體相一致，主要是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門與財政部門出臺公共租賃住房相關(guān)的政策文本較多。

圖2 公共租賃住房政策主體構(gòu)成

2.2.2 多部門協(xié)作分析

政策的頒布與實施可能由單一部門完成也可能由多個部門協(xié)同制定，且聯(lián)合制定政策是政府進行協(xié)同治理的重要手段之一[11]。不同部門之間的合作利于資源的整合，以及不同部門間的合作協(xié)調(diào)，達到“1+1>2”的效果，因此對發(fā)文主體的跨部門協(xié)作展開分析。如圖3所示，超過50%的公共租賃住房政策文本是由單一部門發(fā)布的，有28.09%的政策文本是由兩個部門聯(lián)合發(fā)布，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與財政部、陜西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳與財政廳、西安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局與財政局等。還有其他的多部門合作模式，其中更多的是三部門間的合作，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部與民政部，西安市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、自然資源和規(guī)劃局與發(fā)改委之間的合作。這種合作模式能夠促進西安市工程建設(shè)與管理、土地資源規(guī)劃、用地審批等多部門功能間的協(xié)調(diào)與結(jié)合，有利于公共租賃住房政策落地。此外，還有多達6個部門、7個部門乃至8個部門間的聯(lián)合發(fā)布，不僅體現(xiàn)了不同職能部門間的互補，也表征了職能相似部門間合作的特點，如西安市住房保障和房屋管理局、發(fā)改委、城鄉(xiāng)建設(shè)委、財政局、規(guī)劃局、國土資源局、物價局與民政局協(xié)同合作。

圖3 公共租賃住房政策主體協(xié)同發(fā)文結(jié)構(gòu)

2.2.3 政策聯(lián)合發(fā)布的部門協(xié)同度分析

從部門總體協(xié)同情況可以發(fā)現(xiàn)，在2014年出現(xiàn)了第1個峰值，該年西安市有8個部門聯(lián)合發(fā)布了相關(guān)政策，結(jié)合圖1也可知該階段政策數(shù)量較少，還處于不穩(wěn)定階段?？倕f(xié)同度與平均協(xié)同度在2016年進入低谷，這一時期發(fā)布的數(shù)量不僅少，且均以單部門為主。第2個峰值出現(xiàn)在2018年，該年的政策數(shù)量同樣達到頂峰，可見各部門聯(lián)合發(fā)布的合作程度同樣在加深，然而在2018年的平均協(xié)同度并不高，說明西安市各部門開始尋求協(xié)作共同引導(dǎo)公共租賃住房政策的發(fā)展，逐步通過跨部門的協(xié)作與資源整合，探索公共租賃住房的發(fā)展模式。同時在之后，平均協(xié)同度有所上升，由此可見各部門也完成了相應(yīng)的調(diào)整或合并，如在西安市即出現(xiàn)了國土資源局和規(guī)劃局合并為自然資源和規(guī)劃局。同時，政策制定也結(jié)束了探索與調(diào)整的階段，進入穩(wěn)定的體系形成階段。

圖4 多部門聯(lián)合發(fā)文的總協(xié)同度及平均協(xié)同度

3 政策文本內(nèi)容分析

3.1 政策文本關(guān)鍵詞分析

對前文收集的政策文本，運用Nvivo 12進行詞頻統(tǒng)計，并建立停用詞表，如包括、以下、年月等，最終生成詞云圖，如圖5所示。圖中關(guān)鍵詞的字體越大，表明其詞頻越高，反映了西安市公共租賃住房的政策制定傾向。其中詞頻較高的有“住房”“保障”“租賃”，這是因為文件都是關(guān)于公共租賃住房、住房保障相關(guān)的文件，這屬于高頻次的原生詞。除了高頻原生詞后，頻次較高的有“服務(wù)”“公共”“租金”，這代表在西安市公共租賃住房政策體系中，地方性政府較為注重租金標(biāo)準(zhǔn)的制定。同時，公共租賃住房政策體系的范圍還涉及公共租賃住房的“建設(shè)”與“運營管理”，尤其是“申請”與“審核”“房屋維修”“補貼”的制定、“分配”管理等，這些均表明了西安市公共租賃住房政策作用的客體傾向。

圖5 西安市公共租賃住房政策文本關(guān)鍵詞詞云

3.2 政策文本類型分析

通過對獲得的89份政策文本的文件類型進行分析，發(fā)現(xiàn)所獲取的公共租賃住房政策文件多以通知為主，但部分意見、細則、方案、辦法等文件會先以通知的形式進行發(fā)放，然后以附件的形式同步頒發(fā)，對這一類型文件的處理，會記入為通知與相應(yīng)的文件實質(zhì)類型。因此，西安市公共租賃住房各類型文件數(shù)量與比例見表2。

表2 西安市公共租賃住房政策文件類型

盡管收集的公共租賃住房文件類型多樣，但低效力的文件超過50%，占比64.04%，多以通知和公告為主，尤其是各類通知，側(cè)重于說明公共租賃住房相關(guān)工作、任務(wù)或活動的開展、加強等，或?qū)χ匾獑栴}的補充解釋。中高效力的文件占比35.96%，主要是相關(guān)意見(13，14.61%)、管理辦法(9，10.11%)和實施細則(6，6.74%)。意見則主要是針對相關(guān)活動的開展或加強提供指導(dǎo)性的意見，具有一定的指向性和參考性，如“關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見”。辦法則是對相關(guān)活動提供規(guī)范指導(dǎo)，有利于活動的開展及實施主體的管理開展，如“西安市租賃型保障房建設(shè)管理實施辦法”。細則是為更好地推動或開展某項工作，而出臺的詳細具體的解釋與補充，如“西安市配建廉租住房實施細則”。盡管如“規(guī)定”這一類具有較強約束的高效力文件較少，但在公共租賃住房政策中，“意見”“辦法”“方案”等在形式與內(nèi)容上均具有同等的約束力，且更側(cè)重于具體措施的落地與開展，具有較強的執(zhí)行力，更利于公共租賃住房的建設(shè)與管理。

3.3 政策文本工具分析

政策工具是政策主體為達到預(yù)期目標(biāo)所使用的手段、方法，也是聯(lián)結(jié)政策目標(biāo)與政策落地實施效果間的橋梁[12]。政策工具有不同的劃分類型，如依據(jù)其對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響力視角，可劃分為環(huán)境型、供給型和需求型[13]；還可以依據(jù)政策涉及的領(lǐng)域分為財政稅收、行政措施、人事措施等[8]；或者以政府管制程度進行劃分，包括控制型、信息型、市場型等[14]。結(jié)合上述分類，本文采用環(huán)境型、供給型與需求型的分類。環(huán)境型主要指通過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、稅收優(yōu)惠、目標(biāo)要求等措施提供良好的環(huán)境；供給型是指通過資源投入、服務(wù)等推動市場發(fā)展；需求型則通過推廣鼓勵、服務(wù)強化、人才安居等滿足市場需求，拉動市場發(fā)展[11]。

結(jié)合上述分類及概念界定，對收集的西安市公共租賃住房政策文本進行編碼，運用Nvivo軟件進行統(tǒng)計分析，建立三大政策工具類型的分析框架，共得到環(huán)境型政策文本59份、供給型政策文本19份、需求型政策文本19份，如圖6所示。其中環(huán)境型政策文本主要涉及資格申請與審核管理、市場規(guī)制與發(fā)展、價格管理、分配管理、資產(chǎn)管理、準(zhǔn)入與退出管理等，其中資格申請與審核管理的占比較重，可見政策文本側(cè)重幫助與管理相應(yīng)的群體如何進行申請，并如何展開審核，保障相應(yīng)的困難家庭或群體。供給型政策文本則涉及配建管理、補貼保障、運營服務(wù)等，其中配建管理的占比最大，主要側(cè)重與公共租賃住房相配套的項目該如何進行建設(shè)與實施。需求型政策文本設(shè)計推廣鼓勵、服務(wù)強化、人才引進與安居等，其中推廣鼓勵、人才引進與安居方面的政策占比較大，側(cè)重如何推廣公共租賃住房，鼓勵符合的群體或家庭能夠申請與參與，并通過不同級別的公共租賃住房吸引相匹配的人才定居西安，擴充人才以及提高知識文化水平。

圖6 西安市公共租賃住房政策工具結(jié)構(gòu)圖

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

基于對西安市公共租賃住房政策文本的量化及編碼分析，發(fā)現(xiàn)西安市公共租賃住房政策體系表征為以下方面：

1)先由國家及部委引領(lǐng)政策，進而省市跟隨并不斷更新。公共租賃住房政策文本的發(fā)布在2010年與2018年出現(xiàn)了兩個峰值，且來自國家各部委、省市地方政府及各部門頒布的政策文件同樣在2010年與2018年具有較高的政策力度。但在早期，主要是國家及各部委發(fā)布的文件，具有較高的政策力度。隨著時間的推移，陜西省及西安市各部門在學(xué)習(xí)政策文本的基礎(chǔ)上，開始結(jié)合地方特色頒布相應(yīng)的政策文本。

2)政策主體涉及面廣，且跨部門合作現(xiàn)象較為顯著。本文調(diào)查獲取的西安市公共租賃住房政策由單一主體頒布的情況超過半數(shù)，單一部門承擔(dān)了大部分的公共租賃住房政策文本制定。另外有近30%的政策文本由兩個部門協(xié)作頒布，尤其是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門與財政部門。剩余的近20%的政策至少由3個及以上的部門聯(lián)合發(fā)布。政策協(xié)同度在2014年與2018年出現(xiàn)兩個峰值，各部門之間進行跨部門協(xié)作、聯(lián)合發(fā)布政策文件的趨勢越來越明顯。

3)政策關(guān)注點分布存在差異。公共租賃住房政策關(guān)注點覆蓋“租金”“補貼”“運營”“服務(wù)”“分配”“申請”“維修”等對象，尤其是在租金、補貼等保障方面關(guān)注度較高，可見已頒布的公共租賃住房政策在住房保障方面，首先考慮從租金補貼的設(shè)立與調(diào)整方面保障相應(yīng)的群體；另外會從運營服務(wù)、分配管理、資格申請與審核等各方面保障相應(yīng)群體，公平公正地展開服務(wù)。

4)政策類型較為豐富，但高效力文件較為缺少。公共租賃住房政策文本類型涵蓋規(guī)定、意見、辦法、方案、通知、公告等各種類型，但不同類型之間的數(shù)量存在差異，主要以意見、辦法等中等效力和通知等低效力文件為主，同時也表明西安市公共租賃住房政策文本多側(cè)重執(zhí)行力較強的政策文本。

5)公共租賃住房政策工具類型側(cè)重環(huán)境型，輕供給型與需求型政策工具。現(xiàn)階段公共租賃住房政策工具較為依賴環(huán)境管制型，強調(diào)市場規(guī)制，規(guī)范公共租賃住房市場參與主體行為，維持與促進市場有序健康發(fā)展。然而，出臺的公共租賃住房政策對于重視資源投入的供給型和重視推廣鼓勵的需求型則應(yīng)用較少，在供給型政策方面?zhèn)戎毓沧赓U住房配套項目的建設(shè)，在需求型政策方面則關(guān)注公共租賃住房的推廣及適配群體的激勵。

4.2 政策建議

政策是政府發(fā)揮作用的關(guān)鍵手段，通過對西安市公共租賃住房政策特征、內(nèi)容等的量化分析，對未來公共租賃住房政策體系的發(fā)展與完善提出如下建議：

1)完善公共租賃住房政策體系，匹配住房保障市場需求。盡管公共租賃住房政策覆蓋面較廣，但平均力度在下降，且多以中低效力政策文件為主，在政策文件類型分布上不平衡，仍需進一步完善公共租賃住房體系，構(gòu)建以規(guī)定、意見等中高效力政策文件為導(dǎo)向，加以通知、公告等執(zhí)行力較強的政策文件廣泛調(diào)動建設(shè)部門、公眾等參與主體，從而滿足住房保障的需求。

2)強化跨部門協(xié)調(diào)合作，整合各部門資源提高政策引領(lǐng)高度和執(zhí)行力。公共租賃住房的建設(shè)與運營涉及多個部門，不僅僅涉及住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、財政等部門，同時牽涉國土資源、發(fā)展規(guī)劃等部門。因此單一部門發(fā)布的政策文件通常具有針對性，而多部門的橫向聯(lián)結(jié)，有利于將不同部門的職能進行有機結(jié)合，調(diào)動和整合各部門資源，合理推動公共租賃住房市場發(fā)展。

3)豐富發(fā)展多種政策工具，優(yōu)化公共租賃住房政策體系。目前西安市公共租賃住房政策工具傾向于環(huán)境規(guī)制型，而對于供給型與需求型的政策工具發(fā)展與應(yīng)用較少，未來可以考慮加強資源投入、運營服務(wù)、人才集聚等政策工具的應(yīng)用，從而平衡與豐富政策工具類型及結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共租賃住房市場約束、資源保障與需求引領(lǐng)相結(jié)合的長效機制。